II SA/Sz 1113/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Stefan Kłosowski Sędziowie: Sędzia WSA Maria Mysiak Sędzia NSA Danuta Strzelecka- Kuligowska (spr.) Protokolant Beata Radomska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2006 r sprawy ze skargi Rady Miejskiej na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pn.: "[...]" I. u c h y l a zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, II. stwierdza, że zaskarżony akt nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewody na rzecz Rady Miejskiej kwoty [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Rada Miejska, działając na podstawie art. 20 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003r. Nr 80, poz. 171 ze zm.) podjęła uchwałę Nr [...] z dnia [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pn.: "[...]". Wojewoda , rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] nr [...] stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pn. "[...]". Zdaniem organu nadzoru postanowienia w/w uchwały rażąco naruszają obowiązujące prawo . Artykuł 15 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) określa elementy, które obowiązkowo muszą być określone w planie zagospodarowania przestrzennego. Uszczegółowienie ustawowych regulacji stanowi rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587). Paragraf 4 rozporządzenia ustala wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego, tym samym nakłada na gminy obowiązek zawarcia w miejscowym planie zagospodarowania terenu elementów określonych w punktach 1-13. Ustalenie wymogów. zawartych w § 4 rozporządzenia nie pozwala zatem gminie na dowolność w kształtowaniu treści uchwalanego planu zagospodarowania przestrzennego. Paragraf 5 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej reguluje obowiązujące ustalenia szczegółowe poszczególnych terenów, w postaci tabel będących kartami terenów. Dla terenów wymienionych w tabelach o numerach 24-43 i 50 Rada Miejska nie ustaliła powierzchni zabudowy oraz powierzchni biologicznie czynnej, mimo iż na tych obszarach projektuje się zabudowę kubaturową. Wiersz 2 "zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu" każdej z ww. tabel w literze a otrzymał brzmienie "nie wyznacza się linii zabudowy, wielkości pokrycia działki zabudową oraz udziału powierzchni biologicznie czynnej". Zapis taki narusza art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, iż w planie miejscowym określa się obowiązkowo parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy. Jednocześnie zapisem tym naruszono przepis § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stwierdzającego, iż ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu. W tabelach uchwały oznaczonych numerami 58-64 nie ustalono parametrów infrastruktury technicznej. W wierszu 9 ww. tabel "zasady modernizacji, budowy i rozbudowy systemów infrastruktury technicznej" Rada Miejska zawarła odwołanie do ustaleń zawartych w §4 ust. 7 pkt 1 uchwały, który w swej treści również nie zawiera ustaleń parametrów infrastruktury technicznej, a jedynie zapis, iż "Parametry sieci infrastruktury technicznej określone w kartach terenu należy traktować jako proponowane". Zatem żaden z zamieszczonych w uchwale zapisów nie ustala parametrów infrastruktury technicznej, co narusza postanowienia §4 pkt 9 lit a wyżej przywołanego rozporządzenia, zgodnie z którym ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać określenie sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami. Brak ustalenia parametrów infrastruktury technicznej widoczny jest również w karcie terenu 42, gdzie wprowadzono możliwość lokalizacji obiektów energetyki wiatrowej. Nie ustalono tym samym mocy wieży wiatrowej, zasadniczego parametru dla wież wiatrowych, mającego wpływ na sferę uciążliwości elektrowni. W tabelach o numerach 1-23, 41-45, 49 w wierszu 4 litera d "zasady i warunki podziału nieruchomości" Rada Miejska w Policach zawarła zapis "kąt położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego - nie ustala się". Powyższym zapisem Rada naruszyła §4 pkt 8 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który stanowi, iż ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego, Brak w planie ww. wskazania, przy jednoczesnym ustaleniu zasad podziału na działki budowlane powoduje dowolne usytuowanie kąta położenia granic w stosunku do pasa drogowego, niezgodne z intencją ustawodawcy. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wniosła Rada Miejska , która domaga się uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego i zasądzenie kosztów procesu według norm określonych przepisami. Z uzasadnienia skargi wynika, że podstawowy zarzut wskazany przez Wojewodę dotyczy naruszenia zasad sporządzania planu w zakresie określonym w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uzasadniając zarzut, Wojewoda zarzucił naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (który stanowi iż w planie miejscowym określa się obowiązkowo parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy), i tym samym naruszenie przepisu §4 pkt 6 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nro164, poz. 1567), który stanowi, że ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udział powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu. Powołał, że w wierszu 2 "zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu" w tabelach o nr 24-43 i 50 ww. uchwały, Rada Miejska nie wyznaczyła linii zabudowy, wielkości pokrycia działki zabudową oraz udziału powierzchni biologicznie czynnej, mimo iż na tych obszarach projektuje się zabudowę kubaturową. Rada Miejska stoi na stanowisku, że tereny o których mowa w tabelach jw. zgodnie z załącznikiem nr 1 do wyżej cytowanego rozporządzenia nie są terenami np: zabudowy mieszkaniowej, zabudowy usługowej, etc. Określa się te tereny jako "tereny infrastruktury technicznej", w tym przypadku "E - elektroenergetyka". Mając na uwadze fakt, że każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, do której posiada tytuł prawny, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z obowiązującymi przepisami, w tym z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, Burmistrz Gminy starał się nie rozszerzać ograniczeń własności poza te które wynikają z przepisów szczególnych. Analizując zagospodarowanie terenów oznaczonych na planie symbolem E elektroenergetyka tj. obiekty typu stacje transformatorowe miał na uwadze fakt że: 1) przedmiotowe tereny infrastruktury technicznej tj. przeznaczone pod budowę urządzeń i stacji transformatorowych oznaczone na planie symbolem E są wydzielone w celu uzupełnienia i sprawnego funkcjonowania istniejących terenów przemysłowych oznaczonych na planie symbolem PU dla których określono parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty i wskaźniki intensywności zabudowy, 2) przedmiotowe tereny elementarne oznaczone symbolem E, są terenami o bardzo małej powierzchni, w przeważającej większości około [...] m2, co przy zastosowaniu (w trakcie ich projektowania) przepisów techniczno-budowlanych (np. art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, warunki techniczne) w tym szczególnym przypadku sprawia, że możliwość zabudowy działek o tak małych powierzchniach została już określona obowiązującymi przepisami prawa. Wyznaczone w planie tereny oznaczone symbolem E elektroenergetyka w powiązaniu z rysunkiem planu są zaprojektowane w sposób czytelny i nie budzący wątpliwości. Są to tereny elementarne o tak małych powierzchniach, że możliwość ich zabudowy jest już jednoznacznie określona. Urządzenia infrastruktury technicznej jak np. stacje transformatorowe są urządzeniami standartowymi o określonych swą funkcją powszechnie znanych i stosowanych gabarytach. Elektroenergetyka (podobnie jak gazownictwo, wodociągi, kanalizacja, telekomunikacja), zgodnie z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia j.w., to tereny infrastruktury technicznej, a nie tereny zabudowy o których mowa w pkt 1,2,4 tabeli w załączniku nr 1 do rozporządzenia w związku z art. 15 ust.2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem strony skarżącej Wojewoda wskazując naruszenie § 4 pkt 9 lita wyżej przywołanego rozporządzenia, zgodnie z którym ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać określenie sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami nie powołał w tym przypadku podstawy prawnej konkretnego zapisu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, której przepis Rada Miejska rażąco naruszyła, powołał tylko zapis rozporządzenia tj. aktu wykonawczego do ustawy j.w. Ponadto nie jest prawdziwe twierdzenie Wojewody, że § 4 ust. 7 pkt 1 ustaleń ogólnych zawiera jedynie zapis iż "parametry sieci infrastruktury określone w kartach terenu należy traktować jako proponowane", zapis ten brzmi bowiem następująco: 7. zasady obsługi w zakresie infrastruktury technicznej: 1) zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemu infrastruktury technicznej: a) głównych elementów układu: - woda - system magistral wodociągowych w układzie pierścieniowym, - elektryczność - sieci 15kV w układzie pierścieniowym. Obowiązują wyznaczone tereny niezbędne dla lokalizacji stacji transformatorowych średniego napięcia oznaczone na rysunku planu, - gaz - z istniejącej sieci wysokiego ciśnienia. Dopuszcza się zasilanie odbiorców gazem średniego ciśnienia z zastosowaniem indywidualnych reduktorów na ciśnienie użytkowe, - ogrzewania - scentralizowany system ciepłowniczy, zasilany z ciepłowni [...]., - ścieki - obecnie do oczyszczalni [...] b) sieci i urządzenia infrastruktury technicznej: dopuszcza się lokalizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej we wszystkich strefach funkcyjnych (w tym powiązań z układem zewnętrznym), np.: wodociągów, sieci elektrycznych niskich, średnich i wysokich napięć, gazowych niskiego, średniego i wysokiego ciśnienia, ciepłowniczych, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej i innych. Parametry sieci infrastruktury technicznej określone w kartach terenu należy traktować jako proponowane. Z powyższego wynika, że parametry sieci zostały określone. Parametry to nie tylko wielkości fizyczne ,liczbowe (jak podano np. elektryczność - sieci 15 kV), ale też wielkości charakterystyczne jak ciśnienie, napięcie itd. Ponadto art. 15 ust. 2 pkt 10 odnosi się do zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. A więc plan określa zasady natomiast nie może w sposób jak na etapie projektu budowlanego określać szczegółów. Zasady zostały określone poprzez określenie parametrów w systemie dróg publicznych, zgodnie z § 4 ust. 6 pkt 1 lit. a ww. uchwały (zasady obsługi z zakresie komunikacji: 1) zasady modernizacji rozbudowy i budowy systemu komunikacji: a) publiczne ulice: ulice zbiorcze od 9-01 KDZ do 9-03 KDZ i lokalne 9-04 KDL i 9-05 KDL stanowią główne elementy układu komunikacyjnego obszaru objętego planem), który to system w sposób czytelny ilustruje zasadę. W każdej z tabel przyporządkowanych drogom publicznym określone są parametry infrastruktury technicznej. Proponowane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wydzielenie dróg wewnętrznych jest zlokalizowane w obrębie projektowanej zabudowy przemysłowej w celu usprawnienia realizacji funkcji głównej występującej na tym terenie, a co za tym idzie, parametry infrastruktury zostały określone w części ustaleń ogólnych (zgodnie z § 1 ust. 6 pkt 2 uchwały, plan składa się m.in. z ustaleń ogólnych obowiązujących na całym obszarze planu) i dotyczą także projektowanych dróg wewnętrznych. Wydzielenie dróg wewnętrznych (notabene służących tylko i wyłącznie głównej funkcji terenu) i ustalenie w nich parametrów infrastruktury należy do materii szczegółowego sposobu rozstrzygnięcia problematyki planu i nie ma praktycznie żadnego związku z zasadami sporządzania planu, a przyjęte rozwiązanie jest czytelne dla użytkowników planu. Podobnie dla terenu w tabeli nr 42 wskazano parametry infrastruktury technicznej w ustaleniach ogólnych. Nadto Rada Miejska wskazuje, że art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi że w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. Zdaniem strony skarżącej, Wojewoda przekroczył swoje kompetencje w tym zakresie traktując zapis "zasady i warunki podziału nieruchomości" jako tożsamy z zapisem "zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości". Zapis "zasady i warunki podziału nieruchomości" nie jest obowiązkiem wynikającym z art. 15 ust. 2 pkt 8, a skoro nie jest obowiązkiem nie można mówić o naruszeniu prawa. Rada Miejska określiła w mpzp zasady i warunki podziału nieruchomości, a nie zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości. Scalanie i podział jest bowiem odrębnym pojęciem prawnym od pojęcia podziału. Potwierdza ten fakt zapis art. 22 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym który mówi, jeżeli plan miejscowy obejmuje obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości, rada gminy, po jego uchwaleniu podejmuje uchwałę o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami". Jednocześnie podnosi, że w ww. uchwale Rady Miejskiej zawarto zapis w ustaleniach ogólnych w § 4 ust. 3 pkt 4, stwierdzający że na obszarze planu nie występują tereny wymagające scaleń i podziałów nieruchomości. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi. Organ nadzoru podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Wojewódzki Sad Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna (art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Podstawą uchylenia uchwały organu gminy jest sprzeczność z prawem, tj. przepisami powszechnie obowiązującymi. Na podstawie przepisu art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym nieważność uchwały organu gminy stwierdza się tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa. O istotnym charakterze naruszenia prawa decyduje rodzaj przepisów, które zostały złamane, a także skutki tego naruszenia. Art. 15 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) przedstawia zagadnienia, które w planie miejscowym określa się obligatoryjnie oraz fakultatywnie "w zależności od potrzeb". W doktrynie podnosi się jednakże, iż pomimo takiego sformułowania przepisu, obowiązek zawarcia w planie zagadnień określonych art. 15 ust. 2 nie jest bezwzględny, albowiem musi ulegać dostosowaniu do stanu faktycznego i warunków panujących na obszarze objętym planem. Gdy przykładowo plan nie przewiduje w ogóle zabudowy, to rzecz jasna nie może określać parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy. Plan miejscowy zawiera obligatoryjne ustalenia, o których mowa w art. 15 ust. 2, jeśli w terenie powstają okoliczności faktyczne uzasadniające dokonanie takich ustaleń. Gdy zaś stan faktyczny obszaru objętego planem nie daje podstaw do zamieszczenia w planie ustaleń wymienionych w art. 15 ust. 2 - brak takich ustaleń w planie nie może stanowić o jego niezgodności prawem (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red Z. Niewiadomskiego, CH Beck Warszawa 2006, s. 154). Zakwestionowane przez organ nadzoru postanowienia uchwały nie dotyczą całego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pn. "[...], a jedynie odnoszą się do poszczególnych rodzajów terenu. Zdaniem Sądu brak wyznaczenia linii zabudowy, wielkości pokrycia działki zabudową oraz udziału powierzchni biologicznie czynnej na terenach komunikacyjnych oraz terenach przeznaczonych pod infrastrukturę techniczną, jest uzasadnione z punktu wiedzenia charakteru tychże trenów i ich przeznaczenia. W szczególności Sąd wskazuje, iż trudno wyobrazić sobie, ażeby na terenach komunikacyjnych (np. droga, tory kolejowe) określano linię zabudowy czy też udział powierzchni biologicznie czynnej. Podobnie jest w przypadku terenów przeznaczonych pod infrastrukturę techniczną, których charakter, przeznaczenie oraz szczególnie mała powierzchnia determinują przedmiot i rodzaj zagospodarowania. Na marginesie Sąd wskazuje, iż tam gdzie było to uzasadnione pewne w/w elementy zostały określone - np. maksymalna wysokość zabudowy na terenach przeznaczonych pod infrastrukturę techniczną, oznaczonych jako E. Cechą charakterystyczną urządzeń infrastruktury technicznej jest, to, że występują one na danym terenie ze względu na konieczność zapewnienia dostaw mediów , zwykle nie nadają terenowi dodatkowych walorów estetycznych, ale ze względu na konieczność występowania i swoisty charakter nie jest ani możliwe , ani konieczne harmonizowanie ich wyglądu z otoczeniem. Odnośnie pozostałych zarzutów zawartych w rozstrzygnięciu nadzorczym, to jest naruszenia § 4 pkt 9 lit. a) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587), to Sąd podziela argumenty skarżącej Rady Miejskiej, wskazując, że w istocie parametry sieci zostały określone w planie zagospodarowania - § 4 ust. 7 uchwały. Co do naruszenia oraz § 4 pkt 8 cytowanego rozporządzenia poprzez nieustalenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego, to zdaniem Sądu nawet przy uznaniu zasadności tego zarzutu jest on nieistotny, a więc nie może być podstawą do stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały. Na marginesie, odnośnie zarzutu strony skarżącej, iż przepis rozporządzenia wykonawczego do ustawy sam w sobie nie może być podstawą prawną naruszenia, to należy uznać zarzut ów za nietrafny, albowiem każde rozporządzenie jest aktem obowiązującego prawa i zawiera obowiązujące przepisy. Naruszenie zatem przepisów samego rozporządzenia przez uchwałę czy zarządzenie organu gminy może być wystarczającą podstawą do stwierdzenia nieważności takiej uchwały czy zarządzenia. W ocenie Sądu orzekającego, biorąc pod uwagę powyższe, a także przepis art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, należy stwierdzić iż nie było podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały. W świetle takiego stanu rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.