II SA/Sz 1129/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.), Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 lutego 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego [...] na uchwałę Rady Miejskiej w Dziwnowie z dnia 16 września 2005 r. nr XXIX/320/2005 w przedmiocie uchwalenia statutu sołectwa Międzywodzie stwierdza nieważność § 3 pkt 9 lit a, § 7 w zakresie wyrażenia "w szczególności" § 7 pkt 3, § 13 w zakresie wyrażenia "w szczególności" i § 23 zaskarżonej uchwały. Rada Miejska w Dziwnowie, uchwałą z dnia 16 września 2005 r., nr XXIX/320/2005, podjętą na podstawie art.35, art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej "u.s.g.", opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego w dniu 15 listopada 2005 r., pod pozycją 1819, uchwaliła statut sołectwa Międzywodzie. Prokurator Rejonowy [...] zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie powyższą uchwałę w części, wnosząc o stwierdzenie nieważności jej § 3 pkt 9a, § 7, § 13 i § 23. W skardze uchwale tej zarzucił: 1) w zakresie objętym § 3 pkt 9a - istotne naruszenie prawa, tj. art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 11 pkt 5 i 6 oraz art. 17 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym w dniu uchwalenia tej uchwały i nadal obowiązującym, poprzez przyznanie sołectwu prawa wydawania opinii w postępowaniu planistycznym dotyczącym zagospodarowania przestrzennego, mimo że w art. 11 pkt 5 i 6 oraz art. 17 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym w dniu uchwalenia tej uchwały i nadal obowiązującym, wymienione zostały wszystkie podmioty uprawnione do takiego opiniowania, wśród których nie ma sołectwa, 2) w zakresie objętym § 7 - istotne naruszenie prawa, tj.: - art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 35 ust. 3 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w brzmieniu obowiązującym w dniu uchwalenia tej uchwały i nadal obowiązującym, poprzez użycie w tym kwestionowanym przepisie uchwały wyrażenia: "w szczególności" przy określaniu w statucie zadań zebrania sołeckiego, mimo że przepis art. 35 ust. 3 pkt 2 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w brzmieniu obowiązującym w dniu podejmowania tej uchwały oraz obowiązującym obecnie, dowodzi, iż zadania te winny być uregulowane w statucie w sposób pełny – wyczerpujący, - w zakresie objętym § 7 pkt 3 - istotne naruszenie prawa, tj. artykułu 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 36 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w brzmieniu obowiązującym w dniu uchwalenia tej uchwały, poprzez przyjęcie w tym kwestionowanym przepisie uchwały, że wybór i odwoływanie sołtysa i członków rady sołeckiej oraz stwierdzenie wygaśnięcia ich mandatu należy do zakresu działania zebrania sołeckiego, mimo że art 36 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w brzmieniu obowiązującym w dniu podejmowania tej uchwały oraz obowiązującym obecnie, wyraźnie określa, że sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania, 3) w zakresie objętym § 13 - istotne naruszenie prawa, tj. art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 35 ust. 3 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w brzmieniu obowiązującym w dniu uchwalenia tej uchwały i nadal obowiązującym, poprzez użycie w tym kwestionowanym przepisie uchwały wyrażenia: "w szczególności" przy określaniu w statucie zakresu działania sołtysa, mimo że art. 35 ust. 3 pkt 2 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w brzmieniu obowiązującym w dniu podejmowania tej uchwały oraz obowiązującym obecnie określa, że zadania te winny być uregulowane w statucie w sposób pełny – wyczerpująco, 4) w zakresie objętym § 23 - istotne naruszenie prawa, tj. art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 36 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w brzmieniu obowiązującym w dniu uchwalenia tej uchwały, poprzez przyjęcie w tym kwestionowanym przepisie uchwały, że dla dokonania wyboru sołtysa i rady sołeckiej wymagane jest oddanie głosów przez co najmniej 1/10 osób posiadających prawo wybierania sołtysa i członków rady sołeckiej, przy czym w przypadku braku takiego kworum, zwołuje się zebranie sołeckie w drugim terminie według określonych zasad, mimo że ani art. 36 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w brzmieniu obowiązującym w dniu podejmowania tej uchwały oraz obowiązującym obecnie, ani żaden inny przepis ustawy nie określa, iż dla dokonania wyboru sołtysa i rady sołeckiej wymagane jest jakiekolwiek kworum. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Dziwnowa reprezentujący Rady Miejską w Dziwnowie wniósł o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w zaskarżonej części, tj. § 3 pkt 9a, § 7, § 13 i § 23. Organ wyjaśnił, że po wnikliwej analizie podniesionych w skardze zarzutów, a także obowiązujących przepisów prawa i obszernego orzecznictwa sądów administracyjnych doszedł do przekonania, iż stanowisko Prokuratora jest w pełni słuszne i zasadne. Zaskarżona uchwała bowiem - w zakresie § 3 pkt 9a, § 7, § 13 i § 23 - istotnie narusza przepisy prawa, w sposób opisany w skardze, wobec czego koniecznym jest stwierdzenie jej nieważności w zakreślonej części. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje: Skarga okazała się zasadna, bowiem uchwała Rady Miejskiej w Dziwnowie w zaskarżonej części narusza prawo w sposób istotny. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy należy poczynić kilka uwag w przedmiocie podstaw stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego, jakim niewątpliwie pozostaje skarżona uchwała. Za punkt wyjścia rozważań w badanej sprawie należy przyjąć art. 147 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd, uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g. stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. "Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał" (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). Dalej wskazać należy, że w judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności uchwały powinno zatem poprzedzać ustalenie normy prawa powszechnie obowiązującego, która została naruszona, a także wykazanie, że naruszenie to ma charakter istotny, przy czym pod pojęciem sprzeczności z prawem należy rozumieć taką sytuację, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym i gdy wynika to wprost z treści takiego przepisu, natomiast pod pojęciem "istotne naruszenie prawa" należy rozumieć wadę kwalifikowaną, która jest czymś więcej niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa. Chodzi tu o uchybienia mieszczące się w kategorii ciężkich, rażących naruszeń prawa, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Przekładając powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że zgodnie z zasadą legalizmu wynikającą z art. 7 Konstytucji, organy władzy publicznej zobowiązane są działać na podstawie i w granicach prawa. Z uwagi na to, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, mogła być ona podjęta wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie, które określa też zasady i tryb wydawania tych aktów (art. 94 Konstytucji RP). Powyższa zasada konstytucyjna znalazła odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Uchwalając akt prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową, organ stanowiący musi ściśle działać na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie. Podstawę uchwalenia statutu sołectwa Międzywodzie stanowiły przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 35 ust. 1 u.s.g. organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Stosownie do art. 35 ust. 3 przywołanej ustawy statut jednostki pomocniczej określa w szczególności: 1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej; 2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej; 3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej; 4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji; 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Lektura przytoczonego przepisu prowadzi do wniosku, że oprócz wymienionych w jego treści obligatoryjnych obszarów statut może zawierać również regulacje w innym zakresie. Nie zmienia to jednak faktu, iż dokument ten powinien mieć charakter kompletny i zupełny. Zwrot "w szczególności" jest zatem wskazówką dla uchwałodawcy, iż oprócz wymienionych w treści przepisu elementów, które muszą się znaleźć w statucie, może uregulować również inne, nieprzewidziane przez ustawodawcę kwestie, w zależności od potrzeb i specyfiki sołectwa. Ma zatem rację Prokurator wywodząc, że regulacje statutu w tym zakresie muszą być kompletne, a użycie zwrotu "w szczególności" w § 7 uchwały nie powinno mieć miejsca, bowiem sugeruje to, że do kompetencji zebrania sołeckiego zostały przekazane również inne zadania, które w statucie nie zostały określone. Tymczasem jak już wyżej wspomniano zadania sołectwa powinny zostać określone w statucie sposób pełny bez możliwości wywodzenia kompetencji zebrania sołeckiego ze statutu w sposób dorozumiany. Uwagi powyższe znajdują zastosowanie również w przypadku § 13 zaskarżonej uchwały, określającego kompetencje sołtysa. Jak trafnie wskazał Prokurator, postępowanie w sprawie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostało uregulowane w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (powoływanej dalej jako "ustawa"). W art. 11 pkt 5 ww. ustawy wymieniono wyczerpujący katalog podmiotów opiniujących projekt studium, którymi są gminne lub inne właściwe, w rozumieniu art. 8, komisje urbanistyczno-architektoniczne, zaś w art. 17 pkt 6 ustawy wymieniono podmioty opiniujące projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którymi są gminne lub inne właściwe, w rozumieniu art. 8, komisje urbanistyczno-architektoniczne, wójtowie, burmistrzowie gmin albo prezydenci miast graniczących z obszarem objętym planem, w zakresie rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym. W świetle powołanych przepisów należy stwierdzić, że wśród wskazanych podmiotów uprawnionych do opiniowania nie wymieniono sołectwa, z kolei rada gminy na mocy wskazanych przepisów nie została upoważniona do poszerzania tego katalogu podmiotów (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 lipca 2013 r., sygn. akt III SA/Wr 419/13, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 29 września 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 708/15 publ. na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Sądu, skoro organy samorządu są organami władzy publicznej i muszą podejmować działania na podstawie ustaw i w ich granicach, zatem wskazany w § 3 pkt 9 lit. a Statutu zapis stanowiący o kompetencji sołectwa w powołanym zakresie, został wydany bez podstawy prawnej i narusza treść art. 11 pkt 5 oraz art. 17 ust. 6 ustawy. Jednocześnie odnosząc się do treści skargi należy stwierdzić, że zaskarżony przepis nie narusza art. 11 pkt 6 ustawy, który reguluje kwestię uzgadniania projektu studium, zaś kwestionowany zapis dotyczy wyłącznie opiniowania tego rodzaju projektów. Sąd podzielił również zarzut skargi wskazujący na wadliwość § 23 Statutu. Postanowienia tego przepisu dotyczą kworum wymaganego dla dokonania wyboru sołtysa i rady sołeckiej stanowiąc, że w pierwszym terminie dla takiego wyboru wymagane jest oddanie głosów przez co najmniej 1/10 osób posiadających prawo wybierania sołtysa i członków rady sołeckiej, zaś przy braku wymaganej liczby głosów zwołuje się zebranie sołeckie w drugim terminie, na którym warunek minimalnej liczby oddanych głosów nie obowiązuje. Jak zostało to wyjaśnione wcześniej, kwestia wyboru sołtysa oraz rady sołeckiej została uregulowana w art. 36 ust. 2 u.s.g., zgodnie z którym, sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Z powyższego wynika, że czynne prawo wyborcze przysługuje stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania, zaś bierne prawo wyborcze posiada nieograniczona liczba kandydatów, jak również, że wybór sołtysa i członków rady sołeckiej następuje w głosowaniu tajnym i bezpośrednim. Skoro powołany przepis nie przewiduje kworum dla ważności wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej, zatem wprowadzenie w Statucie dodatkowych warunków ważności wyboru należy uznać za sprzeczne z prawem, stanowiąc niedopuszczalną modyfikację ustawowo określonych zasad wyboru sołtysa i rady sołeckiej. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji wyroku