II SA/Sz 1107/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder,, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 listopada 2015 r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie inspekcji pracy oddala skargę Nakazem z dnia [...] r., nr [...] , w pkt 2, inspektor pracy nakazał Spółce A. z o.o. Spółce komandytowo-akcyjnej Oddział w S. dokonać kontroli specjalnej linii [...] [...], linii[..] , nazywanej [...] w związku z zaistniałymi wypadkami przy pracy na ww. maszynach. Termin wykonania ustalono na dzień [..] r. Nakaz został wydany na podstawie art. 11 pkt 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2012 r. poz. 404 ze zm.), art. 207 § 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 2014 r. poz. 1502) i § 27 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 października 2002 r. w sprawie minimalnych wymagań dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy w zakresie użytkowania maszyn przez pracowników podczas pracy (Dz. U. Nr 191 poz. 1596 ze zm.). W odwołaniu Spółka wniosła o uchylenie nakazu inspektora. W jej ocenie nakaz nie miał uzasadnienia w stanie faktycznym, ani prawnym sprawy, tj. decyzja została wydana z naruszeniem art. 33, art. 31 ust. 2 pkt 1 oraz 44 ust. 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy. Okręgowy Inspektor Pracy w S. decyzją z dnia [...] r. nr [...] , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) i art. 19 ust 1 pkt 5 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (t.j.: Dz. U. z 2015 r. poz. 640) oraz art. 207 § 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r Kodeks pracy (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1502 ze zm.) i § 27 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 października 2002 r. w sprawie minimalnych wymagań dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy w zakresie użytkowania maszyn przez pracowników podczas pracy (Dz. U. Nr 191, poz. 1596 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję nr 2 zawartą w nakazie inspektora pracy, o nr rej.[...] , z dnia [...] r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że jednym z podstawowych obowiązków pracodawcy, wynikającym z treści art. 207 § 2 KP, jest ochrona zdrowia i życia pracowników przez zapewnienie bezpiecznych i higienicznych warunków pracy, przy odpowiednim wykorzystaniu osiągnięć nauki i techniki. W szczególności pracodawca jest obowiązany: 1) organizować pracę w sposób zapewniający bezpieczne i higieniczne warunki pracy, 2) zapewniać przestrzeganie w zakładzie pracy przepisów oraz zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, wydawać polecenia usunięcia uchybień w tym zakresie oraz kontrolować wykonanie tych poleceń. W trakcie kontroli inspektorzy pracy ustalili, że strona nie dokonała oceny (kontroli) spełnienia wymagań minimalnych dla eksploatowanych maszyn: linii pakowania[...],nazywanej [...] (nr[...]) linii pakowania próżniowego ([...]) odpowiednio: • kontroli okresowej, • kontroli po zainstalowaniu ww. maszyn w nowym miejscu po zakończonym w [...] roku remoncie pomieszczeń tzw. strefy wysokiego ryzyka, • kontroli specjalnej eksploatowanej linii pakowania próżniowego[..] , (nr[..] ) po zaistniałym w roku [..] wypadku przy pracy oraz bliźniaczej (pod kątem działania i zagrożeń) linii pakowania próżniowego [...] " (nr[...] ). Pracodawca nie okazał żadnych dokumentów potwierdzających dokonanie ww. kontroli, do czego jest zobowiązany zgodnie z postanowieniem §§ 26, 27 i 28 rozporządzenia w sprawie maszyn. W treści przedłożonego inspektorowi pracy protokołu powypadkowego nr [...] brak jest oceny maszyny, przy której doszło do wypadku, żaden z 4 załączników do ww. protokołu nie jest taką oceną. Protokoły powypadkowe sporządzone na podstawie wzoru określonego w rozporządzeniu Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 16 września 2004 r. w sprawie wzoru protokołu ustalenia okoliczności i przyczyn wypadku przy pracy (Dz. U. Nr 227, poz. 2298) służą, jak sama nazwa wskazuje, do ustalenia okoliczności i przyczyn zaistniałego zdarzenia wypadkowego, nie zaś do rejestrowania kontroli maszyn. W okazanych dokumentacjach powypadkowych brak jest jakichkolwiek informacji nt. rzekomo przeprowadzonych kontroli stanu technicznego eksploatowanych maszyn. Organ odwoławczy zgodził się z twierdzeniem strony, że żaden z przepisów rozporządzenia w sprawie maszyn nie wskazuje sposobu dokumentowania kontroli specjalnych, a co za tym idzie można by przyjąć, że dokonanie tej kontroli może być udokumentowane w protokołach z ustaleń przyczyn i okoliczności wypadków przy pracy. Jednak w toku prowadzonych czynności kontrolnych pracodawca nie okazał żadnych dokumentów potwierdzających dokonanie oceny (kontroli) wskazanych w zaskarżonej decyzji maszyn, które są eksploatowane na terenie zakładu. Okręgowy Inspektor Pracy wyjaśnił również, że wskazane w zaskarżonej decyzji maszyny eksploatowane są w systemie dwuzmianowym na wydziale, gdzie ze względów technologicznych utrzymywana jest niska temperatura. Ponadto, z informacji otrzymanych od mistrzów produkcji, maszyny te po każdym dniu eksploatacji, w celu zachowania wysokiego reżimu sanitarnego, są pionizowane i poddawane czyszczeniu przy pomocy środków chemicznych. Samo eksploatowanie maszyn ma wpływ na bezpieczeństwo pracy, gdyż poszczególne elementy maszyn oraz zabezpieczenia stref niebezpiecznych w trakcie eksploatacji (demontaż i ponowny montaż do mycia) podlegają np. normalnemu zużyciu lub awarii. Powyższe niewątpliwie ma wpływ na bezpieczne użytkowanie maszyn. W ocenie organu II instancji, biorąc pod uwagę fakt zaistnienia dwóch wypadków przy pracy na maszynach do pakowania [...] , w wyniku których doszło do urazów dłoni a nawet amputacji palca wskaziciela, a także brak jakichkolwiek dokumentów potwierdzających fakt dokonania kontroli maszyny, organ pierwszej instancji był zobligowany do wydania zaskarżonej decyzji, której realizacja wpłynie na poprawę bezpieczeństwa pracowników podczas wykonywania pracy na wymienionych w niej maszynach. Okręgowy Inspektor podkreślił również, że wydano jedną decyzję zobowiązującą pracodawcę do przeprowadzenia kontroli specjalnej dla obu maszyn pomimo zbiegu nieprawidłowości, tj. braku kontroli wstępnej, braku kontroli po zmianie miejsca eksploatowania maszyn oraz braku kontroli po zaistniałym wypadku przy pracy w dniu [...] r. Inspektor pracy prawidłowo uznał, że dopełnienie obowiązku przeprowadzenia kontroli specjalnej pochłonie obowiązek przeprowadzenia kontroli wstępnej i kontroli związanej ze zmianą miejsca eksploatacji przedmiotowych maszyn. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz decyzji organu I instancji w całości. Skarżąca zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1. naruszenie art. 6, 7, 80 i 81 K.p.a. w zw. z art. 12 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, poprzez naruszenie przez organ zasady praworządności oraz zasady uwzględniania słusznego interesu strony, dokonanie dowolnej a nie swobodnej oceny dowodów, zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części oraz uznanie za udowodnione okoliczności faktyczne, co do których strona nie miała możliwości wypowiedzenia się, wskutek czego doszło do błędnego uznania przez organ, że linie produkcyjne pakowania [...] , nie zostały poddane przez skarżącą kontroli specjalnej, mimo że prawidłowa ocena przedstawionych przez skarżącą dokumentów winna prowadzić do wniosku, że kontrola przedmiotowych maszyn, w związku z zaistniałymi wypadkami przy tych maszynach, została przez skarżącą wykonana, 2. naruszenie art. 10 K.p.a. w zw. z art. 12 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, przez nie zapewnienie jej czynnego udziału w każdym stadium postępowania zarówno przed organem I instancji, jak i przed organem II Instancji, 3. naruszenie art. 107 § 1 i 3 K.p.a. w zw. z art. 12 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, na skutek tego, że zaskarżona decyzja nie zawiera podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, zaś uzasadnienie faktyczne zaskarżonej decyzji, wobec niewskazania materiału dowodowego na którym organ oparł się wydając przedmiotowe rozstrzygniecie, jest sporządzone wadliwie i w sposób niemożliwy do weryfikacji przez stronę, 4. art. 33, art. 31 ust. 2 pkt 1 oraz art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy, mimo że rozstrzygnięcie przedmiotową decyzją sprawy nie miało uzasadnienia w stanie faktycznym, ani prawnym, 5. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 12 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, na skutek utrzymania w mocy decyzji organu I instancji, pomimo istnienia przesłanek do jej uchylenia. W uzasadnieniu Spółka podniosła, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu. Wskazał, że o ile w postępowaniu przed organem I instancji art. 34 ust. 2 ustawy o PIP przewiduje uproszczoną formę decyzji, o tyle postępowanie przed organem odwoławczym jest w pełni rozpoznawcze i zastosowanie znajduje art. 107 § 1 i 3 K.p.a., ponieważ organ odwoławczy nie kontroluje wyłącznie decyzji wydanej w I instancji, ale ponownie rozstrzyga merytorycznie sprawę administracyjną. Skarżąca wskazała, że w stosunku do obu linii produkcyjnych pakowania [...] kontrola specjalna została przeprowadzona, na dowód czego przedłożyła w toku postępowania odpowiednie dokumenty. Podkreśliła że żaden przepis szczególny, w tym również przywołanego rozporządzenia MG z dnia 30 października 2002 r., nie wskazuje sposobu dokumentowania kontroli specjalnych, zaś w uzasadnieniu decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji Okręgowy Inspektor Pracy w S. zgodził się, że dokonanie tej kontroli może być dokumentowane w protokołach z ustaleń przyczyn i okoliczności wypadków przy pracy. Organ nie określił jednak, z jakich przyczyn przedstawiona dokumentacja nie spełnia wymogów kontroli specjalnej, nie wskazał o jakie elementy winien taki dokument zostać przez skarżącą uzupełniony, nie określa nawet w przybliżeniu co dokument kontroli specjalnej powinien zawierać. Zdaniem skarżącej pomimo tego, że informacje zawarte w protokołach powypadkowych względem kontrolowanej maszyny nie zostały opatrzone nazwą: "Kontrola specjalna", to zawierają jednak wszystkie konieczne w takim wypadku elementy. Skoro istnieje udokumentowana ocena maszyny przeprowadzona przez skarżącą po zaistniałym wypadku, która została włączona do dokumentacji powypadkowej, to nie ma znaczenia sama nazwa dokumentu, lecz zakres informacji jakie ona zawiera. Z treści protokołu powypadkowego wynika, że maszyna została poddana ocenie, zarówno w zakresie ustalenia przyczyny wypadku, jak i w zakresie działań jakie winny zostać podjęte względem tej maszyny by zminimalizować ryzyko wystąpienia wypadku (zalecenia powypadkowe). Również w odniesieniu do drugiej maszyny, nazywanej [...] " (nr fabryczny[...] ), został sporządzony protokół powypadkowy, oznaczony nr[...] , w którym jeszcze szerzej zostały wskazane wnioski wynikające z oceny maszyny. Dodatkowo skarżąca już w odwołaniu od decyzji organu I instancji dołączyła dokument oceny ryzyka związanego z [...] " (nr fabryczny[...] , rok produkcji[..] ), w którym udokumentowano wszystkie aspekty oceny wymagań minimalnych w zakresie bezpieczeństwa eksploatacji maszyny. Dokument ten nie został jednak, jak wynika z uzasadnienia decyzji Okręgowego Inspektora Pracy, poddany jakiejkolwiek analizie. W trakcie postępowania inspektor pracy odrzucił przyjęcie dowodu z przesłuchania Kierownika Działu BHP w sprawie kontroli maszyn na Oddziale[..] . Nie przyjął do wiadomości również pisemnej informacji udzielonej w tym zakresie w odpowiedzi na żądanie (zał. nr 17 protokołu kontroli), w której potwierdzono, że dodatkowa kontrola maszyn miała miejsce w [...] r., choć w tym zakresie skarżąca nie neguje, że z tej kontroli nie powstały dokumenty. Inspektor pracy nie przyjął również do wiadomości informacji, że oceny specjalne udokumentowane są w protokołach ustalania przyczyn i okoliczności wypadków (odniesienia w protokołach do stanu faktycznego maszyn). Dalej skarżąca zarzuciła, że zaskarżona decyzja pozbawiona jest również podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. Organ II instancji nie wskazał żadnego dowodu, na podstawie którego dokonał rekonstrukcji stanu faktycznego sprawy, w szczególności zaś nie odwołał się do protokołu kontroli. Strona skarżąca wskazała też, że w przedmiotowej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia określonej w art. 10 § 1 K.p.a. zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym. W aktach sprawy brak jest końcowego oświadczenia strony oraz dowodu, że organy administracji publicznej przed wydaniem swoich decyzji pouczyły stronę o przysługującym jej prawie. W podsumowaniu skarżąca Spółka stwierdziła, że w sytuacji gdy organ administracji nie prezentuje w uzasadnieniu decyzji materiału dowodowego na podstawie którego wydał rozstrzygnięcie, to oczywistym jest zarzut, że dokonana przez ten organ ocena materiału dowodowego jest dowolna, a nie swobodna, a tym samym narusza ona dyspozycję art. 80 K.p.a. Okręgowy Inspektor Pracy w S. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Sądowa kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazała, że akt ten nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. Przedmiotem tej kontroli jest decyzja ostateczna Okręgowego Inspektora Pracy w S. utrzymująca w mocy, wydany przez inspektora pracy nakaz dokonania w terminie do dnia [...] r., kontroli specjalnej linii pakowania [...] (nr fabryczny[...] ), linii pakowania[...] , nazywanej [..] " (nr fabryczny[...] ) w związku z zaistniałymi wypadkami przy pracy na ww. maszynach. Spór między stronami w istocie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy w związku z mającymi miejsce wypadkami przy pracy na ww. liniach pakowania[...] , skarżąca Spółka dokonała kontroli specjalnej tych linii. Wprawdzie skarżąca zarzuca również, że zaskarżona decyzja nie zawiera podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. Jednocześnie jednak twierdzi, że takowych kontroli specjalnych dokonała, a ich wyniki znalazły się w sporządzonych protokołach powypadkowych, które to protokoły zostały inspektorowi pracy okazane. Tym samym Spółka zarzucając brak podstawy faktycznej wydania nakazu przeprowadzenia kontroli specjalnej maszyn, jednocześnie przyznaje, że miała obowiązek jej dokonania. Zdaniem Sądu, w kontrolowanej sprawie nie budzi wątpliwości, że na skarżącej Spółce ciążył obowiązek dokonania kontroli specjalnej linii pakowania[...] , (nr fabryczny[...] ), linii pakowania [...] , nazywanej [...] " (nr [...] ). Obowiązek taki wynika z treści przepisu § 27 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 października 2002 r. w sprawie minimalnych wymagań dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy w zakresie użytkowania maszyn przez pracowników podczas pracy (Dz. U. Nr 191, poz. 1596 ze zm.), który stanowi: "Pracodawca powinien zapewnić, aby maszyny narażone na działanie warunków powodujących pogorszenie ich stanu technicznego, co może spowodować powstawanie sytuacji niebezpiecznych, poddane były specjalnej kontroli przeprowadzanej przez jednostki albo osoby, o których mowa w pkt 1, w przypadku możliwości pogorszenia bezpieczeństwa związanego z maszyną, a będącego wynikiem: a) prac modyfikacyjnych, b) zjawisk przyrodniczych, c) wydłużonego czasu postoju maszyny, d) niebezpiecznych uszkodzeń oraz wypadków przy pracy.". Bezspornym jest, że w należącym do skarżącej Spółki zakładzie pracy miały miejsce dwa ciężkie wypadki przy pracy z udziałem linii pakowania próżniowego, co do których wydano zaskarżony nakaz. Jest to okoliczność wystarczająca do uznania, że nastąpiło pogorszenie bezpieczeństwa związanego z maszyną. W takiej sytuacji przytoczony powyżej przepis rozporządzenia w sposób jednoznaczny nakłada na pracodawcę obowiązek dokonania specjalnej kontroli maszyn. Jak już wyżej wskazano, skarżąca Spółka nie kwestionuje ani faktu, że w zakładzie doszło do ciężkich wypadków przy pracy na ww. liniach pakowania próżniowego, ani obowiązku dokonania specjalnej kontroli tych linii. Spór w istocie dotyczy treści protokołów powypadkowych, a konkretnie czy ich treść, oprócz ustalenia okoliczności i przyczyn wypadku przy pracy, zawiera również wyniki specjalnej kontroli tych linii. W tym zakresie zgodzić należy się ze stanowiskiem organów. Lektura protokołów powypadkowych wskazuje, że w ich treści brak jest jakichkolwiek ustaleń odnoszących się do stanu technicznego przedmiotowych linii pakowania próżniowego. Zdaniem Sądu, kontrola specjalna powinna odnosić się do stanu technicznego ocenianej maszyny, skoro przepis § 27 rozporządzenia wskazuje, że maszyny narażone na działanie warunków powodujących pogorszenie ich stanu technicznego powinny być poddane kontroli specjalnej. Wbrew twierdzeniu strony skarżącej, nie można przyjąć, że poddanie maszyny ocenie w zakresie ustalenia przyczyny wypadku oraz działań jakie winny zostać podjęte względem tej maszyny by zminimalizować ryzyko wystąpienia wypadku (zalecenia powypadkowe), jest równoznaczne z poddaniem maszyny kontroli specjalnej. Podkreślenia wymaga, że te ustalenia w żaden sposób nie odnoszą się do stanu technicznego ocenianej maszyny, a zatem prawidłowo organy uznały, że skarżąca Spółka nie wykonała ciążącego na niej obowiązku dokonania kontroli specjalnej linii pakowania próżniowego w związku z zaistniałymi wypadkami przy pracy. W świetle powyższego Sąd za bezzasadne uznał zarzuty naruszenia przepisów art. 6, 7, 80 i 81 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. - dalej "K.p.a.") w zw. z art. 12 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, skoro ustalony stan faktyczny w sprawie w istocie nie był sporny, a dokonaną przez organ ocenę dowodów uznać należało za prawidłową. Odnosząc się do zarzutu skargi w zakresie naruszenia przez organy art. 10 K.p.a., Sąd wyjaśnia, że jakkolwiek zarzut ten jest trafny, to nie stanowi wystarczającej podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Naruszenie przepisów postępowania Sąd może uwzględnić tylko w sytuacji, gdy naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący takiego wpływu nie wykazał, ograniczając się do stwierdzenia, że uniemożliwiono mu wypowiedzenie się co do zebranego materiału dowodowego. Natomiast z treści skargi wynika, że nie są sporne ustalenia organu, lecz ocena ustalonych okoliczności. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja spełnia wymogi pełnego uzasadnienia w kontekście wymogów, określonych w art. 107 § 3 K.p.a., bowiem w wystarczający sposób wyjaśniono wszystkie okoliczności faktyczne oraz zbadano i rozważono w sposób wyczerpujący wszystkie przesłanki przemawiające za zajętym stanowiskiem zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Tym samym zaskarżona decyzja nie narusza również przepisu art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Z powyższych względów należało, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzec jak w sentencji.