II SA/Sz 111/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski,, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.), Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną o pozwoleniu na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatowego z dnia [...] Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza na rzecz skarżącego od Wojewody kwotę [...] zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Starosta K. decyzją z dnia [...] odmówił S. Ś. wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...] wydaną przez ten organ w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę Z. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż postępowanie to zostało zainicjowane wnioskiem S. Ś., złożonym w dniu 30 sierpnia 2007 r., w którym podniósł, iż będąc współwłaścicielem działki [...] w Z., bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu w sprawie wydania Z. zezwolenia na budowę, na podstawie którego wykonano na jego działce określone prace budowlane, bez jego zgody. Jak wynika z dalszej części uzasadnienia pozwolenie na budowę zostało udzielone Z. w dniu 15 kwietnia 2004 r. i obejmowało pozwolenie na budowę stacji transformatorowej KS 19-28z oraz linii 15 i 0,4 kV dla zasilania domków mieszkalnych w miejscowości Z. na działkach o numerach: [...]. W toku realizacji powyższego zamierzenia zlikwidowano znajdujący się na działkach [...], będących własnością S. Ś., słup rozkraczny z żerdzi ŻN 10 i na jego miejsce postawiono słup K-10.5/10 z jednoczesnym przełożeniem z likwidowanego słupa istniejącej szafki oświetleniowej. Ponadto wyjaśniono, iż w związku ze zgłoszeniem przez S. Ś. odkopania na działce [...] kabla energetycznego położonego na głębokości 0,33 m ustalono, iż przedmiotowy kabel jest kablem istniejącym, o czym świadczy operat pomiarowy Nr 042.06-4/2004 r. wykonany w dniu 13 stycznia 2004 r. z widocznym, naniesionym na mapie kablem, operat pomiarowy Nr 042.06-6/20002 wykonany w dniu 24 stycznia 2002 r. wraz z mapą, na której naniesiono kabel, oraz mapa modernizacji sieci 0,4 kV w miejscowości Z. wykonana w 1985 r. W ocenie organu S. Ś. wniósł podanie z uchybieniem terminu wskazanego w art. 148 § 1 K.p.a., gdyż "pomimo faktu, iż nie został wzięty za stronę przy wydawaniu pozwolenia na budowę wiedział o wydanym pozwoleniu [...], jak również o usunięciu słupa w 2004 r.". Organ ten uznał również, iż nie zachodzi przesłanka wskazana w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., z tej przyczyny że wnioskodawca na żadnym etapie postępowania o pozwolenie na budowę nie został uznany za stronę postępowania (w rozumieniu art. 28 K.p.a.), co tym samym pozbawia go prawa do skutecznego wniesienia żądania wznowienia postępowania. Pismem z dnia 12 października 2007 r. S. Ś., reprezentowany przez pełnomocnika procesowego, wniósł odwołanie od powyższej decyzji. Wojewoda Z. decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Starosty K. wydane w trybie art. 149 § 3 K.p.a. W ocenie tego organu Starosta K. słusznie stwierdził niedopuszczalność wznowienia postępowania administracyjnego z przyczyn podmiotowych, gdyż żądanie to zostało wniesione przez podmiot nie będący stroną postępowania administracyjnego. Powołując się na treść przepisu art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane, organ stanął na stanowisku, że o tym, kto jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę decyduje rodzaj tytułu prawnego do nieruchomości oraz tzw. "obszar oddziaływania obiektu" określony przez organ. Ponieważ przedłożony przez inwestora projekt budowlany na budowę stacji transformatorowej KS 19-28z oraz linii 15 i 0,4 kV został wykonany zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej i nie ujmował w obszarze oddziaływania działek 98/5 i 98/7, to tym samym nieuznanie S. Ś. przez organ I instancji za stronę postępowania, w ocenie organu odwoławczego, było słuszne. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. na powyższą decyzję wniósł pełnomocnik S. Ś., zarzucając obu organom naruszenie przepisu art. 28 K.p.a. i 28 pkt 2 Prawa budowlanego. Według pełnomocnika skarżącego działki stanowiące własność skarżącego znajdowały się na obszarze projektowanej inwestycji. Z załączonego do wniosku o wydanie pozwolenia budowę projektu zagospodarowania terenu na budowę sieci energetycznej wynika bowiem wprost, iż zaplanowano dokonanie demontażu istniejącego na działce [...] słupa rozkracznego z żerdzi ŻN-10, a także przeniesienie oprawy oświetleniowej, szafki oświetleniowej i kabli na projektowany słup K-10.5/10. Ponadto z projektu tego wynika, iż zaplanowano również odkopanie istniejącego kabla YAKAY 4x120 mm2 od istniejącej stacji transformatorowej do złącza ZK-3a na budynku "S." i wprowadzenie do istniejącego złącza 98/1. Ponieważ projekt ewidentnie przewidywał wykonanie określonych prac budowlanych na działkach należących do skarżącego, to tym samym, w ocenie pełnomocnika, skarżący powinien być uznany za stronę postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: Skargę okazała się zasadna. Przedmiotem skargi jest decyzja W. Z. utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie wydane przez Starostę K. odmawiające wznowienia postępowania z tej przyczyny, iż żądanie wznowienia postępowania pochodzi od podmiotu nie będącego stroną postępowania. Kontrola zaskarżonej decyzji, oznacza zatem kontrolę zgodności wydanej decyzji z przepisem art. 149 § 3 K.p.a., w kontekście stwierdzonej niedopuszczalności wznowienia postępowania administracyjnego. Na wstępie należy zasygnalizować, że zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie wskazuje się na dwuetapowy charakter postępowania wznowieniowego. Pierwszy etap stanowi postępowanie "rozpoznawcze", którego celem jest ustalenie podstaw wznowienia. Literaturze przedmiotu przyjmuje się, iż organ na tym etapie może odmówić wznowienia postępowania, jeżeli zachodzi jedna z przesłanek odmowy wznowienia – podmiotowa lub przedmiotowa (patrz: "Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz", B. Adamiak, J. Borkowski Wydawnictwo Beck, wyd. 6. s. 660-664). Wznowienie postępowania uznaje się zatem za niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych, gdy podanie złożyła osoba nie będąca stroną postępowania, zaś z przyczyn przedmiotowych, gdy w podaniu nie powołano żadnej z podstaw wznowienia, a także gdy podanie o wznowienie zostało złożone z uchybieniem terminu określonego w art. 148 § 1 i 2 K.p.a. Dokonując oceny zaskarżonego aktu Sąd uznał, iż organy administracyjne w postępowaniu "rozpoznawczym" błędnie przyjęły, że S. Ś. nie był podmiotem legitymowanym do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania, gdyż nie był stroną postępowania "zwykłego". Przede wszystkim należy podnieść, na co zwrócił uwagę organ odwoławczy a nie dostrzegł Starosta K. że przepis art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 K.p.a. Relacja między tymi przepisami jest taka, iż pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym, o którym mowa w art. 28 K.p.a. (każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek), zostało zawężone przez przepis art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlanego w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę do: inwestora oraz właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Inaczej mówiąc w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stronami, w rozumieniu art. 28 K.p.a., są osoby wymienione w art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. Tak więc inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu są stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, ponieważ postępowanie to dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku. Skarżący słusznie podniósł w skardze, iż odmowa przyznania mu statusu strony w rozpoznawanej sprawie nastąpiła z naruszeniem art. 28 K.p.a. oraz art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. Bez wątpienia postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę dotyczy interesu prawnego właściciela nieruchomości, jeżeli jego nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, który ma być wybudowany przez inwestora. W zaskarżonej decyzji organ odmówił skarżącemu statusu strony powołując się na fakt, iż załączony do akt sprawy projekt budowlany jak i późniejsza decyzja o pozwoleniu na budowę nie obejmują w obszarze oddziaływania działek należących do skarżącego. Zdaniem Sądu stanowisko to jest wadliwe. Zgodnie z art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane, przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Przegląd orzecznictwa sądowego wskazuje, iż do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 powołanej ustawy, należą nie tylko przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), ale także wskazuje się na przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego, z zakresu ochrony środowiska. W orzecznictwie reprezentowane są również i takie poglądy, że skoro obiekt budowlany należy projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej zapewniającymi m.in. poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnianych interesów osób trzecich, to w związku z tym ocena legitymacji do bycia stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, powinna opierać się również na badaniu posiadania przez skarżącego interesu prawnego, który mógł by mieć potwierdzenie w przepisach prawa materialnego, w tym przypadku – art. 36 Prawa budowlanego (patrz: wyrok WSA w Warszawie VII SA/Wa 63/08 z dnia 28 marca 2008 r., niepubl.) Zdaniem Sądu rozpoznającego sprawę organ w decyzji z dnia 15 kwietnia 2004 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Z. pozwolenia na budowę uwzględniając w obszarze oddziaływania działki położone sąsiedztwie planowanej stacji transformatorowej oraz działki na terenach których dokonywano rozbudowy, bądź przebudowy istniejącej linii energetycznej, powinien uwzględnić również działki [...]., na terenie których zaplanowano, jak wynika to z załączonego do akt sprawy projektu zagospodarowania terenu na budowę sieci energetycznej 15 i 0,4 kV ze stacją transformatorową KS 19-28z dla zasilania miejscowości Z., wykonanie określonych prac, rodzajowo zbliżonych do prac na innych działkach, stanowiących całokształt planowanej inwestycji. Analizując załączony do akt dokument Sąd stwierdził bowiem, iż strona skarżąca zasadnie podniosła, że na terenie działki zaplanowano demontaż istniejącego słupa rozkracznego z żerdzi ŻN 10, a ponadto zaplanowano przeniesienie istniejącej oprawy oświetleniowej, szafki oświetleniowej i kabli na słup K-10.5/10. Według załączonego projektu "istniejące przewody 4xA150 i 2x25 mm2 należało przedłużyć i zamocować na pojedynczym słupie K-10.5/10", którego postawienie zaplanowano na działce [...]. Ponadto w dokumencie tym zapisano zakres prac na działce [...] należącej do skarżącego, a mianowicie "istniejący kabel YAKY 4x120 mm2 od stacji transformatorowej do złącza ZK-3a na budynku "S." odkopać i wprowadzić do istniejącego złącza 98/1". Bezspornym jest to, że integralną częścią decyzji wydanej w trybie art. 36 Prawa budowlanego, tj. zatwierdzającej projekt budowlany i stanowiącej też zezwolenie na budowę, jest projekt budowlany. Sąd stanął zatem na stanowisku, że skoro projekt budowlany zawiera informacje odnośnie konieczności wykonania określonych prac z precyzyjnym wskazaniem miejsca ich wykonania (numery działek), to tereny te należało uwzględnić w tzw. obszarze oddziaływania obiektu, czemu wyraz należało dać w decyzji o pozwoleniu na budowę. Sąd zawraca uwagę, iż stosownie do art. 36 ust. 1 pkt pkt 3 Prawa budowlanego, w decyzji o pozwoleniu na budowę organ powinien w razie potrzeby określić terminy dokonania rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania. Z załączonego projektu wynika, iż na działce 98/5 zaplanowano demontaż słupa rozkraczonego z żerdzi ŻN 10 i chociażby nawet z tego względu, działkę tę należało ująć w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie należało uznać, że S. Ś. będąc właścicielem nieruchomości [...], na obszarze których zaprojektowano wykonanie wskazanych powyżej prac budowlanych, miał interes prawny w sprawie pozwolenia na budowę, gdyż jego nieruchomość znajdowała się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu, a tym samym bez własnej winy nie uczestnicząc w tym postępowaniu, wskazując jako przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., posiadał legitymację do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu Z. pozwolenia na budowę. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy wyjaśnią również, czy skarżący zachował termin przewidziany w art. 148 § 1 K.p.a. do złożenia podania o wznowienie postępowania w sprawie. Organ I instancji uznał, iż podanie o wznowienie postępowania wniesione zostało z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 148 § 1 K.p.a., a organ odwoławczy tą kwestią się nie zajmował. Stwierdzone przez Sąd uchybienia spowodowały konieczność uchylenia decyzji obu instancji jako wydanych z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Zawarte w pkt II orzeczenie o niewykonywaniu zaskarżonego aktu wydano na podstawie art. 152 tej ustawy. Podstawę dla orzeczenia o kosztach stanowił zaś art. 200 przywołanego aktu.