II SA/Sz 1112/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi P. Ł. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w S. z dnia [...] nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej decyzją z dnia [...] r. nr [...] postanowił nałożyć na P. Ł. obowiązek zwrotu nienależnie pobranych równoważników pieniężnych za brak lokalu mieszkalnego w okresie i wysokości: a) od [...] r. w wysokości [...] zł; b) od [...] r. w wysokości [...] zł; c) od [...] r. w wysokości [...] zł – w łącznej kwocie [...] zł. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) oraz art. 79 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. z 2013 r., poz. 1340 z późn. zm). W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że w dniu [...] r. uprawomocnił się wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 12 lutego 2014 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 1252/13 oddalający skargę P. Ł. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] r. w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Wymienioną decyzją Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] r. Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej, w której m.in. odmówiono skarżącemu przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego na okres od [...] r. Uprawomocnienie się opisanej decyzji z [...] r. skutkuje obowiązkiem zwrotu przez skarżącego nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego za wskazany okres w łącznej kwocie [...] zł. Organ zacytował art. 79 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej określający sytuacje, w których kwoty wypłaconych równoważników za remont i brak lokalu mieszkalnego podlegają zwrotowi. Dodał, że skierował do skarżącego w dniu [...] r. pismo informujące o możliwości wystąpienia z wnioskiem o rozłożenie kwoty do zwrotu na raty, jednakże wymieniony do dnia wydania decyzji z takim wnioskiem nie wystąpił. P. Ł. wniósł odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając jej m.in. naruszenie przepisów ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej i Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie trybu przyznawania strażakowi Państwowej Straży Pożarnej równoważników pieniężnych za remont albo za brak lokalu mieszkalnego. Podniósł, że nie posiada własnego lokalu lub domu wobec czego na podstawie ustawy o Państwowej Straży Pożarnej nabył prawo do lokalu z zasobów mieszkalnych PSP, którego jednak w miejscowości pełnienia służby tj. [...] nie otrzymał. Od [...] r. Komenda Powiatowa wypłaca strażakom nieposiadającym lokali lub domów równoważnik za brak lokalu, który zgodnie z podstawowym przeznaczeniem strażak powinien przeznaczyć na zapewnienie sobie we własnym zakresie dyspozycyjności tj. na najem lokalu. Równoważnik jest rekompensatą, ekwiwalentem za ponoszone przez strażaka koszty zapewnienia sobie we własnym zakresie lokalu w miejscowości pełnienia służby, dlatego skarżący równoważnik ten przeznaczył na najem lokalu w S. Adres kontaktowy został zgłoszony do bazy SWD, a świadczący wypełnił stosowne oświadczenia zgodnie z pouczeniami wieloletniego pracownika kwatermistrzostwa, który zgodnie z regulaminami zajmował się sprawami mieszkaniowymi strażaków Komendy Powiatowej. Skarżący dodał, że od momentu wstrzymania wypłaty równoważnika tj. listopada 2010 r. Komenda Powiatowa nie wypłaca mu żadnego świadczenia wymienionego w rozdziale 8 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej ("Mieszkania strażaków w służbie państwowej"). Podkreślił, że w jego ocenie interpretacja przepisów wspomnianej ustawy o Państwowej Straży Pożarnej – przez pracowników Komendy Powiatowej oraz Wojewódzkiej Straży Pożarnej – jest błędna, a uznanie cywilnoprawnej umowy najmu na podstawie czynszu wolnego za tytuł prawny w rozumieniu cytowanej ustawy, doprowadza do sytuacji, w której strażak w służbie czynnej nie ma możliwości przeznaczenia równoważnika zgodnie z podstawowym przeznaczeniem tj. na zapewnienie sobie lokalu w miejscowości pełnienia służby. Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej decyzją z dnia [...] r. nr[...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 78 ust. 1 w związku z art. 79 ust. 4 i 5 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przywołał art. 78 ust. 1 a także art. 79 ust. 4 i 5 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej i uznał, że organ I instancji prawidłowo ustalił wysokość zwrotu nienależnie pobranego przez stronę równoważnika. Podkreślił, że zarzuty podniesione przez stronę w odwołaniu nie dotyczą tego postępowania, gdyż decyzje dotyczące ustalenia uprawnień strony do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego stały się ostateczne i strona zgodziła się z ich treścią. Niniejsze postępowanie jest wtórnym do postępowania w sprawie ustalenia uprawnień strony do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Kwestia istnienia tych uprawnień nie stanowi w niniejszym postępowaniu przedmiotu oceny. Obecnie można badać wyłącznie prawidłowość ustalenia kwoty przypadającej do zwrotu i formy jej zapłaty. P. Ł. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, podnosząc zarzuty analogiczne jak w odwołaniu od decyzji z dnia [...] r. Dodatkowo, wyraził wątpliwość czy sądy administracyjne są właściwe do rozstrzygania sporów o świadczenia pieniężne wynikające ze stosunku służbowego strażaków, które są przedmiotem decyzji w sprawie świadczeń mieszkaniowych oraz postępowań z nimi związanych. Skarżący zacytował art. 111a ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej, zgodnie z którym sprawy dotyczące roszczeń majątkowych o świadczenia pieniężne wynikające ze stosunku służbowego strażaków rozstrzygają sądy pracy. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. prawidłowości zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów obowiązującego prawa oraz trafności jego wykładni. Zgodnie z art. 134 § 1 ww. ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Stwierdzenie przez Sąd naruszenia przez organ administracji przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, skutkują wyeliminowaniem zaskarżonego aktu z obrotu prawnego, zgodnie z dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga okazała się uzasadniona, choć nie wszystkie zarzuty podnoszone w skardze są trafne. Za błędne należy bowiem uznać argumenty dotyczące kwestii istnienia uprawnień skarżącego do równoważnika pieniężnego za brak lokalu. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy, kwestia ta nie stanowi przedmiotu oceny w niniejszym postępowaniu bowiem została przesądzona m.in. wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 12 lutego 2014 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 1252/13. Jak wskazano w tym wyroku, w związku z tym, że sprawę rozpatrywał już Naczelny Sąd Administracyjny oraz ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 190 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie zaś z art. 153 cytowanej ustawy ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny, rozpatrując skargę na decyzję wydaną przez organ po ponownym rozpoznaniu sprawy w wyniku uchylenia przez Sąd wcześniejszej decyzji, kontroluje jedynie, czy przy wydaniu skarżonej obecnie decyzji organ ściśle zastosował się do wskazań Sądu zawartych w jego poprzednim orzeczeniu kasacyjnym, które z kolei wynikają ze wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku kasacyjnym tego Sądu z dnia 15 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 2094/11. Wojewódzki Sąd Administracyjny przypomniał, że NSA w cytowanym wyroku, wyraził pogląd, że sam fakt najmu lokalu nie jest jednoznaczny z tym, iż skarżący nie posiada uprawnienia do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu. Utrata tego uprawnienia następuje dopiero wtedy, gdy dany lokal będzie zaspokajał potrzeby mieszkaniowe strażaka i spełniał odpowiednie normy zaludnienia. Zatem NSA nie wykluczył, że zawarta przez strażaka we własnym zakresie umowa najmu lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby jest równoznaczna z posiadaniem przez strażaka PSP tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego w rozumieniu art. 78 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. W świetle wskazanych wyżej wyroków obowiązkiem organu, po uchyleniu wcześniejszych jego decyzji, było jedynie zbadanie kwestii, czy wynajmowany przez skarżącego w Szczecinku lokal mieszkalny zaspokaja potrzeby mieszkaniowe w rozumieniu przepisów o najmie lokali oraz spełnia wyznaczone ww. przepisami normy mieszkaniowe przysługujące strażakowi PSP, zaś obowiązkiem sądu rozpatrującego skargę na wydaną przez organ nową decyzję w tej sprawie, było zbadanie czy organy prawidłowo wykonały wcześniejszy wyrok Sądu. Ponieważ przeprowadzone przez organ I instancji badanie wykazało, że normy mieszkaniowe w zakresie przysługującej skarżącemu i jego rodzinie powierzchni mieszkalnej są zachowane, zaś lokal w pełni zaspokaja potrzeby mieszkaniowe skarżącego funkcjonariusza PSP i jego rodziny, zatem Sąd uznał, że zawarta przez skarżącego z właścicielem umowa najmu przedmiotowego lokalu stanowi bezsprzecznie tytuł prawny do lokalu, o którym mówi art. 78 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Powyższe prawomocne rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 12 lutego 2014 r. jest wiążące dla Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, wobec czego powyższa kwestia nie może już być przedmiotem oceny w tym postępowaniu. Za nieuzasadnione należy zdaniem Sądu uznać także wątpliwości skarżącego co do właściwości sądów administracyjnych do rozstrzygania sporów o świadczenia pieniężne "wynikające ze stosunku służbowego strażaków – które są przedmiotem decyzji w sprawie świadczeń mieszkaniowych oraz postępowań z nimi związanych". Zgodnie z treścią cytowanego przez skarżącego art. 111a ustawy o Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. z 2013 r., poz. 1340), sprawy dotyczące roszczeń majątkowych o świadczenia pieniężne wynikające ze stosunku służbowego strażaków rozstrzygają sądy pracy. Przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, dotyczące skutków niewykonania zobowiązań, stosuje się odpowiednio. Wymieniony przepis został zamieszczony w rozdziale 9 cytowanej ustawy – "Uposażenie i inne świadczenia pieniężne strażaków". W tym samym rozdziale znalazł się także przepis art. 86 cytowanej ustawy, zgodnie z którym uposażenie strażaka składa się z uposażenia zasadniczego i z dodatków do uposażenia. W myśl przepisu art. 87 ust. 1 tej ustawy, strażacy otrzymują następujące dodatki do uposażenia: dodatek za stopień, dodatek służbowy, dodatek motywacyjny, dodatki uzasadnione szczególnymi właściwościami, kwalifikacjami, warunkami albo miejscem pełnienia służby. Natomiast zgodnie z art. 93 ust. 1 cytowanej ustawy, strażakowi przysługują następujące świadczenia pieniężne: zasiłek na zagospodarowanie, nagrody oraz zapomogi, nagrody jubileuszowe, dodatkowe wynagrodzenie za wykonywanie zadań zleconych wykraczających poza obowiązki służbowe, rekompensata pieniężna za przedłużony czas służby, o którym mowa w art. 35 ust. 9, należności za podróże i przeniesienia służbowe, świadczenia związane ze zwolnieniem ze służby. Jak wynika z treści powyższych przepisów, równoważnik za brak lokalu mieszkalnego nie został wymieniony jako składnik uposażenia. Wspomniany równoważnik został natomiast ujęty w rozdziale 8 – "Mieszkania strażaków w służbie państwowej" i jest – jak to słusznie zauważył skarżący – rekompensata za koszty ponoszone przez strażaka, "zapewnienia we własnym zakresie lokalu w miejscowości pełnienia służby". W tej sytuacji za nieuzasadnioną należy uznać sugestię skarżącego, że w wypadku tego równoważnika sądem właściwym do rozpoznania pracy powinien być sąd pracy (skoro równoważnik nie jest świadczeniem o jakim mowa w art. 111a ustawy o Państwowej Straży Pożarnej). Pomimo, że wskazane wyżej argumenty skarżącego okazały się nietrafne, to jednak koniecznym stało się uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta Powiatowego Straży Pożarnej bowiem zostały wydane z naruszeniem przepisów, które miało wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią przywołanego jako podstawa zaskarżonej decyzji, art. 79 ust. 4 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, kwoty wypłaconych równoważników za remont i za brak lokalu mieszkalnego podlegają zwrotowi w razie ich nienależnego pobrania będącego skutkiem: 1) podania w oświadczeniu mieszkaniowym nieprawdziwych danych, mających wpływ na istnienie uprawnienia do równoważnika lub na jego wysokość; 2) niewykonania obowiązku, o którym mowa w ust. 3. Z kolei w myśl przepisu art. 79 ust. 3 tej ustawy, strażak jest obowiązany niezwłocznie zawiadomić, poprzez złożenie oświadczenia mieszkaniowego, o każdej zmianie mającej wpływ na uprawnienie do otrzymania równoważnika za remont albo za brak lokalu mieszkalnego lub na wysokość równoważnika. Z cytowanych przepisów, wynika zatem, że obowiązek zwrotu pobranego równoważnika za brak lokalu mieszkalnego obciąża osobę, która na skutek podania w oświadczeniu mieszkaniowym nieprawdziwych danych mających wpływ na prawo do równoważnika lub jego wysokość lub też niewykonania obowiązku, o którym mowa powyżej pobrała świadczenie nienależne. Dla podjęcia rozstrzygnięcia o zwrocie świadczenia nie wystarcza zacytowanie przepisu, jak uczyniły to w niniejszej sprawie organy. Organ rozstrzygający winien przeanalizować materiał dowodowy sprawy i wyjaśnić, z powołaniem się na dowody, dlaczego uznaje, że nastąpiło nienależne pobranie świadczenia. W niniejszej sprawie ani organ I, ani II instancji nie zawarł w uzasadnieniu decyzji takiej analizy stanu faktycznego i nie wykazał, że skarżący podał w swoich oświadczeniach mieszkaniowych w latach [...] nieprawdziwe dane, mające wpływ na istnienie prawa do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Do akt sprawy nie dołączono oświadczeń mieszkaniowych z lat [...] , wobec czego nie sposób stwierdzić czy skarżący podał w nich nieprawdziwe dane, ewentualnie czy jakieś istotne dane pominął. Okoliczność ta nie została wyjaśniona w sprawie a co więcej z treści decyzji organów I i II instancji nie wynika, czy skarżącego obciążono obowiązkiem zwrotu świadczenia z uwagi na podanie nieprawdziwych danych (a jeśli tak to jakich) czy też z uwagi na niewykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 3 art. 79 cytowanej ustawy - zawiadomienia o każdej zmianie mającej wpływ na uprawnienie do otrzymania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego lub na wysokość równoważnika (a jeśli tak to za jaki okres i o jakiej zmianie). Takie postępowanie organów narusza przepisy ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 roku o Państwowej Straży Pożarnej oraz przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 1 i 3 tego aktu. Uznawszy zatem, że zaskarżona decyzja i decyzja organu I instancji naruszają prawo, Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w pkt. I sentencji. Orzeczenie w pkt. II znajduje umocowanie w art. 152 tej ustawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy uwzględnią oceny prawne i wskazania powyżej wyrażone zgodnie z dyspozycją art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym. Niezbędnym będzie zbadanie, czy faktycznie ziściła się któraś z przesłanek uzasadniających uznanie wypłaconych skarżącemu w spornym okresie równoważników za nienależnie pobrane w rozumieniu art. 79 ust. 4 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. W motywach podjętego rozstrzygnięcia organ powinien ustosunkować się do zarzutów skarżącego podniesionych w odwołaniu. Zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a., uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.