II SA/Sz 1117/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel Sędzia NSA Elżbieta Makowska Protokolant Tomasz Korpal po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2008r. sprawy ze skargi W. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie specjalistycznych usług opiekuńczych oddala skargę W. P. w dniu [...] złożyła wniosek o przyznanie synowi J. P. urodzonemu [...] cierpiącemu na autyzm wczesno-dziecięcy, specjalistycznych usług opiekuńczych w postaci asystenta osoby niepełnosprawnej. Burmistrz Miasta i Gminy decyzją z dnia [...] – odmówił W. P. przyznania pomocy społecznej w formie specjalistycznych usług opiekuńczych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...], po rozpatrzeniu odwołania W. P. – utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Sz 966/06, po rozpatrzeniu skargi W. P. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia [...]. Sąd, jak wynika to z uzasadnienia wyroku, przyznał rację organom, co do tego, że podstawą przyznania wnioskowanych świadczeń są potrzeby osoby niepełnosprawnej, a nie potrzeby osób sprawujących opiekę. Dlatego za chybiony uznał argument skarżącej o konieczności przyznania asystenta synowi z uwagi na chęć podjęcia pracy w celu polepszenia bytu rodziny. Sąd wskazał jednakże, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ ustali czy wobec stanów chorobowych matki dziecko ma w pełni zapewnioną pomoc w rozumieniu art. 50 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej oraz czy wymaga pomocy asystenta i ewentualnie w jakim wymiarze godzin. W tym celu organ może zasięgnąć opinii placówki, w której leczone jest dziecko lub w Krajowym Towarzystwie Autyzmu Oddział w S. Burmistrz Miasta i Gminy, decyzją z dnia [...], odmówił W. P. przyznania pomocy w formie specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi. Od decyzji tej odwołanie wniosła W. P. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...], uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Burmistrz Miasta i Gminy, decyzją z dnia [...], na podstawie art. 106 ust. 1 i 4, art. 50 ust. 2 w zw. z art. 96 ust. 2, art. 18 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie zweryfikowania kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 135, poz. 950) oraz § 4 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych (Dz. U. Nr 189, poz. 1598) oraz art. 104 § 1, art. 108 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu wniosku W. P. z dnia [...], 1) przyznał świadczenie z pomocy społecznej w formie specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi w ilości 3 godzin dziennie od poniedziałku do piątku (w dni robocze) w okresie od lipca 2007 r. do sierpnia 2007 r., 2) ustalił odpłatność za 1 godzinę dziennie świadczonych usług w wysokości [...] zł, co stanowi 11% pełnego kosztu usługi. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że J. P. ma dziewięć lat, jest dzieckiem autystycznym. Uczęszcza na indywidualne zajęcia prowadzone w Dziennym Ośrodku Terapeutyczno-Edukacyjno-Wychowawczym w S. oraz do klasy integracyjnej w Szkole Podstawowej nr [...] w G. W klasie tej program realizowany jest przez pedagoga wspierającego, który zajmuje się głównie dziećmi niepełnosprawnymi. Dziecko korzysta też w szkole z nauczania indywidualnego oraz zajęć z artreterapii. Rodzice dowożą go na zajęcia do logopedy. Matka dziecka otrzymuje świadczenie pielęgnacyjne z tytułu wychowania dziecka niepełnosprawnego, nie zgłasza problemów z zapewnieniem właściwiej opieki nad synem. Organ wskazał też, że z zaświadczenia z dnia 21 marca 2007 r. wynika, iż rodzice powinni realizować terapię również w domu. Natomiast obecność asystenta osoby niepełnosprawnej wskazana jest do pomocy rodzinie przy realizacji terapii. Odnosząc się do zawartego w tym zaświadczeniu wskazania, że optymalny czas pracy asystenta z dzieckiem to godziny od 7 do 19-tej, organ uznał ten wymiar czasu za niewiążący, bowiem zgodnie z ustawą o pomocy społecznej – pomoc społeczna powinna wspierać rodzinę w opiece i wychowywaniu dziecka, a nie zastępować ją w tych obowiązkach. W dalszej części uzasadnienia, organ I instancji przedstawił stan prawny dotyczący odpłatności za 1 godzinę usług opiekuńczych i sposób jej ustalania. W. P. w odwołaniu od tej decyzji zarzuciła, że decyzja jest bardzo nieprecyzyjna i nie uzasadniona żadnymi argumentami. Odwołująca się nie wie co oznacza okres określony terminem od lipca 2007 r. do sierpnia 2007 r., domyśla się że chodzi o bliżej niesprecyzowaną ilość dni roboczych w tych miesiącach. Strona podkreśliła, że syn ma orzeczoną niepełnosprawność do 16-go roku życia, czyli do 2 grudnia 2014 r. i tylko taki okres przyznania w/w usług (lub jasny system jego przedłużania) będzie zadowalający. Przyznanie usług w wymiarze 3 godzin w dniach roboczych nie jest satysfakcjonujący. Następnie W. P. zadała organowi pytanie: czy po okresie wakacyjnym synowi już nie będzie przysługiwał asystent, czy ze względu na okres urlopowy i problemy z personelem zmniejszono godziny opieki asystenta. Podkreśliła, że niepełnosprawność syna nie zmniejsza się ani nie znika podczas wakacji. Reasumując, odwołująca się wniosła o przyznanie synowi [...] usług specjalistycznych w formie asystenta osoby niepełnosprawnej w wymiarze 30 godzin tygodniowo (od poniedziałku do piątku w godz. od 1130 do 1730) do dnia 2 grudnia 2014 roku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, w związku z art. 50 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), § 3 ust. 4 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych (Dz. U. Nr 189, poz. 1598), uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy – jak wynika to z uzasadnienia decyzji – przytoczył treść art. 50 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej i stwierdził, że wniosek strony o przyznanie usług specjalistycznych w niniejszej sprawie należało rozpoznać w oparciu o ust. 2 art. 50 tej ustawy. Zgodnie z tym przepisem specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą być przyznane również osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić. Kolegium podkreśliło, że wprawdzie przyznanie pomocy na mocy art. 50 ust. 2 następuje w ramach uznania administracyjnego, lecz nie zwalnia to organu od obowiązku dokładnego przeanalizowania stanu faktycznego i zbadania potrzeb strony oraz szerokiego uzasadnienia decyzji w tym zakresie, celem umożliwienia oceny czy w danej sprawie nie doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego. Tymczasem organ I instancji wskazał, że matka dziecka nie zgłasza problemów z zapewnieniem właściwej opieki nad synem, a także, że wskazana w zaświadczeniu obecność asystenta osoby niepełnosprawnej przy realizacji terapii w domu w godzinach od 700 do 1900 jest dla organu niewiążąca. Natomiast Kolegium stwierdziło, że organ I instancji nadal nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w sposób wskazany w uzasadnieniu decyzji Kolegium z dnia [...]. Przede wszystkim organ I instancji, tym razem przyznając usługi opiekuńcze w ilości trzech godzin dziennie, nie uzasadnił swojego stanowiska, a stwierdzenie, że ilość godzin podana w zaświadczeniu nie jest wiążąca, jest dalece niewystarczające. Organ I instancji powtórzył, że małoletni [...] ma zapewnioną opiekę ze strony rodziny, matka otrzymuje świadczenia z tytułu wychowywania dziecka niepełnosprawnego i nie zgłasza problemów z zapewnieniem właściwej opieki, lecz nadal organ ten nie wykazał, że rodzice dziecka są w stanie zapewnić mu specjalistyczne usługi opiekuńcze oraz jakie specjalistyczne usługi są obecnie zapewniane przez rodzinę. Zgodnie z zaleceniami nauczyciela – terapeuty "szczególnie ważne jest, aby rodzice regularnie poddawali K. stymulacji sensorycznej, a także pracowali z nim zindywidualizowanym programem TEACCH", zaś strona w odwołaniu podniosła, że brak jej fachowej wiedzy i umiejętności. W ocenie Kolegium okoliczność, że matka pobiera świadczenia pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad dzieckiem niepełnosprawnym, nie wyklucza ubiegania się o specjalistyczne usługi opiekuńcze. Zdaniem organu za niewystarczające dla wykazania, że rodzice zapewniają dziecku specjalistyczne usługi opiekuńcze jest wskazanie przez organ I instancji, iż chłopiec uczęszcza do klasy integracyjnej, korzysta z zajęć z logopedą, indywidualnych zajęć prowadzonych w Dziennym Ośrodku Terapeutyczno-Edukacyjno-Młodzieżowym dla Dzieci i Młodzieży z Autyzmem "R" w S. W dalszej części uzasadnienia Kolegium wskazało, że organ I instancji przyznając 3 godziny specjalistycznych usług opiekuńczych zamiast 6 godzin dziennie wnioskowanych przez matkę oraz 12 godzin wskazanych z zaświadczeniu z dnia 21 marca 2007 r. (wydanym na prośbę OPS), nie wskazał a powinien wskazać przyczyny, dla których nie dał wiary rzeczywistym potrzebom dziecka. Organ również nie podał, co legło u podstaw przyznania tych usług jedynie na okres dwóch miesięcy. Organ odwoławczy podkreślił, że powoływanie się przez organ I instancji na fakt, iż świadczenie usług wspierających rodzinę wychowującą dziecko autystyczne jest "nowym problemem społecznym", a ośrodek nie posiada wypracowanych standardów, nie może stanowić uzasadnienia do odmowy przyznania danych usług opiekuńczych, bądź prawidłowego uzasadnienia określonej decyzji. Reasumując Kolegium stwierdziło, że organ I instancji nie podał motywów, jakimi kierował się uznając, że w przypadku wnioskodawczyni nie zostały spełnione przesłanki kwalifikujące do przyznania Jej pomocy w formie specjalistycznych usług opiekuńczych dla syna Jakuba w zakresie przez nią wnioskowanej. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ I instancji dokładnie przeanalizuje stan faktyczny i zbada potrzeby strony oraz szeroko uzasadni decyzję. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła W. P. podnosząc, że dotychczasowe dwukrotne przekazywanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie przyniosło pozytywnej dla Jej syna decyzji. W pierwszym przypadku odmówiono przyznania specjalistycznych usług opiekuńczych, a w drugim, nie podając żadnego rzeczowego uzasadnienia przyznano asystenta w wymiarze zaledwie 3 godzin dziennie na okres dwóch miesięcy, co jest dalece niewystarczające biorąc pod uwagę potrzeby dziecka. Skarżąca wskazała też, że Jej zdaniem organ I instancji nie jest kompetentny do obiektywnej oceny potrzeb dziecka i podjęcia właściwej decyzji, skoro w piśmie z dnia [...] stwierdził, że nie ma doświadczenia w świadczeniu specjalistycznych usług opiekuńczych w formie asystenta dla dziecka autystycznego. Strona podkreśliła, że każdy dzień bez specjalistycznych usług opiekuńczych wpływa niekorzystnie na rozwój dziecka. Skarżąca wniosła "o wydanie decyzji biorącej pod uwagę dobro Jej syna". Samorządowe Kolegium Odwoławcze odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję, Sąd uznał, że decyzja ta prawa nie narusza, dlatego skarga nie mogła zostać uwzględniona. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja uchylająca decyzję organu I instancji i przekazująca temu organowi sprawę przyznania usług specjalistycznych opiekuńczych do ponownego rozpoznania, a więc decyzja kasacyjna. Regułą wynikającą z zasady dwuinstancyjności (art. 15 Kpa) jest to, że każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega, w wyniku wniesienia, przez legitymowany podmiot odwołania, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Konsekwencją tej zasady jest między innymi takie określenie w art. 138 § 1 Kpa dopuszczalnych rozstrzygnięć organu II instancji, które zezwala na uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części i w tym zakresie na orzeczenie (odmienne od orzeczenia I instancji) co do istoty sprawy bądź na uchylenie zaskarżonej decyzji I umorzenie postępowania pierwszej instancji. Wskazana zaś w art. 138 § 2 Kpa możliwość uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, ma charakter o tyle wyjątkowy, że nie dotyczy każdej sytuacji procesowej, lecz tylko takiej sytuacji, gdy rozstrzygnięcie wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ odwoławczy może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W zaskarżonej decyzji wynika, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze jako podstawę procesową wskazało art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, natomiast rozstrzygnięcie (osnowa) oraz uzasadnienie decyzji wskazuje jednoznacznie, że jest to błąd, ponieważ organ ten uchylił decyzję organu I instancji i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia, zatem decyzję wydał w oparciu o art. 138 § 2 Kpa. W związku z powyższym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) należało zbadać czy uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, naruszenie to nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy, ponieważ z treści uzasadnienia decyzji wynika, że Kolegium wydając decyzję kasacyjną swoje stanowisko w sposób wyczerpujący i jasny uzasadniło. W sytuacji, gdy decyzja organu odwoławczego ma charakter kasacyjny, rzeczą Sądu w pierwszej kolejności jest zbadanie czy istotnie organ odwoławczy wykazał wystąpienie przesłanek ustawowych zezwalających na wydanie tego rodzaju decyzji określonych w przytoczonym wyżej art. 138 § 2 Kpa. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że w ocenie organu odwoławczego ani z zebranego w sprawie materiału dowodowego ani z uzasadnienia decyzji organu I instancji nie wynika, czym kierował się organ I instancji przyznając – w ramach uznania administracyjnego – świadczenie z pomocy społecznej w formie specjalistycznych usług opiekuńczych w ilości trzech godzin dziennie od poniedziałku do piątku w okresie od lipca [...] r. do sierpnia [...] r. Podzielić należy stanowisko organu odwoławczego, że nie wyjaśnienie istotnej kwestii czy rodzice małoletniego [...] są w stanie zapewnić mu specjalistyczne usługi opiekuńcze oraz w jakim zakresie czasowym te usługi (pomoc asystenta) są niezbędne dla prawidłowego rozwoju dziecka, w sytuacji, gdy ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), w art. 50 ust. 2 zezwala na przyznanie takich usług, a także nie wyjaśnienie, czym kierował się organ co do wymiaru tych usług, świadczy o wydaniu decyzji uznaniowej z przekroczeniem granic uznania administracyjnego. Podkreślić należy, że w przypadku decyzji uznaniowej, dla wykazania działania w zgodzie z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela (art. 7 Kpa), organ obowiązany jest ustalić stan faktyczny nawet bardziej szczegółowo niż w przypadku ustawowego skrępowania, a także powinien rozważyć ze szczególną wnikliwością całokształt ustalonych faktów. Dlatego, rozważania czy w sytuacji zaistniałej w niniejszej sprawie organ odwoławczy miał możliwość wydania decyzji kasacyjno-reformacyjnej (art. 138 § 1 pkt 2 Kpa), a więc decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i orzeczenia co do istoty sprawy poprzez przyznanie specjalistycznych usług opiekuńczych w szerszym zakresie i na dłuższy okres czasu, należy poczynić w kontekście zebranych dowodów przez organ I instancji, przy uwzględnieniu specyfiki stanu faktycznego tej konkretnej sprawy. W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że organ I instancji – jak wynika to z materiałów postępowania administracyjnego – nie dysponował możliwością zlecenia wykonywania wnioskowanych usług opiekuńczych osobie odpowiednio przeszkolonej do potrzeb konkretnego dziecka lub możliwość tę miał znacznie ograniczoną. W takiej zaś sytuacji podjęcie decyzji przez organ II instancji bez dogłębnego wyjaśnienia i rozważenia możliwości organu I instancji w świadczeniu usług opiekuńczych mogłoby doprowadzić do wydania decyzji niewykonalnej a przy tym niezgodnej z odnoszącą się do decyzji uznaniowych zasadą, że pomoc społeczna udzielana jest przy uwzględnieniu potrzeb osób i rodzin korzystających z pomocy, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej). Dlatego niewyjaśnienie, czym kierował się organ I instancji przy ustaleniu wymiaru 3 godzin przyznanych specjalistycznych usług opiekuńczych a nie więcej, wobec wniosku o przyznanie tych usług w rozmiarze 6 godzin dziennie do roku 2014, przy uwzględnieniu, że nauczyciel-terapeuta wskazał optymalny czas pracy asystenta z dzieckiem od 7 do 19-tej (zaświadczenie z dnia 21 marca 2007 r. wydane przez Dzienny Ośrodek Terapeutyczno-Edukacyjno-Wychowawczy Dla Dzieci i Młodzieży z Autyzmem "R"), stanęło na przeszkodzie wydania decyzji uchylająco-zmieniającej i uzasadniało potrzebę wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego określonego w art. 138 § 2 Kpa. Z tego względu należało uznać, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – orzekł jak w sentencji.