II SA/Sz 1122/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Sędziowie Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.), Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta S. z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] 1. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] Burmistrz Miasta S. odmówił przyznania A. C. (dalej powoływanej jako "Skarżąca") świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką. Jak podano w uzasadnieniu powyższej decyzji, podstawą odmowy wnioskowanego świadczenia przez Organ I instancji było stwierdzenie braku związku przyczynowo skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez Skarżącą, a koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawną matką, a także z powodu niespełnienia przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, tj. wobec faktu, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała po 18 czy 25 roku życia. 2. Decyzją z dnia [...] września 2021 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej powoływane jako: "Organ odwoławczy", "Kolegium"), po rozpatrzeniu odwołania Skarżącej, orzekło o utrzymaniu w mocy ww decyzji. Kolegium po przytoczeniu przepisów regulujących zasady przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego wskazało, iż świadczenie pielęgnacyjne, jako forma wsparcia rodziny, nie jest kierowane do wszystkich opiekunów osób niepełnosprawnych, lecz tylko do tych z nich, którzy sprawując opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, czynią to w tak dużym - a wynikającym ze stopnia niepełnosprawności osoby, którą się opiekują - zakresie i rozmiarze, że opieka ta nie pozwala im na podjęcie innej pracy. Przy czym przez rezygnację z zatrudnienia, w znaczeniu art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 111 z późn. zm. – dalej powoływanej jako "u.ś.r."), należy rozumieć faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Świadczenie pielęgnacyjne ma być bowiem rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga. Kolegium wskazało, iż świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad osobą niepełnosprawną, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Chodzi tu zatem o sprawowanie stałej, ciągłej opieki, wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Kolegium uznało, że w rozpoznawanej sprawie nie ma związku między sprawowaną przez Skarżącą opieką a rezygnacją z zatrudnienia. Zakres pomocy świadczonej przez Skarżącą swojej matce w codziennych czynnościach nie jest wystarczający do uznania, że nie podejmuje ona zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania nad nią opieki uprawniającej do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że czynności wykonywane przez Skarżącą, nie mają bezpośredniego związku z niemożnością podjęcia pracy w związku ze sprawowaniem opieki nad matką, bowiem nie angażują w tak znaczny sposób. Kolegium wskazało, że w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Organ I instancji przeprowadził uzupełniająco rodzinny wywiad środowiskowy z którego wynika, że wymagająca opieki jest wdową, mieszka sama, a pomoc świadczy jej córka (Skarżąca), która przyjeżdża raz w tygodniu i wykonuje różne czynności związane głównie z prowadzeniem domu. Poprzednio ustalono na podstawie wywiadu, że Skarżąca przyjeżdża do matki 3-4 razy w tygodniu. Skarżąca natomiast oświadczyła, że opieka nad matką wynosi 3-4 godziny dziennie, a czasem więcej. Organ uznał informacje w tej kwestii za niespójne i budzące wątpliwość co do rzetelności. Z poprzedniego wywiadu wynika, że Skarżąca w ramach opieki pomaga matce podczas mycia, przygotowuje posiłki, sprząta, myje oka, pierze, załatwia sprawy urzędowe, robi opłaty, kupuje leki, robi zakupy, spędza wspólnie czas. Podczas obu przeprowadzonych wywiadów pracownik socjalny nie zastał jednak Skarżącej, co Organ odebrał jako dowód niesprawowania opieki codziennie i stale w takim wymiarze, że uniemożliwiłoby Skarżącej podjęcie pracy. Wskazując na powyższe Kolegium stwierdziło, iż w badanej sprawie brak jest związku przyczynowego między niepodejmowaniem przez Skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a koniecznością sprawowania opieki nad matką który uprawniałby do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium wyjaśniło także, iż nie ma znaczenia dla treści rozstrzygnięcia, że Organ I instancji zastosował błędną wykładnię art. 17 ust. 1b u.ś.r. oraz naruszył przepisy postępowania, tj. art. 138 § 2a K.p.a. poprzez niezastosowanie się Organu I instancji do wytycznych Kolegium w decyzji znak: [...] z dnia [...] lipca 2021 r., co do wykładni ww przepisu. Nie została bowiem spełniona inna przesłanka uprawniająca Stronę do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. 3. Niezadowolona z treści rozstrzygnięcia Skarżąca złożyła skargę do sądu administracyjnego, wskazując, że fakt, iż pracownik socjalny nie zastał jej u matki nie oznacza, że nie sprawuje ona nad matka opieki stale i codziennie. Podniosła, że mimo, że zostawiła kontakt do siebie, nie została poinformowana o terminie wywiadu. Wskazała także, że ma 55 lat, do matki dojeżdża rowerem, co zajmuje jej godzinę a ponadto ma jeszcze dzieci na utrzymaniu. Uwypukliła, że matka, ze względu na stan zdrowia wymaga pomocy w codziennych czynnościach przy myciu, ubieraniu, podawaniu leków, sprzątaniu a w okresie grzewczym paleniu w piecu, rąbaniu drewna. Wskazała także, że nie rozumie dlaczego trzeba, jak sugeruje Organ, osobę chora z demencją starczą ubezwłasnowolnić aby otrzymać świadczenie pielęgnacyjne. Skarżąca podała, że matka ma zaniki pamięci a choroba postępuje. 4. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. 5. Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r. poz. 374 ze zm.) w związku z wystąpieniem przesłanek w przepisie tym wymienionych. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329, zwanej dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c); 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach. Z przepisów tych wynika, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sądy administracyjne nie zastępują organów administracji publicznej i nie przejmują ich kompetencji do końcowego załatwienia sprawy administracyjnej i wydania rozstrzygnięcia. Orzeczenia sądów administracyjnych, w razie uwzględnienia skarg, rozstrzygają o uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności zaskarżonego aktu bądź zobowiązują organ administracji publicznej do określonego zachowania się w toku dalszego załatwiania sprawy administracyjnej. 6. Na wstępie wywodu należy nakreślić ramy prawne sprawy. Istotą sporu w rozpoznawanej sprawie jest zasadność odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną w sytuacji gdy Skarżąca nie mieszka z matką (osoba niepełnosprawną) a zakres opieki zdaniem Organu nie wskazuje na związek z niepodejmowaniem przez Skarżącą zatrudnienia. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., przywoływanej dalej jako: "u.ś.r.") świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika zatem, że okoliczność sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji oraz rezygnacja z tego powodu z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez osobę tę opiekę sprawującą, to warunki konieczne do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Na podstawie art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia 7. Podstawą odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego przez Kolegium w zaskarżonej decyzji było stwierdzenie, iż nie ma związku między sprawowaną przez Skarżącą opieką a rezygnacją z zatrudnienia, gdyż zakres pomocy świadczonej przez Skarżącą niepełnosprawnej matce w codziennych czynnościach nie jest wystarczający do uznania, że nie podejmuje ona zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania nad nią opieki uprawniającej do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Ponadto w ocenie Organu odwoławczego obecny sposób opieki nie ma charakteru ciągłego i stałego. 8. W badanej sprawie jest bezsporne, iż matka Skarżącej A. Z. jest osobą niepełnosprawną w znacznym stopniu i z uwagi na stan zdrowia wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy drugiej osoby w związku ze znaczni ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Powyższe wynika z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] maja 2021 r. wydanego na wniosek z dnia [...] kwietnia 2021 r. Z decyzji Organu odwoławczego wynika też, iż Organ I instancji przeprowadził uzupełniająco rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadzony z matką Skarżącej, z którego wynika, że wymagająca opieki jest wdową, mieszka sama, a pomoc świadczy jej córka (Skarżąca), która przyjeżdża raz w tygodniu i wykonuje różne czynności związane głównie z prowadzeniem domu. Poprzednio ustalono na podstawie wywiadu (także przeprowadzonego jedynie w obecności osoby wymagającej opieki), że Skarżąca przyjeżdża do matki 3-4 razy w tygodniu. Skarżąca natomiast oświadczyła, że opieka nad matką wynosi 3-4 godziny dziennie, a czasem więcej. Organ uznał informacje w tej kwestii za niespójne i budzące wątpliwość co do rzetelności. Z poprzedniego wywiadu wynika, że Skarżąca w ramach opieki pomaga matce podczas mycia, przygotowuje posiłki, sprząta, myje okna, pierze, załatwia sprawy urzędowe, robi opłaty, kupuje leki, robi zakupy, spędza wspólnie czas. Podczas obu przeprowadzonych wywiadów pracownik socjalny nie zastał jednak Skarżącej, co Organ odebrał jako dowód niesprawowania opieki codziennie i stale w takim wymiarze, że uniemożliwiłoby Skarżącej podjęcie pracy. Treść skarżonej decyzji daje podstawy do stwierdzenia, iż w toku oceny Organ odwoławczy pominął, iż Skarżąca, jak już wskazała jej matka w pierwszym wywiadzie środowiskowym przyjeżdżała co prawda do matki 2-3 razy w tygodniu ale, co podkreśliła matka Skarżącej, spowodowane to było chorobą (grypą) i po chorobie będzie przyjeżdżać codziennie. Jakkolwiek Organ odwoławczy dostrzegł, iż Skarżąca pomaga matce, to jednak w żaden sposób nie wskazał, a co wynika z wywiadu środowiskowego i bezsprzecznie zmienia optykę stanowiska Organu, że Skarżąca oprócz wskazanych wyżej czynności pierze u siebie w domu ubrania matki, pościel, przywozi gorące posiłki, pomaga się umyć, ponieważ jak wskazała matka Skarżącej, sama nie daje rady, w sezonie zimowym codziennie pali w piecu i tych czynności nie da się wykonywać raz w tygodniu, jak wskazuje Organ, bez uszczerbku na samopoczuciu chorej w szczególności, gdy mieszkanie jest opalane piecem. Organ zdaje się nie dostrzegać rodzaju schorzenia osoby niepełnosprawnej, co w zestawieniu z daniem wiary jedynie oświadczeniom matki Skarżącej budzi w ocenie Sądu wątpliwości. Argumentacji Organu jednocześnie brakuje spójności gdyż z jednej strony uznaje twierdzenia matki Skarżącej za wiarygodne w kwestii częstotliwości przyjazdu Skarżącej, innych zaś, przemawiających na korzyść Skarżącej nie zauważa (jak choćby, że pomoc Skarżącej jest bardzo potrzebna, że matka Skarżącej sama nie daje rady, że z opieki jest zadowolona, ponieważ jej stan zdrowia wyklucza wykonywanie większości czynności związanych z codziennym funkcjonowaniem. Zestawienie powyższych faktów jest w ocenie Sądu istotne, albowiem pozwala prawidłowo ocenić zakres i charakter opieki, która jest sprawowana przez Skarżącą nad jej matką zarówno w zakresie jej niezbędności dla potrzeb matki jak i w zakresie możliwości podjęcia przez Skarżąca pracy zarobkowej. 9. W ocenie Sądu mankamentem postępowania dowodowego jest brak przeprowadzenia wywiadu bezpośrednio ze Skarżącą, mimo iż jak sama wskazuje przekazywała dane kontaktowe do siebie i z uwagi zarówno na rodzaj schorzenia matki (demencja), jak i na fakt niezamieszkiwania z osoba wymagającą opieki, należało w celu przeprowadzenia wywiadu skontaktować się ze Skarżącą i w taki sposób zorganizować wywiad, by Skarżąca także była podczas jego przeprowadzania obecna. Jakkolwiek opieka sprawowana przez Skarżącą z jednej strony wskazuje na regularność czynności wykonywanych w zakresie opieki nad niepełnosprawną, to jednak z innych jej wyjaśnień można odczytać, iż Skarżąca pozostaje w ciągłej gotowości, zapewniając ewentualną zwiększoną pomoc w nie tylko w przewidywanych z góry sytuacjach (okres zimowy i związana z tym konieczność palenia w piecu czy dojazdy do sądu lub urzędów) lecz także w przypadkach, w których wymaga tego stan zdrowia, a z oświadczenia Skarżącej i z natury schorzenia wynika pogarszanie się stanu zdrowia matki Skarżącej. Pozostaje ona zatem w stałej gotowości celem zapewnienia niezbędnej pomocy. Jakkolwiek Organ zwrócił uwagę na oświadczenie osoby wymagającej opieki (drugi wywiad środowiskowy), że pomoc świadczona przez córkę raz w tygodniu jest wystarczająca, to jednak nie można tracić z pola widzenia, iż jak potwierdza zresztą stosowne orzeczenie zespołu orzekającego o niepełnosprawności, wymaga ona stałej pomocy innych osób. Przy czym z okoliczności sprawy nie wynika aby owa pomoc mogła być zapewniania przez inne osoby niż Skarżąca. 10. W ocenie Sądu wadliwe, bo niepoparte należycie zgromadzonym materiałem dowodowym ustalenie zakresu opieki Skarżącej nad matką spowodowało przedwczesne ustalenie przez Kolegium braku związku przyczynowego między niepodejmowaniem przez Skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a koniecznością sprawowania opieki nad matką. Organ odwoławczy ponadto nie dokonał należytej oceny, w jaki sposób opisana wyżej opieka nad matką - w tym z uwagi na sposób dojazdu do matki, zajmujący Skarżącej ok godzinę - wpływa na realną możliwość podjęcia przez nią pracy. Organ administracji nie wskazuje przy tym choćby rodzaju zatrudnienia możliwego do podjęcia przez Skarżącą przy zachowaniu niezbędnej niepełnosprawnej pomocy, należycie zabezpieczającej jej potrzeby życiowe. W ocenie Sądu nie można nie dostrzegać, że przedstawiony przez Skarżącą ale także przez jej matkę (w pierwszym wywiadzie środowiskowym), sposób sprawowania opieki nad matką - której niezbędność nie została zakwestionowana - w istocie uniemożliwia podjęcie zatrudnienia w typowych zawodach, na typowych warunkach. Mając na względzie opisane wyżej okoliczności nie był też trafny wniosek Organu odwoławczego, iż owa pomoc nie ma charakteru ciągłego i stałego a także iż mieści się ona w zakresie typowej pomocy, której można oczekiwać od członków rodziny w przypadku trudności życiowych. Oceniając uprawnienia Skarżącej istotne było stwierdzenie, czy zapewniając niepełnosprawnej matce, nie mieszkającej wspólnie pomoc i opiekę, posiada obiektywną możliwość podjęcia zatrudnienia. W ocenie Sądu organy nie wykazały takiej obiektywnej możliwości podjęcia zatrudnienia, która mogłaby następować bez szkody dla niezbędnej opieki uzyskiwanej przez osobę niepełnosprawną. 11. W toku dalszego postępowania organy winny uwzględnić, iż w świetle dotychczas zgromadzonych dowodów brak jest podstaw do jednoznacznego uznania, że Skarżąca nie sprawuje opieki nad matką w zakresie wymaganym jej stanem zdrowia i potrzebami, bo takich wniosków z pewnością nie można wyciągać jedynie na podstawie oświadczeń osoby z demencją. Zgromadzone dotychczas dowody nie dają też podstaw do przyjęcia, iż przy zachowaniu pomocy w odpowiednich porach dnia i roku oraz w niezbędnym zakresie, istnieje możliwość podjęcia zatrudnienia przez Skarżącą. W aktach sprawy brak jest wywiadu przeprowadzonego bezpośrednio ze Skarżącą, o co powinien zadbać Organ. 12. Jednocześnie w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego a także ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych, z daty powstania niepełnosprawności nie można wywodzić normy warunkującej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, skoro tak sformułowany warunek został uznany za niekonstytucyjny. Dokonując merytorycznego rozpoznania wniosku organy powinny zatem zbadać, czy Skarżąca spełnia warunki do przyznania świadczenia określone w art. 17 u.ś.r. z wyłączeniem części niekonstytucyjnego przepisu i w zależności do tych ustaleń wydać stosowne rozstrzygnięcie. 13. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji Organu I instancji.