II SA/Sz 1123/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak Sędziowie Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 stycznia 2022 r. sprawy ze sprzeciwu P. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję. Prezydent Miasta K., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z [...] sierpnia 2021 r., nr [...], przyznał R.L. dodatek mieszkaniowy na 6 miesięcy, począwszy od dnia [...] maja 2021 r. do dnia [...] października 2021 r., w wysokości [...] zł miesięcznie. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ gminy opisał tok dotychczasowego postępowania zainicjowany wnioskiem z [...] kwietnia 2021 r., w tym opisał podstawy uchylenia jego wcześniejszego rozstrzygnięcia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Wskazał też, iż podstawę obliczenia dodatku mieszkaniowego stanowią wydatki poniesione przez wnioskodawcę i uznał, że takiej podstawy nie mogą stanowić wydatki, które wnioskodawca będzie ponosił po dacie złożenia wniosku. Końcowo, powołując się na związany charakter decyzji w przedmiocie dodatku mieszkaniowego, organ nie znalazł podstaw do uwzględnienia przedłożonego przez stronę w toku postępowania zawiadomienia o miesięcznym wymiarze opłat za lokal obowiązujących od [...] maja 2021 r. i ustalił wysokość dodatku w wysokości w tożsamej wysokości jak w uprzednio uchylonej przez organ odwoławczy decyzji. Pismem z dnia [...] września 2021 r. R. Ł. wniósł odwołanie od powyższej decyzji wywodząc, iż dodatek mieszkaniowy został wadliwie wyliczony. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania, decyzją z [...] września 2021 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Po przytoczeniu przepisów regulujących zasady przyznawania dodatku mieszkaniowego Kolegium podkreśliło, iż jak wynika z akt sprawy wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego skarżący złożył w dniu [...] kwietnia 2021 r. i dołączył do niego wymagane dokumenty potwierdzające wydatki mieszkaniowe ponoszone od miesiąca kwietnia 2021 r. na kwotę [...]zł tj. zaświadczenie z dnia [...] kwietnia 2021 r. W toku postępowania wnioskodawca zawiadomił jednak organ o zmianie wysokości opłat za mieszkanie od miesiąca maja 2021 r. i dołączył dokument potwierdzający te wydatki - na kwotę [...]zł, wnosząc jednocześnie o uwzględnienie tej zmiany przy ustalaniu wysokości należnego dodatku mieszkaniowego. Jak nadmienił organ odwoławczy w uprzednio wydanej decyzji stwierdził, iż zmiana wysokości wydatków mieszkaniowych nastąpiła w trakcie rozpoznawania wniosku, a nie po wydaniu decyzji w przedmiocie dodatku mieszkaniowego. Wynika to z faktu, iż decyzja organu pierwszej instancji została wydana w dniu [...] sierpnia 2021r. (pierwsza w dniu [...] maja 2021r.), natomiast informacja o zmianie wysokości dodatków mieszkaniowych dotarła do organu w kwietniu 2021 r. Organ podtrzymał swoje stanowisko, iż jak wynika z art. 7 ust. 10 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2021), zakaz modyfikacji dodatku istnieje po wydaniu decyzji. Tym samym wbrew odmiennej interpretacji art. 7 ust. 10 ustawy o dodatkach mieszkaniowych przyjętej przez organ I instancji, daje on podstawę do przyznania zwiększonego dodatku mieszkaniowego. Zdaniem Kolegium brak było podstaw do powołania w rozpoznawanej kwestii pkt 12 załącznika Nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. Nr 156, poz. 1817 z późn. zm.), który nakazuje wskazać kwotę wydatków za mieszkanie za ostatni miesiąc (według którego organ oblicza dodatek mieszkaniowy). W ocenie Kolegium uregulowanie to nie dotyczy postępowania w sprawie zmiany wysokości czynszu. Tę kwestię rozwiązuje art. 7 ust. 10 ustawy. Wakując na powyższe organ odwoławczy uznał, że organ I instancji wydając zaskarżoną decyzję naruszył art. 7 ust. 10 ustawy o dodatkach mieszkaniowych dokonując błędnej interpretacji tego przepisu. Uchylając zaskarżoną decyzję Kolegium wskazało, iż organ I instancji winien ustalić dodatek mieszkaniowy mając na uwadze przedstawioną przez Kolegium wykładnię przywoływanych przepisów ustawy. Wyjaśniono przy tym, iż złożona przez skarżącego informacja o zmianie wysokości czynszu za zajmowany lokal powinna być przez organ uwzględniona w toku postępowania a zmiana powyższej wartości przed wydaniem decyzji obligowała organ pierwszej instancji do jej uwzględnienia przy obliczaniu wysokości dodatku. Jak wyliczyło Kolegium po uwzględnieniu powyższej zmiany, wysokość wydatków mieszkaniowych łącznie, wraz z ryczałtem za brak ciepłej wody, wyniosłaby [...] zł, a nie jak przyjął organ [...] zł i miałoby to wpływ na wysokość przyznanego dodatku mieszkaniowego. Pismem z [...] października 2021 r. Prokurator Okręgowy w K. wniósł sprzeciw od powyższej decyzji zarzucając jej naruszenie przepisu postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm. – dalej k.p.a.) przez zastosowanie go sprawie i niezasadne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania tego przepisu. W ocenie prokuratora decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami opisanymi w art. 138 § 2 k.p.a. a jej uchylenie nastąpiło w następstwie stwierdzenia błędnej wykładni art. 7 ust. 10 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, w sytuacji gdy powyższy przepis nie reguluje sytuacji ,w której po stronie wnioskodawcy zmieniła się kwota wydatków ponoszonych na lokal w okresie pomiędzy miesiącem w którym składany jest wniosek a dniem wydania decyzji. W takim zaś przypadku organ drugiej instancji powinien był merytorycznie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę administracyjną w jej całokształcie i co do jej istoty. Wskazując na powyższej Prokurator zawnioskował o uchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2021 r. Odpowiadając na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasowa argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Niniejsza sprawa, została rozpoznana na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. dalej: "p.p.s.a.") w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej Przedmiotem kontroli sądu w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, na mocy której orzeczono o uchyleniu decyzji organu I instancji w sprawie przyznania dodatku mieszkaniowego na okres 6 miesięcy, oraz o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W pierwszej kolejności oceny wymagało, czy do skorzystania ze środka zaskarżenia decyzji ostatecznych w postaci sprzeciwu od decyzji był uprawniony prokurator nie biorący udziału w postępowaniu administracyjnym mającym za przedmiot ustalenie przedmiotowego dodatku mieszkaniowego. Jak wynika bowiem z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Stosownie do art. 8 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm. – dalej: p.p.s.a) Prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują im prawa strony. Jak wskazuje się w literaturze, powyższy przepis nie wymienia uprawnienia do wniesienia sprzeciwu, jednakże pojmując szeroko przepisy o skardze, należy dojść do wniosku, że uprawnionymi do wniesienia sprzeciwu są także prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich i Rzecznik Praw Dziecka. Uprawnienie to służy wymienionym podmiotom tylko wówczas, gdy uznają one, że wymaga tego ochrona określonych wartości, a mianowicie praworządności, praw człowieka i obywatela oraz praw dziecka (zob. A. Kabat [w:] B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 64(a)). W ocenie Sądu powyższe stanowisko zasługuje na aprobatę albowiem skoro w myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, z punktu widzenia ochrony praworządności nie może być akceptowaną sytuacja, gdy w miejsce możliwego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy dochodzi do uchylenia decyzji organu administracji wyłącznie z uwagi na odmienną interpretację przepisów prawa materialnego. Na zaistnienie właśnie takich okoliczności wskazuje w badanej sprawie Prokurator. W zakresie zasadności wniesionego przez Prokuratora sprzeciwu należy dostrzec, iż podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji jest przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia jej co do istoty. Dokonując kontroli takiego rozstrzygnięcia sąd nie odnosi się zatem do meritum sprawy oraz innych ewentualnych naruszeń prawa procesowego. Podkreślenia wymaga, że według art. 15 k.p.a., postępowanie administracyjne ma charakter dwuinstancyjny. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo przyjmują, że dwuinstancyjność w postępowaniu administracyjnym polega na wydaniu rozstrzygnięć o charakterze merytorycznym przez organy dwóch różnych instancji. Zasada dwuinstancyjności powoduje, że każdy z organów (najpierw pierwszej, a potem drugiej instancji) przeprowadza postępowanie w celu prawidłowego rozpatrzenia sprawy administracyjnej. W postępowaniu administracyjnym nie mamy zatem do czynienia jedynie z kontrolą orzeczenia organu pierwszej instancji, lecz prowadzeniem postępowania tak, aby załatwić sprawę co do jej istoty. Stosownie do art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przesłanki podjęcia decyzji kasacyjnej wynikają wprost z cytowanego wyżej przepisu, a należą do nich: stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu (lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych) oraz uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tym samym, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). Wobec powyższego wydanie decyzji o charakterze kasacyjnym stanowić winno wyjątek od zasady rozstrzygnięcia sprawy co do istoty i jej ostatecznego załatwienia. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. Oceniając dopuszczalność zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a. w niniejszej sprawie Sąd stwierdził, że sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. Kolegium w uzasadnieniu swojej decyzji nie wskazuje bowiem na żadne okoliczności opisane w art. 138 § 2 k.p.a. wymagające prowadzenia dalszego postępowania dowodowego i poprzestaje na odmiennej ocenie już zgromadzonego i poddanego uprzedniej ocenie I instancji materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych. W sytuacji gdy materiał dowodowy dawał podstawy do poczynienia ustaleń w zakresie ponoszonych przez stronę zmian co do ponoszonych wydatków, a nawet takie ustalenia zostały w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego poczynione, nie był on uprawniony do wydania decyzji kasacyjnej w oparciu o argumentację przedstawioną w uzasadnieniu. W świetle obszernego stanowiska Kolegium przedstawionego w uzasadnieniu decyzji po uwzględnieniu jednoznacznej treści art. 138 § 2 k.p.a., podkreślić należy, że podstawy uchylenia decyzji organu I instancji nie może stanowić niezastosowanie się przez organ I instancji do wskazówek w zakresie stosowania przepisów prawa materialnego zawartych we wcześniejszej decyzji kasacyjnej organu odwoławczego czy też odmienna ocena materiału dowodowego, wpisująca się w uprawnienia organu odwoławczego. W tym miejscu podkreślić należy, że art. 64e p.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową w postępowaniu zainicjowanym sprzeciwem od decyzji do oceny przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wobec powyższego w niniejszym postępowaniu Sąd nie weryfikował prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego, w ramach których organ odwoławczy stwierdził potrzebę wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 3517/18). Mając powyższe na uwadze stwierdzono, że przesłanki do zastosowania w kontrolowanej sprawie art. 138 § 2 k.p.a. nie zostały przez organ odwoławczy wykazane, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej sprzeciwem decyzji na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy uwzględni przedstawioną powyżej ocenę prawną co do warunków umożliwiających zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Cytowane powyżej orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępnej na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl