II SA/Sz 1131/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 maja 2015 r. sprawy ze skargi K. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zasiłku stałego I. oddala skargę, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na rzecz adwokata G. D. kwotę [...] ([...]) złotych, zawierającą należny podatek od towarów i usług, tytułem wynagrodzenia za nieopłaconą pomoc prawną udzieloną skarżącemu z urzędu. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta przyznał K.B. zasiłek stały od dnia [...] w wysokości [...]zł miesięcznie. W oparciu o przeprowadzony wywiad środowiskowy oraz na podstawie zebranych dokumentów w sprawie organ I instancji ustalił, że sytuacja dochodowa strony uległa zmianie i dochód ten wynosi [...]zł ([...] dochodu uzyskania ze sprzedaży mieszkania we [...].) i przekracza kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej, który w przypadku K. B. wynosi [...]zł. Wobec powyższych ustaleń Prezydent Miasta decyzją z dnia r. [...] na podstawie art. 37 ust.1 pkt 1 ust. 2 pkt 1, ust. 4, art. 106 ust. 1 i ust. 5, art. 110 ust. 7 i ust. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 z późn.zm.) art. 163 K.p.a. po wszczęciu postępowania z urzędu uchylił decyzję nr [...] przyznającą zasiłek stały dla osoby samotnie gospodarującej. Odwołanie od tej decyzji wniósł K.B., który zarzucił organowi naruszenie art. 10 K.p.a. i wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 6 pkt 16, art. 8 ust. 1 pkt 2, ust.11 pkt 2, art. 37 ust.1 ppkt 1, art. 106 ust. 5 i art. 109 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 z późn. zm.) § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 135, poz. 950) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, że strona prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, jest osobą bezrobotną, mieszka w lokalu mieszkalnym z którego prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego orzeczono jego eksmisję, ze wskazaniem do lokalu socjalnego. Odwołujący się został zaliczony do osób o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności do dnia [...]. Wnioskodawca utrzymuje się wyłącznie ze świadczeń pomocy społecznej, nie ma żadnego kontaktu ze swoimi dziećmi, jest rozwiedziony. Była żona wyprowadziła się, rodzice nie żyją. Wnioskodawca oświadczył, że mieszkanie po jego rodzicach zostało sprzedane za kwotę [...] zł, jednak [...]z tej kwoty zostało przeznaczone na spłatę długów. Mimo zobowiązania, wnioskodawca nie przedłożył umowy sprzedaży mieszkania w formie aktu notarialnego, uczynił to jego brat R. B.. Z umowy tej wynikało, że mieszkanie zostało sprzedane za kwotę [...] zł i kwota ta została podzielona na trzech braci po 56.666,66 zł, oraz, że na dzień sprzedaży zbywcy nie zalegali z żadnymi opłatami związanymi z utrzymaniem mieszkania. Kolegium wyjaśniło, że ustawa o pomocy społecznej w art. 8 ust. 4 wylicza, jakiego rodzaju świadczeń nie wlicza się do dochodu strony ustalanego na podstawie art. 8 ust. 3 tej ustawy. Uzyskany przez stronę we [....] r. dochód w kwocie [....] zł podlegał wliczeniu do dochodu wnioskodawcy w sposób określony w art. 8 ust. 11 powołanej ustawy, ponieważ został uzyskany w ciągu miesięcy poprzedzających złożenie wniosku. Z tego względu organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą przyznania zasiłku okresowego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na ww. decyzję K.B. ponownie podniósł zarzut naruszenia art. 10 K.p.a. Wyjaśnił, iż organy nie wzięły pod uwagę okoliczności, że środki uzyskane ze sprzedaży mieszkania zostały przeznaczone na inne cele niż przewidział to ustawodawca. W piśmie procesowym z dnia 4 maja 2015 r. wyznaczony z urzędu pełnomocnik wniósł o I. uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w z [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta Miasta a z r., [...] w przedmiocie uchylenia decyzji z dnia [...] znak [...]w sprawie przyznania zasiłku stałego dla osoby samotnie gospodarującej i umorzenie postępowania przed organem i instancji w całości; II. uchylenie rygoru natychmiastowej wykonalności; III. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego K. B. kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych powiększonych o należny podatek od towarów i usług VAT ewentualnie - w zależności od wyniku procesu - zasądzenie od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na rzecz pełnomocnika skarżącego kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu wg norm przepisanych powiększonych o należny podatek od towarów i usług VAT. Zaskarżonej decyzji zarzucił: - obrazę prawa materialnego, a to art. 106 ust. 5 Ustawy o pomocy społecznej poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że dopuszczalne w jego rozumieniu jest uchylenie decyzji z mocą wsteczną, w sytuacji gdy przepis ten może wywoływać skutki jedynie na przyszłość jeśli ma nastąpić uchylenie decyzji bez zgody strony na jej niekorzyść w następstwie zmiany sytuacji dochodowej strony; - obrazę prawa materialnego, a to art. 109 Ustawy o pomocy społecznej poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że uzyskanie jednorazowego przysporzenia z tytułu sprzedaży udziału w nabytym w drodze dziedziczenia lokalu i przeznaczenie środków na leczenie najbliższego członka rodziny oznacza, że doszło po stronie skarżącego do zmiany sytuacji osobistej, dochodowej i majątkowej strony, która wiąże się z podstawą do uchylenia decyzji przyznającej świadczenia, a o której to zmianie skarżący obowiązany był niezwłocznie poinformować organ; - obrazę przepisów postępowania, która miała istotny wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia, a to art. 7 K.p.a. w zw. z art. 8 K.p.a. w zw. z art. 10 K.p.a. poprzez wydanie decyzji bez niezbędnego wyjaśnienia stanu faktycznego dotyczącego sytuacji majątkowej K.B., a także bez umożliwienia wypowiedzenia się stronie co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie. Zdaniem pełnomocnika skarżącego mając na uwadze rozbieżności jakie zachodzą w orzecznictwie sądowoadministracyjnym w zakresie charakteru prawnego decyzji wydawanych na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s. skłania się do poglądu wyrażonego przez WSA w sprawie II SA/Łd 477/14 i NSA I OSK 980/13, że decyzja taka ma charakter konstytutywny, co oznacza, że wywołuje jedynie skutek na przyszłość. Zdaniem pełnomocnika pozbawienie strony przyznanego jej decyzją prawa z mocą wsteczną może nastąpić jedynie wyjątkowo i tylko wówczas, gdy wyraźnie przepis prawa to przewiduje, a takim przepisem nie jest art. 106 ust. 5 ustawy. Wobec tego brak podstaw, by uchylać lub zmieniać decyzję przyznającą prawo do określonych świadczeń z pomocy społecznej ex tunc, np. z chwilą zmiany sytuacji dochodowej uprawnionego. Ponadto zdaniem pełnomocnika art. 109 u.p.s. posługuje się pojęciem "sytuacji dochodowej". Oznacza to, że pojęcie sytuacji dochodowej, jako pojęcie szersze znaczeniowo od dochodu, winno być oceniane przez pryzmat zaistnienia takiej zmiany w sferze zarobkowej strony, aby była ona w sposób istotny i bezsprzeczny odczuwalna dla strony, a nadto umożliwiała bieżące utrzymanie bez konieczności otrzymywania w tym celu środków z pomocy społecznej. Na gruncie niniejszej sprawy, wbrew twierdzeniom organu, nie doszło do przysporzenia K. B. w sposób odczuwalny dla jego bieżącej sytuacji materialnej. Środki pochodzące ze sprzedaży mieszkania po zmarłych rodzicach, zgodnie z życzeniem zmarłej mamy, posłużyły na leczenie nieżyjącego już brata skarżącego – R. B. - który zmagał się z chorobą. W konsekwencji K.B. nie był zobligowany do poinformowania organu o zmianie swojej sytuacji dochodowej, albowiem do zmiany takiej w żaden sposób nie doszło. Nadto zaznaczył, że wydanie przez organy obu instancji zaskarżonych decyzji nastąpiło z naruszeniem przepisów art. 7, 8 i 10 K.p.a., albowiem stan faktyczny sprawy nie został należycie ustalony, a nadto stronie uniemożliwiono wypowiedzieć się co do dowodów i materiałów zebranych w sprawie, które wpływały na rozstrzygnięcie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w, w odpowiedzi na skargę, wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w ie z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a." Przeprowadzając ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd nie stwierdził, by naruszała ona prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Skarga zatem nie mogła być uwzględniona. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia sprawy stanowił art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.), zwanej dalej ustawą zgodnie, z którym decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobierania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wstąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12 i 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że decyzja wydana na podstawie art. 106 ust. 5 przywołanej ustawy, którą zmieniono lub uchylono pierwotną decyzję przyznającą prawo do określonych świadczeń z pomocy społecznej, ma charakter konstytutywny. Jednak deklaratoryjność czy konstytutywność decyzji nie przesądza jeszcze o skutkach z niej wynikających. W doktrynie i judykaturze dominuje bowiem pogląd, że kwestia, jaki skutek ex tunc, czy ex nunc ma określone orzeczenie, związana jest nie z samym podziałem orzeczeń na konstytutywne oraz deklaratoryjne, ale zależy od właściwości stosunku materialnoprawnego oraz stanu faktycznego konkretnej sprawy (patrz M. Kamiński, Teoretyczne problemy podziału decyzji administracyjnych na deklaratoryjne i konstytutywne a zagadnienie ich skuteczności temporalnej, PPP nr 5 z 2008 r. str.47 i nast. oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 19 lutego 2009 r. sygn. III PO 7/08, OSNP 2010/17-18/222). Każdy akt stosowania prawa odnosi się do określonego stanu faktycznego i w związku z tym jego skutki prawne mogą być powiązane w czasie z zaistnieniem tego stanu faktycznego. Należy więc uznać, iż akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji konstytutywna decyzja (akt) może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną (wyrok NSA z dnia 28 października 2009 r. sygn. II GSK 153/09; wyrok NSA z 3 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1129/12; i A. M, Skuteczność orzeczeń w postępowaniu cywilnym, [....]). Wobec powyższego przyjąć należy, że zmiana (uchylenie) decyzji, na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, co do zasady jest dopuszczalna. W powyższym kontekście, należy wskazać, że Sąd, rozstrzygając w niniejszej sprawie, oceniał zaskarżaną decyzję właśnie w świetle określonych ustaleń faktycznych i prawnych tej sprawy, wypowiadając się co do prawidłowości przeprowadzonego przez organ postępowania. Istotnym elementem stanu faktycznego, wpływającym na uznanie przez Sąd, że w niniejszej sprawie powinien mieć zastosowania art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, był fakt, że uchylona przez organ I instancji decyzja przyznająca stronie świadczenie pieniężne, nie była w całości zrealizowana. Zdaniem Sądu art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej może znaleźć zastosowanie w sytuacjach, kiedy weryfikowana decyzja wywołuje w dalszym ciągu skutki prawne, tj. np. kiedy beneficjent korzysta z przyznanych mu uprawnień, co oznacza, że wywołanie skutków wstecz możliwe jest jedynie, gdy decyzja przyznająca świadczenie obowiązuje i wywołuje skutki w chwili jej weryfikacji. Natomiast że art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej nie znajduje zastosowania do weryfikacji decyzji już zrealizowanej, tj. której skutki zostały skonsumowane. (por. wyrok NSA z 17.04.2014 r, I OSK 989/13). W niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] organ I instancji przyznał skarżącemu zasiłek stały na okres od [...]. Zarówno zawiadomienie z dnia 27 stycznia 2014 r, w którym organ I instancji poinformował stronę o przyczynach wszczęcia postępowania oraz decyzja [...]zostały wydane w czasie kiedy skarżący nie zrealizował w całości przyznanego świadczenia. Zdaniem Sądu należy zatem uznać, że w sytuacji zaistnienia przesłanek, o których mowa w art. 106 ust. 5 ustawy, w tym przypadku zmiany sytuacji dochodowej K. B. organ prawidłowo uznał i wskazał jako podstawę prawną powyższy przepis. Sąd nie podziela zarzutu pełnomocnika skarżącego, że nie doszło do zmiany sytuacji dochodowej skarżącego w związku ze sprzedażą lokalu mieszkalnego. W ocenie Sądu sprzedaż mieszkania i podział środków pieniężnych uzyskanych z jego sprzedaży miała wpływ na sytuację dochodową K. B.. Organy orzekające w sprawie uznały, że kwota [...] zł uzyskana przez skarżącego z tytułu sprzedaży w dniu [...] r, mieszkania po rodzicach stanowiła jego dochód w myśl art. 8 ust. 11 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z art. 8 ust. 3 tej ustawy, za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Do dochodu ustalonego zgodnie z art. 8 ust. 3 nie wlicza się: 1) jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego; 2) zasiłku celowego; 3) pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty; 4) wartości świadczenia w naturze; 5) świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych; 6) dochodu z powierzchni użytków rolnych poniżej 1 ha przeliczeniowego. Jednak w przypadku uzyskania w ciągu 12 miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku jednorazowego dochodu przekraczającego pięciokrotnie kwotę kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, kwotę tego dochodu rozlicza się w równych częściach na kolejne 12 miesięcy, poczynając od miesiąca, w którym dochód został wypłacony (art. 8 ust. 11 tej ustawy) . Ze znajdującego się w aktach sprawy aktu notarialnego z dnia [...] Repertorium [...] wynika, że skarżący i jego dwaj bracia sprzedali mieszkanie w osobom trzecim. Z § 4 aktu notarialnego wynika, że strony ustaliły cenę na kwotę [.] zł, ale poinformowane przez notariusza o treści art. 56 ustawy z dnia 10 września 1999 r. Kodeks karny skarbowy oraz o treści ustawy z dnia 9 września 2000 r. o podatku od czynności cywilnoprawnych, a w szczególności o przysługującym Naczelnikowi Urzędu Skarbowego prawie do określenia, podwyższenia lub obniżenia wartości przedmiotu tej czynności oraz o ciążących na kupujących solidarnym obowiązku zapłaty zaległości podatkowej wraz z odsetkami za zwłokę w przypadku określenia lub podwyższenia wartości czynności cywilnoprawnej przez Naczelnika Urzędu Skarbowego, kupujący podali wartość przedmiotu umowy na kwotę [....] zł, a wartość każdego ze sprzedawanych udziałów wynoszących części określili na kwotę [...]zł (§ 6 aktu notarialnego). Z ustawy o podatku od czynności cywilnoprawnych wynika, że obowiązek podatkowy ciąży na kupującym (art. art. 4 pkt 1), a podstawę opodatkowania przy umowie sprzedaży stanowi wartość rynkowa rzeczy. W razie gdy wartość rzeczy określona przez podatnika nie odpowiada, według oceny organu podatkowego, wartości rynkowej, organ ten może wezwać podatnika do jej podwyższenia lub obniżenia, w określonym terminie, a jeżeli podatnik nie podał wartości odpowiadającej wartości rynkowej, organ podatkowy dokonuje jej określenia z uwzględnieniem opinii biegłego lub przedłożonej przez podatnika wyceny rzeczoznawcy. Z aktu notarialnego wynika więc, że faktycznie cena sprzedaży mieszkania ustalona przez strony umowy wynosiła [...] zł, a nie [...] zł. Nabywcy, których obciążał obowiązek podatkowy, podwyższyli cenę do kwoty [...] zł, ale wyłącznie dla celów obliczenia zobowiązania podatkowego. Organy orzekające w sprawie powinny więc były przyjąć do obliczeń dochodu skarżącego kwotę [...], bo taką kwotę uzyskał skarżący i jego dwaj bracia z tytułu sprzedaży mieszkania. Skarżącemu przypadła z tej kwoty, czyli [...] zł. Kwota ta podzielona w równych częściach na miesięcy, daje kwotę [...] zł dochodu miesięcznie, co oznacza, że dochód skarżącego przekroczył kryterium dochodowe wynoszące na[...] zł, zatem uchybienie to nie ma wpływu na ocenę, czy skarżący był uprawniony do otrzymania zasiłku okresowego. Brak jest natomiast jakichkolwiek podstaw do twierdzenia, że środki uzyskane przez skarżącego z tytuły sprzedaży mieszkania nie stanowiły jego dochodu. Ustawodawca nie przewidział w katalogu pomniejszeń sumy przychodów (art. 8 ust. 3) ani w katalogu przychodów nie wliczanych do dochodu (art. 8 ust. 4) przychodu z tytułu sprzedaży mieszkania, co oznacza, że kwota dochodu z tego tytułu podlega wliczeniu do dochodu. Dla rozpoznania niniejszej sprawy nie miało też znaczenia na jakie cele skarżący przeznaczył uzyskany dochód. Istotne jest, że dysponował kwotą która stanowiła jego dochód. W aktach postępowania administracyjnego brak jest dowodów by organy orzekające w sprawie umożliwiły skarżącemu zapoznanie się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji, co niewątpliwie jest naganne. Należy jednak mieć na uwadze, że podstawowym dowodem w sprawie był akt notarialny sporządzony w obecności skarżącego i jego treść była mu znana, a skarżący w skardze nie wskazał na żadne nowe dowody uzasadniające odmienną ocenę sytuacji faktycznej czy prawnej w niniejszej sprawie. Rozstrzygając sprawę, organy dokonały analizy okoliczności faktycznych i zebranego materiału dowodowego, a jej wyniki zawarły w uzasadnieniach wydanych decyzji. Mimo wymienionych wyżej uchybień decyzje te odpowiadają prawu. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę należało oddalić.