II SA/Sz 1114/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Iwona Tomaszewska,, Sędzia NSA Mirosława Włodarczak-Siuda, Protokolant Krzysztof Chudy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2008r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie naliczenia należności za wypracowane nadgodziny oddala skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. wyrokiem z dnia (...( stwierdził nieważność decyzji Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w K. z dnia (...( w przedmiocie naliczenia należności za nadgodziny. W uzasadnieniu decyzji Sąd stwierdził, że w ustawie z dnia 26 kwietnia 1997 r. o Służbie Więziennej brak jest podstawy materialnoprawnej do orzekania w przedmiocie objętym decyzją organu I instancji, czyli przyznania funkcjonariuszowi Służby Więziennej M.M. należności za wypracowane nadgodziny. Z art. 96 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej wynika, że z tytułu służby funkcjonariusz otrzymuje uposażenie i inne świadczenia określone w ustawie. Ustawodawca nie przewidział jednak w składzie uposażenia zasadniczego jak i dodatków do tego uposażenia, wynagrodzenia za czas służby przepracowany poza rozkładem czasu służby. Wynagrodzenie takie nie zostało ustanowione w formie świadczenia pieniężnego, którego rodzaje wymienia art. 104 ustawy. Sąd wskazał nadto, że stanowiące podstawę prawną rozstrzygnięcia organu I instancji zarządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 5 września 1997 r. w sprawie zasad ustalania czasu służby funkcjonariuszy Służby Więziennej, nie może stanowić podstawy prawnej decyzji z powodu innego przedmiotu regulowanego tym zarządzeniem, ale przede wszystkim dlatego, że zarządzenie nie może być podstawą prawną decyzji, albowiem nie mieści się w katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP. Odnosząc się do rozstrzygnięcia, jakie zapadło w sprawie Sąd stwierdził, że organ naruszył art. 138 § 1pkt 2 Kpa. Mając jednak na uwadze brak w ustawie o Służbie Więziennej podstawy prawnej roszczenia skarżącego, organ II instancji powinien był wydać decyzje na podstawie art. 138 §1 pkt 2 zd.2 Kpa. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w K. decyzją z dnia (...( na podstawie art. 138 § 1pkt 2 Kpa oraz art. 31 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej, uchylił decyzję Dyrektora Aresztu Śledczego w S. z dnia (...( w sprawie naliczenia M.M. należności za wypracowane nad godziny w kwocie (...( i umorzył postępowanie I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił stan faktyczny sprawy, którego wynikało, że decyzją personalną z dnia (...( Dyrektor Aresztu Śledczego w S. na podstawie art. 31 ust 1 pkt 4 i ust. 2 oraz art. 39 ust 2 pkt 6 ustawy o Służbie Więziennej z dnia 26 kwietnia 1996 roku, zwolnił M.M. ze służby w Służbie Więziennej z dniem 31 grudnia 2005 roku, w związku z pisemnym zgłoszeniem wystąpienia ze służby. Decyzją z dnia (...( Dyrektor Aresztu Śledczego w S., na podstawie § 7 ust. 1 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 5 września 1997 roku w sprawie zasad ustalania rozkładu czasu służby funkcjonariuszy Służby Więziennej, przyznał M.M. należność za wypracowane nadgodziny w wysokości (...(. W wyniku wniesionego odwołania Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w K. decyzją z dnia (...( uchylił zaskarżoną decyzję w całości, albowiem decyzja została "wydana bez podstawy prawnej, a więc z rażącym naruszeniem prawa". W decyzji z dnia (...( organ odwoławczy stwierdził, że rozpatrując ponownie sprawę wydał decyzję na wskazanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny podstawie prawnej, tj. art. 138 § 1 pkt 2 Kpa i rozstrzygnął o dalszych losach postępowania uchylając zaskarżoną decyzję i umarzając postępowanie I instancji. Od strony materialnoprawnej, w ocenie organu, w sprawie nie zaistniały nowe okoliczności. Brak jest podstawy prawnej do dochodzenia ww. roszczenia, co potwierdził w uzasadnieniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. w przedmiotowej sprawie. Organ II instancji wskazał nadto, że w tej sprawie toczy się postępowanie przed Sądem Okręgowym w S. Wydział Cywilny sygn. akt. (...(. M.M. wniósł skargę na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w K. z dnia (...( do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. Domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi podał, że niespornym miedzy stronami jest to, że skarżący pełnił służbę poza rozkładem czasu służby, natomiast kwestionował jedynie wysokość naliczeń tego czasu służby. M.M. podał również, że nie jest już w chwili obecnej funkcjonariuszem Służby Więziennej, a stosunek służby ustał z dniem 31 grudnia 2005 r. W uzasadnieniu skargi M.M. podniósł, że z treści § 7 pkt 2 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 5 września 1997 r. w sprawie zasad ustalania rozkładu czasu służby funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz.U. MS, Nr 4, poz. 39) wynika, że w zamian za służbę pełnioną poza rozkładem czasu służby funkcjonariuszowi udziela się w tym samym wymiarze czasu wolnego od służby. Oznacza to, że w zamian za służbę pełnioną poza rozkładem czasu służby funkcjonariusz otrzymuje ekwiwalent w postaci czasu wolnego. Oczywistym jest, że realizacja tego uprawnienia przez funkcjonariusza może mieć miejsce tylko do czasu trwania stosunku służby, ponieważ po jego ustaniu były funkcjonariusz nie może odebrać "w naturze" czasu wolnego od służby. Oznacza to w praktyce, że argumentacja na którą powołuje się organ administracji prowadzi do wniosku rażąco godzącego w interes prawny skarżącego polegającego na tym, że w przypadku pełnienia służby poza rozkładem czasu służby nie otrzyma on żadnego ekwiwalentu: ani czasu wolnego ani jakiegokolwiek świadczenia pieniężnego. Skarżący wskazał, że z tytułu jak i samej treści ww. zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 5 września 1997 r. wynika, że akt ten reguluje tylko sytuację czasu służby funkcjonariuszy - a więc reguluje tylko sytuację, gdy ekwiwalent za pełnienie służby poza rozkładem czasu służby w postaci czasu wolnego ma być udzielony w czasie gdy stosunek służby trwa. Przepis ten - wbrew stanowisku Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w K. nie reguluje sytuacji, gdy jednostka organizacyjna Służby Więziennej rażąco naruszając prawo na szkodę funkcjonariusza (a konkretnie ww. § 7 pkt 2 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości) nie udziela mu ekwiwalentu za pełnioną służbę poza rozkładem czasu służby w postaci czasu wolnego a następnie dochodzi do rozwiązania stosunku służby. Skarżący podniósł również, że bez znaczenia jest tutaj ewentualna argumentacja organu administracji, iż w czasie trwania stosunku służby nie występowałem o udzielenie czasu wolnego jako ekwiwalentu za pełnienie służby poza rozkładem czasu służby. Ze wskazywanego bowiem § 7 pkt 2 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości udzielenie tego czasu wolnego jest obowiązkiem jednostki organizacyjnej Służby Więziennej i w przepisie tym nie mówi się nic o tym aby taki czas wolny miał być udzielony na wyraźny wniosek funkcjonariusza. Według skarżącego, w analogicznej sytuacji przepisy prawa pracy stanowią że w przypadku ustania stosunku pracy (a więc gdy nie można już odebrać czasu wolnego za przepracowane nadgodziny), pracownikom przysługuje tylko roszczenie o zapłatę dodatku za prace w godzinach nadliczbowych (por. art. 1516- § 1 kodeksu pracy). Zdaniem skarżącego, oddalenie niniejszej skargi przez sąd administracyjny oznaczać będzie w praktyce, iż skarżący będzie pozbawiony jakiejkolwiek ekwiwalentu za przepracowane nadgodziny jak i pozbawiony będzie drogi prawnej do dochodzenia tego ekwiwalentu za pełnioną służbę poza rozkładem czasu służby. Droga administracyjna bowiem okaże się bezskuteczna a wobec tego, że sprawa wynika ze stosunku służby (a więc stosunku administracyjnego) droga sądowa (pozew o zapłatę przed sądem powszechnym - sądem pracy) jest niedopuszczalna. Okoliczność pełnienia przez skarżącego służby poza rozkładem czasu służby jest niesporna między stronami (wbrew wnioskowi skarżącego przesłuchano tylko kilku świadków i zaniechano przesłuchiwania dalszych argumentując to tym, że przedmiotowa okoliczność została rozstrzygnięta na korzyść skarżącego przez wysłuchanych już świadków i słuchanie dalszych funkcjonariuszy Aresztu Śledczego w S. nic nie wniesie do sprawy - vide: postanowienie z dnia (...( Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej). Niezasadnie organ administracji "przerzuca" na stronę obowiązek dotarcia do prawdy obiektywnej - rzeczywistego wymiaru czasu tej służby. Organ administracji bowiem w tym zakresie łamie podstawową zasadę postępowania administracyjnego, iż dotarcie do prawdy obiektywnej jest obowiązkiem organu a nie strony (por. art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego). Gdyby Areszt Śledczy w S. działał zgodnie z prawem i prowadził rzetelnie ewidencję czasu służby pełnionej przez funkcjonariuszy poza czasem służby, to nie byłoby problemem ustalenie rzeczywistego wymiaru służby pełnionej poza rozkładem czasu służby. Zdaniem skarżącego, decyzja Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej podlega uchyleniu także właśnie z powodu naruszenia art. 7 Kpa. Przepis ten bowiem wymaga załatwienia wniosku po myśli strony, z uwzględnieniem jej słusznego interesu i dotarciem do prawdy obiektywnej obciąża nie stroną a organ. W związku z tym, że Areszt Śledczy w S. wbrew zarządzeniu Ministra Sprawiedliwości nie prowadził rzetelnie ewidencji celem dokładnego określenia wymiaru czasu służby pełnionego poza rozkładem czasu służby, strona wniosła o przesłuchanie na tą okoliczność wszystkich funkcjonariuszy Aresztu Śledczego w S. Przesłuchano tylko kilku z nich (w dniach 10 i 13 listopada 2006 r.) i wszyscy oni zgodnie zeznawali na korzyść strony jednakże żaden z nich nie był w stanie określić precyzyjnie wymiaru czasu służby pełnionego poza rozkładem czasu przez stronę (vide: strona 4 uzasadnienia decyzji). Rzetelnie wywiązywanie się przez Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z określonego w art. 7 Kpa obowiązku dotarcia do prawdy obiektywnej nakazywało przesłuchanie wszystkich funkcjonariuszy, ponieważ być może oni byliby w stanie określić precyzyjnie wymiar czasu służby pełnionej poza rozkładem czasu służby przez stronę. Zaskarżonej decyzji zarzucam także naruszenie art. 139 Kpa: "Organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny." Decyzją organu I instancji - decyzją personalną z dnia (...( Dyrektora Aresztu Śledczego w S. przyznano stronie należność za wypracowane nadgodziny w wysokości (...(. Jak wynika z treści art. 139 Kpa organ II instancji może wydać decyzję na niekorzyść odwołującego, gdy doszło do naruszenia prawa i gdy to naruszenie ma charakter rażący. Jak wskazywano wyżej nie mogło dojść do rażącego naruszenia przepisów zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 5 września 1997 r., ponieważ akt ten reguluje tylko sytuację czasu służby funkcjonariuszy - a więc reguluje tylko sytuację, gdy ekwiwalent za pełnienie służby poza rozkładem czasu służby w postaci czasu wolnego ma być udzielony w czasie gdy stosunek służby trwa, zaś w przedmiotowej sprawie strona nie jest już funkcjonariuszem Służby Więziennej. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w K. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wniósł nadto o rozpoznanie sprawy w trybie zwykłym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje: Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami), zwanej dalej "P.p.s.a " , ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, tylekroć będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu. Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania właśnie takiej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciążący na organie administracji oraz sądzie, może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku. W pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego. Wykładnia w tym sensie zmierza do wyjaśnienia, czy konkretny przepis zastosowany przez organ administracji, który wydał zaskarżoną decyzję, ma treść identyczną z treścią przypisaną przez ten organ i do wyjaśnienia, że do stosunku prawnego będącego przedmiotem postępowania nie ma zastosowania dany przepis, lecz przepis inny, którego organ administracji nie uwzględnił. Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu i dotyczy wykładni przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. W zakresie oceny prawnej mieści się zarówno krytyka zaskarżonego rozstrzygnięcia w aspekcie prawnym, jak i wyjaśnienie dlaczego zastosowanie to zostało w danym konkretnym przypadku uznane przez sąd administracyjny za błędne i jakie, zdaniem tego sądu, przepisy prawne powinny być zastosowane lub jaka powinna być ich interpretacja, aby rozstrzygnięcie organu administracyjnego mogło być uznane za zgodne z prawem. Związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu cytowanego przepisu oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej. Wobec powyższego podkreślić należy, że zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Ocena prawna, o której mowa, jest wiążąca tylko o tyle, o ile odnosi się do tych samych okoliczności faktycznych i prawnych, a więc traci moc wiążącą jedynie w przypadku zmiany ustawy, zmiany (już po wydaniu orzeczenia sądowego) istotnych okoliczności faktycznych sprawy, po wzruszeniu orzeczenia w przewidzianym do tego trybie. Przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy wskazać należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. wyrokiem z dnia (...(, w sprawie sygnatura akt (...( stwierdził nieważność decyzji Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w K. z dnia (...(, w przedmiocie naliczenia M.M. należności za wypracowane nadgodziny. Wobec orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S., Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w K., działając jako organ II instancji w niniejszej sprawie administracyjnej, rozpatrując odwołanie, będąc związany oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu sądu administracyjnego, prawidłowo uznał, że brak jest podstawy materialnoprawnej do wydania decyzji w przedmiocie przyznania świadczeń pieniężnych za przepracowane godziny nadliczbowe. Zarządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 5 września 1997 r. w sprawie zasad ustalania rozkładu czasu służby funkcjonariuszy Służby Więziennej jest aktem normatywnym wewnętrznym i nie mogło stanowić podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej. W tej sytuacji, uchylenie przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji oraz umorzenie postępowania I instancji, nie narusza obowiązującego prawa. Ponadto zauważyć należy, że ustawa z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz.U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.), określająca w sposób wyczerpujący składniki uposażenia funkcjonariusza Służby Więziennej, nie przewiduje wśród nich prawa do uposażenia za służbę pełnioną w czasie wykraczającym poza ustalenia wynikające z czasu służby ( art. 100). Istotne w sytuacji skarżącego jako funkcjonariusza zwolnionego ze służby na podstawie art. 39 ust. 2 pkt 6 ustawy o Służbie Więziennej jest i to, że w myśl art. 110 powołanej ustawy, funkcjonariusz zwolniony ze służby na podstawie art. 39 ust. 2 pkt 1,2,5 i 6 oraz ust. 3 pkt 1 i 3-7 otrzymuje: 1/ odprawę, 2/ ekwiwalent pieniężny za urlop wypoczynkowy niewykorzystany w roku zwolnienia ze służby oraz urlopy zaległe, 3/ zryczałtowany równoważnik pieniężny za niewykorzystany w danym roku pojazd, o którym mowa w art. 72 ustawy, 4/ zwrot kosztów przejazdu do obecnego miejsca zamieszkania w kraju dla siebie, małżonka, dzieci a także zwrot kosztów przewozu urządzenia domowego według zasad obowiązujących przy przeniesieniach służbowych. Tak więc i ten przepis nie daje podstaw do wypłaty jakiegokolwiek świadczenia za przedłużony czas służby. Z tych względów Sąd w oparciu o art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.