II SA/Sz 1112/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy nakazania wykonania w określonym czasie czynności zmierzających do ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko oddala skargę. Burmistrz [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 104 i 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 363 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, po rozpatrzeniu wniosku M. i P. P. z dnia [...] r. – przekazanego przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska – odmówił nakazania osobie fizycznej T.K. wykonania w określonym czasie czynności zmierzających do ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko. Jak wynika z treści uzasadnienia decyzji, w trakcie postępowania organ ustalił, że działalność osoby fizycznej T.K. nie oddziałuje negatywnie na środowisko, wobec czego brak jest podstaw do nakazania osobie fizycznej wykonania w określonym czasie czynności zmierzających do ograniczenia takiego oddziaływania. Podczas przeprowadzenia dowodu z oględzin w dniu [...] r. nie potwierdzono faktu zapylania terenu poza wiatą T.K. Poziom głośności urządzeń należących do wymienionego, rejestrowany na terenie posesji M. i P. P. porównano do pracy głośnego odkurzacza (ok. 75 – 80 dB). Odmawiając uznania oddziaływania urządzeń za oddziaływanie negatywne na środowisko, Burmistrz [...] wziął pod uwagę następujące fakty, które uznał za udowodnione: urządzenie emituje hałas na poziomie ok. 75 – 80 dB, jest uruchomiane okresowo, należy do typowych urządzeń rolniczych, zostało zlokalizowane na terenie wiejskim. Organ wskazał ponadto, że jeżeli praca urządzeń do czyszczenia i przechowywania zboża przedłuża się, oddziaływanie działalności T.K. na otoczenie można określić jako uciążliwe, ponieważ dźwięk jest głośny i monotonny. Hałas wymusza zamknięcie okien na posesji M. i P. P. od strony posesji T.K., co przy wysokiej temperaturze powietrza w okresie żniw również można określić jako uciążliwe. Nie można wykluczyć, że takie działania wymienionego zakłócają korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych, jednakże Burmistrz [...] nie jest organem właściwym w sprawie przeprowadzenia takiej oceny. W takim przypadku środkiem prawnym służącym wyeliminowaniu uciążliwości mogą być roszczenia negatoryjne zgłaszane na podstawie art. 222 § 2 k.c., a zatem sprawę może rozpatrywać właściwy miejscowo sąd. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli M. i P. P., domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia Burmistrzowi [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucili nierozpoznanie istoty sprawy poprzez niesprawdzenie istnienia lub nieistnienia przesłanek wskazanych w ustawie, a warunkujących rzetelne i poddające się weryfikacji według kryteriów obiektywnych ustalenie, czy zachodzi czy nie zachodzi negatywne oddziaływanie spornego przedsiębiorstwa na środowisko. Dodatkowo zarzucili także rażące naruszenie art. 28 k.p.a. - bowiem wbrew tej normie nie ustalono kręgu osób mogących podlegać oddziaływaniu przedsiębiorstwa należącego do T.K., tymczasem należało określić wszystkie osoby mieszkające w miejscowości i z powodu pylenia i hałasu emitowanych z posesji wymienionego – uznać te osoby za strony postępowania w sprawie niniejszej ze wszelkimi konsekwencjami tego faktu. Skarżący zwrócili też uwagę, że oględziny jakie prowadził organ I instancji zostały wykonane bez ich udziału i obecności. Podnieśli, że nie sprawdzono jakie jest natężenie emitowanego hałasu, teza, jakoby miało to być "75 – 80 dB" nie jest wsparta jakimkolwiek sprawdzalnym dowodem. Oględziny prowadzono podczas istotnej wilgotności powietrza – w marcu, tymczasem okresem uciążliwego i długotrwałego działania przedsiębiorstwa T.K. oraz najbardziej intensywnej emisji hałasu i zapylenia jest szeroko pojęty okres żniw. Nie sprawdzono także przez ile miesięcy w roku, przez ile dni tygodnia i w jakich godzinach działa przedsiębiorstwo. Zdaniem odwołujących się, T. K. nie wykorzystuje przedsiębiorstwa do własnych potrzeb rolnika lecz do swoich potrzeb przedsiębiorcy użytkującego kompleks gospodarczy na skalę przemysłową. M. i P. P. zarzucili organowi, że nie wskazał jakie są obowiązujące standardy korzystania ze środowiska, których przekroczenie spowodowałoby negatywne oddziaływanie na środowisko w opinii tego organu. W ocenie odwołujących się, obowiązujący standard w zakresie hałasu wskazuje rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Zgodnie z załącznikiem do tego rozporządzenia, dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej dopuszczalny poziom hałasu, emitowanego przez inne niż drogi lub linie kolejowe obiekty i działalność będącą źródłem hałasu wynosi 50 dB. Może to oznaczać, że dochodzi do przekroczenia obowiązujących standardów korzystania ze środowiska, jeżeli hałas wynosi powyżej 50 dB. W dniu [...] r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wpłynął wniosek [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] r. W uzasadnieniu tego wniosku wskazano, że zgodnie z art. 375 ustawy Prawo ochrony środowiska postępowanie (w sprawie wydania decyzji o jakich mowa w dziale III tej ustawy) wszczyna się z urzędu, podczas gdy Burmistrz [..] wszczął postępowanie na wniosek M. i P. P. z dnia [...] r., który nie dotyczył wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji w trybie art. 363 ust. 1 wspomnianej ustawy. Wniosek ten dotyczył bowiem przeprowadzenia kontroli w związku z zapyleniem i hałasem emitowanym podczas eksploatacji urządzeń do oczyszczania i magazynowania zboża. Organ rozpatrując sprawę przeprowadził wizję lokalną, podczas której porównał poziom hałasu emitowanego przez urządzenia T. K. do pracy głośnego odkurzacza czyli około 75 80 dB i subiektywne odczucia urzędnika prowadzącego sprawę przyjął jako dowód, na podstawie którego wydał zaskarżoną decyzję. Zgodnie jednak z art. 12 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, podmioty korzystające ze środowiska oraz organy administracji są obowiązane do stosowania metodyk referencyjnych, jeżeli takie metodyki zostały określone. W przypadku pomiarów hałasu metodyka referencyjna została określona w załączniku nr 7 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2014 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody. W przedmiotowej sprawie organ nie zastosował się do wspomnianej metodyki referencyjnej, o czym świadczą zapisy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (poziom głośności urządzeń T. K. porównano do głośnego odkurzacza). Co prawda art. 12 ust. 2 cytowanej ustawy dopuszcza stosowanie innej metodyki pomiarowej niż określona przepisami prawa, jednak pod pewnymi warunkami, które w tym wypadku nie zostały spełnione. W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, niezrozumiałe jest twierdzenie organu, że działalność T. K. nie prowadzi do przekroczenia obowiązujących standardów korzystania ze środowiska, skoro w trakcie prowadzonego postępowania nie ustalił wielkości tego oddziaływania i nie odniósł go do obowiązujących przepisów prawa. Wątpliwości budzi też, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, stwierdzenie, że jeżeli praca urządzeń do czyszczenia i przechowywania zboża przedłuża się, oddziaływanie przedmiotowej działalności na otoczenie można określić jako uciążliwe. Powyższe stwierdzenie stoi bowiem w sprzeczności z sentencją decyzji i wskazuje raczej na możliwość negatywnego oddziaływania na środowisko. Aby rozstrzygnąć, czy tak faktycznie jest należałoby dokonać pomiaru emisji hałasu w środowisku, czego organ nie zrobił, naruszając również art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. Rozstrzygnięcie Burmistrza [...] budzi wątpliwości również z tego powodu, że zgodnie z art. 115 a ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, jeżeli hałas powstaje w związku z działalnością osoby fizycznej niebędącej przedsiębiorcą, nie wydaje się decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu, a więc w takim przypadku jedynie decyzją wydaną na podstawie art. 363 ust. 1 ww. ustawy Prawo ochrony środowiska organ może doprowadzić do ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko. Błędne jest zatem stanowisko organu, że w tym wypadku środkiem prawnym służącym wyeliminowaniu uciążliwości mogą być jedynie roszczenia cywilne. Decyzją z dnia [...] r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i art. 363 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji, organ wskazał, że w niniejszej sprawie doszło do zbiegu odwołania i żądania stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...]. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Kolegium stwierdziło, że w przypadku takiego zbiegu pierwszeństwo należy przyznać pierwszemu z tych trybów. Zakres rozpatrzenia sprawy odwoławczej jest zatem szerszy niż w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności i obejmuje rozpatrzenie sprawy "od nowa", w tym także badanie prawidłowości wydanej decyzji i postępowania również z uwzględnieniem przesłanek wymienionych w art. 156 k.p.a. Mając powyższe na uwadze wniosek [...] Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] r. Kolegium rozpoznało w postępowaniu odwoławczym. Odwołując się do przepisu art. 375 ustawy Prawo ochrony środowiska, organ odwoławczy przyznał rację [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Ochrony Środowiska, że Burmistrz [...] powinien prowadzić postępowanie z urzędu, a nie na wniosek. Wskazując na inne wady postępowania, Kolegium uznało, że organ I instancji powinien ustalić, czy korzystanie ze środowiska przez T. K. jest związane z prowadzoną przez niego działalnością rolniczą – wówczas znajdą zastosowanie przepisy art. 362 wspomnianej ustawy, czy też z taką działalnością związane nie jest – wówczas zastosowanie znajdzie art. 363 tej ustawy. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w każdym przypadku wszczęcia postępowania w sprawie określonej w art. 363 ustawy Prawo ochrony środowiska organ administracji musi zakończyć je wydaniem stosownej decyzji administracyjnej. W związku z tym, jeżeli po wszczęciu postępowania stwierdzi, że nie ma do jego prowadzenia przesłanek podmiotowych (gdyż np. osoba fizyczna korzysta ze środowiska) to w takim przypadku wójt, burmistrz albo prezydent miasta powinien umorzyć prowadzone postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. jako bezprzedmiotowe. W tym kontekście, Kolegium zauważyło, że bezcelowe było zawarcie w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji przepisu art. 105 k.p.a. skoro organ nie umorzył postępowania lecz odmówił stronie nakazania podjęcia określonych czynności. Zdaniem organu odwoławczego, analiza przeprowadzonego przez Burmistrza [...] postępowania wykazała, że organ pierwszej instancji nie dokonał ustaleń w zakresie stron postępowania. Z akt postępowania nie wynika czy to rzeczywiście T. K. powinien być adresatem decyzji, brak jest bowiem w aktach sprawy dowodu na to, że jest właścicielem nieruchomości, jak i na to, że to on prowadzi gospodarstwo rolne. Okoliczności te powinny jednoznacznie zostać wykazane w aktach sprawy. Dodatkowo, organ I instancji powinien rozważyć, czy oprócz potencjalnego adresata decyzji stronami takiego postępowania nie będą także inne podmioty. Przymioty stron będą przysługiwały wszystkim samoistnym posiadaczom nieruchomości położonych w sąsiedztwie nieruchomości, na której ma miejsce korzystanie ze środowiska przez osobę fizyczną negatywnie oddziaływujące na środowisko, z zaznaczeniem, że sąsiedztwo nie będzie oznaczało tylko nieruchomości bezpośrednio z nią graniczących, ale wszystkie, na które oddziałuje instalacja lub urządzenie. Organ zaznaczył jednak, że właściciel sąsiedniej nieruchomości w tym stanie faktycznym i prawnym może być stroną postępowania tylko wówczas, jeżeli wykaże swój interes prawny wynikający z odpowiedniej normy prawa materialnego, a nie tylko interes faktyczny. Kolegium zwróciło ponadto uwagę na sprzeczności w zaskarżonej decyzji, wskazując, że skoro organ pierwszej instancji odmówił uznania oddziaływania urządzeń za oddziaływania negatywne to nie może w dalszej części uzasadnienia przyjmować, że odziaływanie można określać jako uciążliwe jeżeli praca urządzeń do czyszczenia i przechowywania zboża przedłuża się. Z tych względów, organ odwoławczy uznał, że zaskarżoną decyzję należało wyeliminować z obrotu prawnego w celu przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. T. K. nie zgadzając się z powyższą decyzją wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...], zarzucając jej: 1. niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy tj. naruszenie art. 6 i 7 k.p.a., 2. naruszenie przepisów postępowania tj. "art. 138 § 1 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] r. odmawiającej nakazania T. K. wykonania w określonym czasie czynności zmierzających do ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko postanowieniem", 3. naruszenie "art. 138 § 1 k.p.a. poprzez niewskazanie jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". W uzasadnieniu skargi T. K. podniósł, że przedmiotową sprawę Kolegium rozstrzygnęło co do istotny wydając postanowienie. Dodatkowo zacytował treść przepisów art. 138 § 2 k.p.a., art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi, jako bezzasadnej. Pismem z dnia [...] r. skarżący – reprezentowany przez pełnomocnika profesjonalnego – wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz na podstawie art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylenie również decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] w całości, a także umorzenie postępowania administracyjnego w całości, a nadto zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący podniósł, że skoro Kolegium słusznie uznało, że postępowanie przed organem I instancji nie mogło zostać wszczęte na wniosek, lecz jedynie z urzędu, a także trafnie dostrzegło, iż dla ustalenia czy istnieją przesłanki do wszczęcia postępowania z urzędu konieczne było podjęcie specyficznych czynności kontrolnych, które jednak się nie odbyły, to uchylając decyzję organu I instancji należało umorzyć w całości postępowanie administracyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1647 ze zm. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Oceniając w świetle przedstawionych kryteriów legalność zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie naruszyło bowiem przepisów prawa w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy wyraźnie podkreślić, że przedmiot zaskarżenia, to jest decyzja kasatoryjna organu odwoławczego jako orzeczenie niemerytoryczne (nierozstrzygające sprawy co do istoty), determinuje w sposób bezpośredni zakres kompetencji kontrolnych i orzeczniczych sądu administracyjnego. W tym wypadku możliwości rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego podlegają istotnemu ograniczeniu, albowiem sąd dokonuje kontroli legalności tego rodzaju rozstrzygnięcia w świetle ustawowych przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola ta nie może natomiast co do zasady obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne. Kasatoryjna decyzja procesowa organu odwoławczego nie rozstrzyga bowiem istoty sprawy, lecz jedynie uchyla decyzję organu pierwszej instancji ze względu na stwierdzone naruszenia prawa procesowego, których rodzaj i stopień mają istotny wpływ na prawidłowość stosowania prawa materialnego. Ponieważ organ odwoławczy nie skorzystał z kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i nie przedstawił własnej, końcowej oceny materialnoprawnej, dlatego formułowanie przez sąd tego rodzaju końcowej oceny jest nie tylko przedwczesne, lecz także niedopuszczalne. Skutkowałoby to bowiem wkroczeniem sądu administracyjnego w kompetencje organu odwoławczego do orzekania merytorycznego i w razie uprawomocnienia wyroku tworzyłoby stan związania tego organu oceną materialnoprawną sądu (art. 153 p.p.s.a.), pomimo że organ ten nie wykonał swoich kompetencji orzeczniczych do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. Ferowanie oceny prawnej co do istoty sprawy administracyjnej w sytuacji wydania decyzji kasatoryjnej prowadziłoby także do naruszenia prawa stron do dwóch instancji administracyjnych, skoro sąd uprzedzałby pełną i prawidłową wypowiedź co do istoty sprawy organu odwoławczego oraz organu pierwszej instancji (w razie nierozpoznania istoty sprawy i uchylenia decyzji tego organu właśnie w drodze zaskarżonej decyzji kasatoryjnej). Stanowisko to jest podzielane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyrok NSA z dnia 1 lipca 2014 r., II OSK 219/13, w którym wyrażono pogląd, że: "Granice sprawy sądowoadministracyjnej ze skargi na decyzję kasacyjną wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. są zatem węższe niż granice sprawy administracyjnej, w ramach której podjęto decyzję kasacyjną. Sąd pierwszej instancji kontrolując taką decyzję nie ma podstaw do wyrażania oceny prawnej w zakresie szerszym niż odnoszącym się do przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. W przeciwnym przypadku narusza art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi"). Z powyższych uwag wynika zatem, że oceniając legalność decyzji kasatoryjnej wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., Sąd administracyjny dokonuje kontroli decyzji organu pierwszej instancji jedynie przez pryzmat naruszeń prawa procesowego zarzuconych organowi pierwszej instancji przez organ odwoławczy oraz ich związku z istotą sprawy (por. w tym zakresie zwłaszcza wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2015 r., II OSK 2156/13). W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie organ odwoławczy wydając decyzję kasatoryjną nie naruszył przesłanek ustawowych z art. 138 § 2 k.p.a. Po pierwsze, organ ten wskazał w sposób szczegółowy i precyzyjny przepisy, które zostały naruszone przez organ orzekający w pierwszej instancji. Po drugie, organ przekonująco wykazał, że właśnie naruszenie powyższych przepisów spowodowało, że istota sprawy nie została wyjaśniona, co ostatecznie miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego. Należy uznać, że organ odwoławczy prawidłowo stwierdził naruszenie przez organ pierwszej instancji przepisu art. 105 k.p.a. skoro organ nie umorzył postępowania tylko odmówił stronie nakazania podjęcia określonych czynności. Zgodnie bowiem z treścią wspomnianego przepisu, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Skoro zatem Burmistrz [...] nie stwierdził, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe i nie umorzył postępowania, zatem nie mógł powoływać się na przepis art. 105 k.p.a. Słusznie przyjęło także Kolegium, że organ winien był wszcząć postępowanie z urzędu nie zaś – jak wskazano w decyzji - na wniosek M. i P. P. Zgodnie bowiem z treścią art. 375 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2016 r., poz. 672 ze zm.) postępowanie w sprawie wydania decyzji, o których mowa w niniejszym dziale, wszczyna się z urzędu. Zdaniem skarżącego, z uwagi na powyższe organ odwoławczy uchylając zaskarżoną decyzję powinien jednocześnie umorzyć postępowanie administracyjne. W ocenie Sądu – umorzenie postępowania przez Kolegium – na tym etapie postępowania – należy jednak uznać za przedwczesne. Niewątpliwie może tego dokonać organ I instancji po przeprowadzeniu czynności wynikających z zaleceń Kolegium w omawianym zakresie. Nie zmienia to jednak faktu, że podjęte przez organ I instancji czynności okazały się niewystarczające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy wobec czego doszło do naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Jak słusznie wskazało Kolegium, organ winien był wyjaśnić czy korzystanie ze środowiska przez T.K. jest związane z prowadzoną przez niego działalnością rolniczą – wówczas zastosowanie miałby art. 362 ustawy Prawo ochrony środowiska, czy też taki związek nie wystąpił – wówczas zastosowanie winien mieć art. 363 wspomnianej ustawy. Zgodnie bowiem z treścią art. 362 § 1 tej ustawy jeżeli podmiot korzystający ze środowiska negatywnie oddziałuje na środowisko, organ ochrony środowiska może, w drodze decyzji, nałożyć obowiązek: 1) ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia; 2) przywrócenia środowiska do stanu właściwego. W decyzji, o której mowa w ust. 1, organ ochrony środowiska może określić: 1) zakres ograniczenia oddziaływania na środowisko lub stan, do jakiego ma zostać przywrócone środowisko; 1a) czynności zmierzające do ograniczenia oddziaływania na środowisko lub przywrócenia środowiska do stanu właściwego; 2) termin wykonania obowiązku (art. 362 § 1 ust. 2 ustawy). Natomiast w myśl art. 363 wspomnianej ustawy wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać osobie fizycznej, której działanie negatywnie oddziałuje na środowisko, wykonanie w określonym czasie czynności zmierzających do: 1) ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia; 2) przywrócenia środowiska do stanu właściwego. W tym wypadku przepisy art. 362 ust. 2-5 stosuje się odpowiednio (art. 363 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska). Zgodnie z treścią art. 3 pkt 20 tej ustawy, przez podmiot korzystający ze środowiska - rozumie się: a) przedsiębiorcę w rozumieniu art. 4 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2015 r. poz. 584, z późn. zm.) oraz przedsiębiorcę zagranicznego w rozumieniu art. 5 pkt 3 tej ustawy, a także osoby prowadzące działalność wytwórczą w rolnictwie w zakresie upraw rolnych, chowu lub hodowli zwierząt, ogrodnictwa, warzywnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego, b) jednostkę organizacyjną niebędącą przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, c) osobę fizyczną niebędącą podmiotem, o którym mowa w lit. a, korzystającą ze środowiska w zakresie, w jakim korzystanie ze środowiska wymaga pozwolenia. W niniejszej sprawie nie zostało jednoznacznie ustalone czy to T.K. jest właścicielem nieruchomości i osobą prowadzącą gospodarstwo rolne, a jeśli tak to czy korzystanie ze środowiska przez T. K. było związane z prowadzoną przez niego działalnością czy też nie. W tej sytuacji zachodzi wątpliwość, czy w niniejszej sprawie zastosowanie winien mieć art. 362 czy art. 363 ustawy Prawo ochrony Środowiska. Nie ustalono także należycie kręgu podmiotów będących stroną tego postepowania. Jak słusznie wskazało Kolegium, przymiot strony będzie przysługiwał samoistnym posiadaczom nieruchomości położonych w sąsiedztwie nieruchomości, na której ma miejsce korzystanie ze środowiska negatywnie oddziałowujące na środowisko o ile wykażą swój interes prawny wynikający z odpowiedniej normy prawa materialnego, a nie tylko interes faktyczny. Należy bowiem zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2009 r. (sygn. akt II OSK 1438/08), zgodnie z którym "w prawie ochrony środowiska nie występuje instytucja prawna actio popularis, czyli skargi powszechnej dla każdego podmiotu zainteresowanego ochroną środowiska jako dobra wspólnego, gdyż nie jest to konstytucyjne prawo do informacji o środowisku i jego ochronie. Oznacza to, że właściwy organ prowadzący postępowanie, tak jak w przedmiotowej sprawie, powinien każdorazowo ustalić zakres podmiotowy strony, czyli w tej sprawie objętej unormowaniem z art. 363 cyt. ustawy Prawo ochrony środowiska, w świetle dyspozycji art. 28 k.p.a. Natomiast w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje stanowisko, w świetle którego pojęcie strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. powinno być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, a więc normy prawnej, stanowiącej podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Z kolei w świetle dyspozycji art. 363 powołanej wyżej ustawy Prawo ochrony środowiska wójt (burmistrz) może w drodze decyzji wskazać osobie fizycznej negatywnie oddziaływującej na środowisko, realizację w oznaczonym terminie czynności, które zmierzają do ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko. Oznacza to, że właściciel sąsiedniej nieruchomości w tym stanie faktycznym i prawnym może być stroną tego postępowania tylko wówczas jeżeli wykaże swój interes prawny wynikający z odpowiedniej normy prawa materialnego, a nie tylko interes faktyczny". Słusznie zatem wskazało Kolegium, że organ I instancji powinien rozważyć, jakie podmioty powinny być stronami przedmiotowego postępowania. W świetle powyższych wskazań organu odwoławczego, za niezrozumiały należy uznać podnoszony przez skarżącego zarzut naruszenia art. 138 § 1 k.p.a. poprzez niewskazanie jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Nie sposób także odnieść się do zarzutu niewyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, co miałoby zdaniem skarżącego stanowić o naruszeniu art. 6 i art. 7 k.p.a. skoro nie wymienia on takich okoliczności w swojej skardze. Odnosząc się natomiast do argumentu dotyczącego rozstrzygnięcia przez Kolegium sprawy co do istoty postanowieniem należy stwierdzić, że jest on nieuzasadniony. Co prawda faktycznie pomyłkowo zatytułowano tą decyzję jako "postanowienie", jednak pomijając okoliczność, że omyłka ta została sprostowana prawomocnym postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r., nie ulega wątpliwości, iż rozstrzygnięcie to posiada wszelkie cechy decyzji, o czym świadczyć może chociażby pouczenie o przysługującej od decyzji skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...]. Reasumując uznać należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zasadnie stwierdziło, iż decyzja organu l instancji została wydana z takim naruszeniem przepisów, w tym przepisów postępowania, które uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Podkreślić należy, że zaskarżona decyzja jest decyzją kasacyjną co oznacza, że nie przesądza o tym, że rozstrzygnięcie organu I instancji po uwzględnieniu wskazówek organu odwoławczego, wydane zostanie na niekorzyść strony. Mając na względzie wszystkie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...], na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.