II SA/Sz 1121/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj,, Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 maja 2015 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...], zmienioną decyzją z dnia [...], Starszy Pracownik Socjalny Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. działając z upoważnienia Prezydenta Miasta K., przyznał A.M. zaliczkę alimentacyjną na syna K.K. w kwocie [...] zł miesięcznie na okres od dnia 1 listopada 2006 r. do dnia 31 sierpnia 2007 r. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta K., działając na podstawie art. 42 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, art. 9 a, art. 15, art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 8, ust. 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, ustalił że zaliczka alimentacyjna pobrana przez A.M. za okres od dnia 1 listopada 2006 r. do dnia 31 sierpnia 2007 r. w łącznej wysokości [...] zł wraz z ustawowymi odsetkami, jest świadczeniem nienależnie pobranym. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu 29 czerwca 2012 r. oraz w dniach następnych powziął informację o tym, że wnioskodawczyni w okresie od dnia 1 listopada 2006 r. do dnia 31 sierpnia 2007 r. pobierała zaliczkę alimentacyjną na K.K. w wysokości [...] zł miesięcznie a w okresie od kwietnia 2012 r. do czerwca 2012 r. otrzymała od dłużnika alimentacyjnego zaległe alimenty za wskazany okres. Zatem zaliczka alimentacyjna pobrana przez A.M. za okres od dnia 1 listopada 2006 r. do dnia 31 sierpnia 2007 r. jest świadczeniem nienależnie pobranym i podlega zwrotowi wraz z ustawowymi odsetkami. W odwołaniu od powyższej decyzji, A.M. podniosła zarzut naruszenia art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 8 i 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w zw. z art. 18 ust. 2 ustawy z 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej w zw. z art. 42 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, poprzez błędną wykładnię pojęcia "świadczenia nienależnie pobranego" i w efekcie wydanie decyzji bez podstawy prawnej. Zdaniem odwołującej się, organ bezprawnie pozbawił K.K. prawa do zaliczki alimentacyjnej za okres od 1 listopada 2006 r. do 31 sierpnia 2007 r., gdyż pierwotnie prawo to przyznano stronie prawidłowo i nie wyszły na jaw żadne nowe okoliczności dotyczące sytuacji strony w okresie pobierania spornego świadczenia, a więc w latach 2006-2007. A.M. wskazała, że nie zwróciła uwagi, iż zaległe alimenty na rzecz małoletniego dziecka zostały jej wypłacone dopiero w 2012 r., a więc długo po okresie, za który stronie przyznano zaliczkę alimentacyjną. To spowodowało, że w całym okresie, którego dotyczy zaskarżona decyzja (od 1 listopada 2006 r. do 31 sierpnia 2007 r.) strona faktycznie nie otrzymała ani nie pobrała żadnej kwoty tytułem alimentów. Nie wiedziała także i nie miała podstaw aby sądzić, że zaliczka alimentacyjna dla dziecka jest nienależna lub że może stać się nienależna w przyszłości. Wręcz przeciwnie, przez cały okres, którego dotyczy zaskarżona decyzja, dziecko niezmiennie pozostawało w sytuacji, w której uprawnione było do pomocy osobom uprawnionym do alimentów, a zaliczkę alimentacyjną pobierano w dobrej wierze. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 42 w zw. z art. 2 pkt 7 lit. d ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło, że skoro wnioskodawczyni otrzymała wyegzekwowaną od dłużnika kwotę [...] zł alimentów, to wypłacone z drugiego źródła świadczenie z funduszu alimentacyjnego jest świadczeniem pobranym nienależnie i podlega zwrotowi wraz z ustawowymi odsetkami. W wyniku zaskarżenia powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, Sąd ten wyrokiem z dnia 29 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Sz 1547/13 uchylił decyzję Kolegium wskazując, że organ II instancji błędnie odwołał się do art. 2 pkt 7 lit. d ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, gdyż przepis ten mówiąc o nienależnie pobranym świadczeniu wskazuje, że chodzi o świadczenie wypłacone, w przypadku gdy osoba uprawniona w okresie ich pobierania otrzymała niezgodnie z kolejnością określoną w art. 28, zaległe lub bieżące alimenty, do wysokości otrzymanych w tym okresie alimentów. W ocenie Sądu przepis tego artykułu został niezasadnie zastosowany, a ponadto Kolegium nie wskazało, że przesłanka uzasadniająca uznanie świadczenia za nienależnie pobrane, w przepisie tym opisana, wystąpiła w niniejszej sprawie. Sąd, co do zasady, podzielił stanowisko organów orzekających, że skoro strona pobierała wypłacone z funduszu alimentacyjnego zastępczo, za dłużnika alimentacyjnego, świadczenia w formie zaliczek alimentacyjnych, to później wyegzekwowane zaległe alimenty za ten sam okres winny zostać funduszowi zwrócone. Wyegzekwowane zaliczki powinny trafić w tej części do funduszu, nie zaś do skarżącej. Uchylając zaskarżoną decyzję, Sąd zobowiązał Kolegium do zbadania czy faktycznie ziściła się któraś z przesłanek uzasadniająca uznanie pobranych przez stronę zaliczek alimentacyjnych za nienależnie pobrane, w rozumieniu dotychczas obowiązujących przepisów prawa tj. ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. Ponadto Sąd zobowiązał organ do ustosunkowania się do zarzutów skarżącej podniesionych w odwołaniu i wydania decyzji zgodnie z art. 107 K.p.a. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 42 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, art. 15, art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 8, ust. 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, po rozpatrzeniu odwołania A.M. (wcześniej noszącej nazwisko M.) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...]. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że w niniejszej sprawie zaliczkę alimentacyjną przyznano stronie na podstawie ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. Ustawa ta obowiązywała do dnia 30 września 2008 r., gdyż została uchylona przez ustawę z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, która weszła w życie dnia 1 października 2008 r. Z przepisów przejściowych nowej ustawy wynika, że dotychczasowe przepisy tj. przepisy ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, mają zastosowanie do spraw o zaliczki alimentacyjne, do których prawo powstało do dnia wejścia w życie ustawy (art. 41), spraw o nienależnie pobrane zaliczki alimentacyjne (art. 42 ust. 2) i egzekucji należności z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych (art. 43 ust. 1). Zgodnie z art. 42 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów osoba, która nienależnie pobrała zaliczki alimentacyjne, jest obowiązana do ich zwrotu. Sprawy o nienależnie pobrane zaliczki alimentacyjne podlegają rozpatrzeniu i dochodzeniu na zasadach i w trybie określonych w dotychczasowych przepisach, tj. w ustawie z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. Zgodnie z art. 15 tej ustawy osoba, która pobrała nienależnie zaliczkę, jest zobowiązana do jej zwrotu. Przepis art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. w sprawach nieuregulowanych odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów o świadczeniach rodzinnych, jeżeli nie są one sprzeczne z niniejszą ustawą. W myśl art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Zgodnie z ugruntowaną już linią orzeczniczą, dla prawidłowego ustalenia istnienia obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, decydujące znaczenie ma świadomość osoby pobierającej świadczenie. Dlatego też organ jest zobowiązany ustalić, czy nieuprawnione pobranie świadczenia nastąpiło z "winy" strony i w konsekwencji czy świadczenie to miało charakter świadczenia nienależnego. Osoba zobowiązana do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia musi być świadoma, iż okoliczność, która powoduje ustanie prawa do uzyskanego świadczenia ustąpiła. Kolegium podkreśliło, że w decyzji przyznającej zaliczkę alimentacyjną, organ zawarł wyraźne pouczenie, które informowało stronę o obowiązku niezwłocznego powiadomienia organu wypłacającego zaliczkę o zmianach, które wystąpią po wydaniu decyzji mających wpływ na prawo do zaliczki. Taką właśnie zmianą było otrzymanie zaległych alimentów, co spowodowało, że za okres od września 2007 r. do września 2008 r., strona otrzymała dwa świadczenia: zaliczkę alimentacyjną oraz alimenty. Strona została zatem pouczona o obowiązku informowania organu o wszelkich zmianach mających wpływ na prawo do świadczeń, co z punktu widzenia treści art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, jest równoznaczne z pouczeniem o braku prawa do pobierania świadczenia. W tej sytuacji przyjąć należy, że została z nim w odpowiedni sposób zaznajomiona i nie ma podstaw do ustalania, czy zrozumiała treść pouczenia. Jeśli osoba ubiegająca się o świadczenie rodzinne składa w tym celu wniosek, będąc właściwie pouczoną o braku prawa do pobierania świadczenia, warunek z art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych należy uznać za spełniony. Żaden przepis powołanej ustawy nie nakłada na organ obowiązku ustalania, czy strona wnosząca o przyznanie świadczenia rodzinnego zrozumiała treść pouczenia, które podpisała. Takiej powinności organu nie da się także wyprowadzić z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Organ drugiej instancji wskazał, że bezsporne jest, iż strona w dniu wydania decyzji i w okresie pobierania zaliczki alimentacyjnej nie wiedziała, że w 2012r. otrzyma zaległe alimenty. Jednakże gdy je otrzymała, to miała świadomość, że zaliczka alimentacyjna za ten okres jej się nie należała i obowiązana była ją zwrócić organowi. Kolegium za nietrafne uznało stanowisko strony, że o świadczeniu nienależnie pobranym można mówić tylko wtedy, gdy pobranie alimentów nastąpiło jednocześnie w tym samym okresie co wypłacanie przez organ zaliczki alimentacyjnej. Obowiązek zwrotu świadczenia następuje również wtedy, gdy uprawniony podmiot otrzyma zaległe alimenty później, ale za okres pokrywający się z okresem wypłaty zaliczki alimentacyjnej. W konsekwencji Kolegium uznało, że świadczenia pobrane przez A.M. na podstawie decyzji z dnia 10 stycznia 2007 r. zmienionej decyzją z dnia 5 kwietnia 2007 r. stały się świadczeniami nienależnie pobranymi i na stronie ciąży obowiązek ich zwrotu, co wynika z art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 oraz ust. 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Dlatego też, organ w pierwszej kolejności orzekł o ustaleniu wysokości nienależnie pobranych świadczeń w kwocie [...] zł (należność główna [...] zł oraz odsetki [...] zł na dzień 30 września 2013 r.) wraz z odsetkami licząc do dnia spłaty. Pismem z dnia 4 listopada 2014 r. A.M. złożyła skargę na powyższą decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: -rażące naruszenie art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 8 i 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych w zw. z art. 18 ust. 2 ustawy z 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej w zw. z art. 42 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów poprzez błędną wykładnię, a w zasadzie całkowity brak wykładni pojęcia "świadczenia nienależnie pobranego" i w efekcie wydanie decyzji bez podstawy prawnej, -bezprawne pozbawienie K.K. prawa słusznie nabytego w postaci prawa do zaliczki alimentacyjnej za okres od 1 września 2007 r. do 30 września 2008 r., mimo iż pierwotnie prawo to przyznano stronie prawidłowo i nie wyszły na jaw żadne nowe okoliczności dotyczące sytuacji strony w okresie pobierania spornego świadczenia, a więc w latach 2006-2007, -naruszenie art. 11 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zasadności przesłanek, którymi organ ten kierował się przy wydaniu zaskarżonej decyzji, jak również nieodniesienie się należycie w zaskarżonej decyzji do argumentów podniesionych przez stronę w odwołaniu, -naruszenie art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 107 § 3 K.p.a., poprzez niezastosowanie się przy wydawaniu zaskarżonej decyzji do wskazań co do dalszego postępowania w sprawie wyrażonych w wyroku WSA w Szczecinie z 29 maja 2014 r. (sygn. akt II SA/Sz 1547/13), zalecających zbadanie przy ponownym rozpoznaniu sprawy, czy faktycznie ziściła się któraś z przesłanek uzasadniających uznanie pobranych przez skarżącą zaliczek alimentacyjnych za nienależnie pobrane oraz ustosunkowanie się do zarzutów skarżącej, -brak w zaskarżonej decyzji wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz brak należytego wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji. W odpowiedzi na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 21 kwietnia 2015 r. skarżąca podniosła dodatkowo, że nielogiczne i niezgodne z prawem jest działanie organu polegające na uznaniu, że sporne świadczenie stało się nienależnie pobrane dopiero w 2012 r. i jednoczesnym obciążeniu strony już od daty wypłaty świadczenia zastępczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: W myśl art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl przepisu art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Przepis art. 156 pkt 4 K.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie. Z wadliwością decyzji przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy nastąpiło określenie praw lub obowiązków podmiotu innego niż strona postępowania. Przez pojęcie "skierowanie decyzji" należy rozumieć określenie w drodze decyzji praw i obowiązków oznaczonego podmiotu. W ocenie Sądu, z decyzją kształtującą sytuację prawną podmiotu mamy do czynienia zarówno w razie pozytywnego orzeczenia o przyznaniu prawa ale również orzeczenia o nałożeniu obowiązku. Zgodnie z art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 ze zm.), znajdującej zastosowanie w rozpatrywanej sprawie stosownie do treści art. 42 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2012 r. poz. 1228 ze zm.), ustalenie prawa do zaliczki alimentacyjnej następuje na wniosek osoby uprawnionej do zaliczki, jej przedstawiciela ustawowego albo opiekuna prawnego. W świetle przepisów ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy (K.r.o.), rodzic jako przedstawiciel ustawowy dziecka działa za niego do osiągnięcia przez małoletniego pełnoletności, kiedy to władza rodzicielska ustaje (art. 92 i nast. K.r.o.). Mając na uwadze powyższe wskazać należy, że rodzic dziecka, które jest małoletnie w dacie składania wniosku o przyznanie świadczenia alimentacyjnego, jak i na kolejnych etapach postępowania, ma prawo jako przedstawiciel ustawowy reprezentować je stając się stroną postępowania w sprawie świadczeń alimentacyjnych. Po osiągnięciu przez dziecko - osobę uprawnioną - pełnoletności, to ta osoba zamiast przedstawiciela ustawowego staje się stroną postępowania ze wszystkimi tego konsekwencjami. W rozpoznawanej sprawie, zarówno w zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej, za stronę postępowania organy uznały A.M. działającą jako przedstawiciel ustawowy jej syna K.K. Tymczasem, jak wynika z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, K.K. już w dniu 20 września 2010 r. stał się osobą pełnoletnią i władza rodzicielska wykonywana przez matkę A.M. z tym dniem ustała. Skarżąca nie mogła zatem reprezentować - jako przedstawiciel ustawowy – K.K., albowiem od dnia 20 września 2010 r. mógł on samodzielnie prowadzić swoje sprawy, w tym uzyskać status strony postępowania. W rozpoznawanej sprawie powyższe oznacza, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, wydane po dniu 20 września 2010 r. w sprawie ustalenia wysokości nienależnie pobranej zaliczki alimentacyjnej na rzecz K.K., nawet jeśli dotyczyły okresów sprzed uzyskania przez niego pełnoletności, kiedy był on reprezentowany przez matkę A.M., winny jako stronę postępowania traktować K.K. Skoro decyzje wydane przez organy orzekające w sprawie jako stronę postępowania traktowały jego matkę A.M., to oznacza, że zostały one wydane z naruszeniem art. 28 K.p.a. w związku z art. 10 ust. 2 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. Każdy przypadek nieprawidłowego ustalenia zdolności prawnej i zdolności do czynności prawnych osoby, potraktowanej przez organ administracji publicznej jako strona, pociąga za sobą wadę nieważności decyzji przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., niezależnie od przyczyny owego ustalenia. Skierowanie decyzji do podmiotu, nie będącego stroną postępowania czyni zbędnym odniesienie się przez Sąd do zarzutów skargi. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia 30 września 2013 r. nr 5863/2013. W kwestii wykonalności decyzji Sąd orzekł w pkt II na podstawie art. 152 P.p.s.a.