II SA/Sz 1133/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi D. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie negatywnego oddziaływania na środowisko oddala skargę. Wójt Gminy S. decyzją z [...] r., nr [...], na podstawie art. 104 w związku z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) oraz art. 363 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2017 r., poz. 519 ze zm.), orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie negatywnego oddziaływania na środowisko dwóch przydomowych elektrowni wiatrowych zlokalizowanych na terenie działki oznaczonej numerem [...], położonej w miejscowości G., gmina S.. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że podczas przeprowadzonych w dniu [...] r. oględzin z udziałem właściciela działki nr [...] - D. S., stwierdzono posadowienie dwóch masztów wysokości około 16 m bez śmigieł. Właściciel nieruchomości wyjaśnił, że przydomowe elektrownie wiatrowe służą tylko i wyłącznie celom bytowym, a ze względu na wichurę śmigła zostały zniszczone i wyrwane z masztów. Według organu I instancji skoro przedmiot skargi przestał istnieć, to postępowanie w sprawie wydania decyzji w sprawie negatywnego oddziaływania na środowisko dwóch przydomowych elektrowni wiatrowych zlokalizowanych na terenie działki oznaczonej numerem [...], położonej w miejscowości G., gmina S., stało się bezprzedmiotowe i należało je umorzyć. Od powyższej decyzji odwołał się K. Ś., zarzucając naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 77 K.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r., nr [...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 – dalej "K.p.a.") oraz art. 363 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2017 r. poz. 519 ze zm.), uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Uzasadniając decyzję Kolegium wskazało, że czasowe uszkodzenie elektrowni wiatrowych i w związku z tym, obecny brak ich działania, nie stanowi przesłanki do uznania, iż brak jest w ogóle przedmiotu postępowania. Przesłanką do uznania, iż zaszła bezprzedmiotowość postępowania byłaby całkowita rezygnacja z działania elektrowni wiatrowych przez ich właściciela. Natomiast w przedmiotowej sprawie brak jest przesłanek do uznania, iż doszło do całkowitego zakończenia eksploatacji elektrowni wiatrowych. Zatem organ powinien dokonać stosownych ustaleń, co do oddziaływania elektrowni wiatrowych na środowisko po ich ponownym uruchomieniu oraz wziąć pod uwagę ich oddziaływanie na środowisko w przypadku ich awarii, między innymi w przypadku wyrwania śmigieł elektrowni wiatrowych i ich rozpadu na okolicznym terenie. W konsekwencji zdaniem Kolegium przedwczesnym było wydanie postanowienia w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie. Z uwagi natomiast na okoliczność, iż organ I instancji nie dopełnił obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, czym naruszył regulacje art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., uzasadnionym staje się wydanie postanowienia kasacyjnego. D. S. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. ww. decyzję SKO w S. zarzucając jej naruszenie następujących przepisów: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 363 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wyrażające w błędnym przyjęciu, że odwołanie od decyzji organu I instancji zostało wniesione przez podmiot będący stroną postępowania, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów nie pozwala na uznanie, iż odwołujący się K. Ś. był stroną postępowania w przedmiotowej sprawie, 2) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 i 2 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji uchylenie decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo, że ze względu na okoliczność wniesienia odwołania przez podmiot do tego nieuprawniony postępowanie należało umorzyć stosownie do treści art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., ewentualnie w trybie art. 134 k.p.a. stwierdzić niedopuszczalność odwołania, 3) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie występowały przesłanki do uznania postępowania za bezprzedmiotowe jak prawidłowo uczynił to organ I instancji, 4) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, wyrażające się w nieuzasadnieniu w żaden sposób na czym miało polegać naruszenie przez organ I instancji art. 7 i art. 77 §1 k.p.a. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zakażonej decyzji SKO oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniósł, że K. Ś. (właściciel nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której posadowione były elektrownie wiatrowe) nie posiadał legitymacji do wniesienia odwołania od decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] r, albowiem nie był stroną postępowania w przedmiotowej sprawie. Zdaniem skarżącego prawidłowa wykładnia art. 363 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska i art. 28 k.p.a. prowadzi do wniosku, że stroną postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie jest jedynie podmiot, na który nałożone mogą być obowiązki zmierzające do ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko, a więc w tym konkretnym przypadku skarżący. Ponadto nie sposób wykonać zalecenia zawartego w uzasadnieniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego o poczynieniu stosownych ustaleń w postępowaniu po uruchomieniu elektrowni. Skarżący nie nosi się z zamiarem ponownego montażu elektrowni, co zatem powinno zdarzyć się z postępowaniem wszczętym a nie zakończonym w okresie oczekiwania na owo zdarzenia przyszłe i niepewne, jakim byłoby uruchomienie elektrowni. Na marginesie jedynie należy dodać, że jeżeli nawet dojdzie do ponownego montażu i uruchomienia turbin, to organ I instancji będzie miał możliwość wszczęcia i przeprowadzenia postępowania, o którym mowa w art. 363 Prawa ochrony środowiska. Wobec tego zawisłość postępowania wszczętego w wyniku pisma z dnia 9 stycznia 2017 r. jest niecelowa i sprzeczna z zasadami postępowania administracyjnego. Stanowić bowiem będzie przewlekłość (brak możliwości przeprowadzenia postępowania, przy jednoczesnym braku możliwości wydania decyzji innej niż umarzająca postępowanie i przy braku podstaw do zawieszenia postępowania). Wskazać również należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze zarzuciło Wójtowi Gminny S. naruszenie art. 7 i art. 77 §1 k.p.a. poprzez "niedopełnienie obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy", nie wskazując jednocześnie co konkretnie zdaniem Kolegium powinno być wykonane, jakie działania podjęte, w szczególności wobec faktu, że elektrownie wiatrowe nie istnieją. W istocie rzeczy treść decyzji Kolegium kreuje stan prawny, który jest w istniejącym stanie faktycznym absurdalny, wymaga bowiem od Wójta Gminy S. podjęcia działań (nie wiadomo jakich), w celu zbadania wpływu na środowisko czegoś co nie istnieje i nie wiadomo czy w ogóle powstanie. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi. Pismem procesowym z dnia 31 sierpnia 2017 r. skarżący sprostował omyłkową informację, która znalazła się w uzasadnieniu skargi podając, że nieruchomość K. Ś. ([...]) nie sąsiaduje z nieruchomością nr [...], której dotyczy postępowanie. Jest od niej oddzielona działkami nr [...] i [...]. W dnia [...] r. skarżący przedłożył do akt sprawy postanowienie Wójta Gminy S. z dnia [...] r., znak [...] odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie negatywnego oddziaływania na środowisko dwóch masztów z przydomowymi elektrowniami wiatrowymi zlokalizowanych na terenie działki oznaczonej numerem [...], położonej w miejscowości G., gmina S. oraz oświadczenie J. D. i J. D. z dnia [...] r. w zakresie cofnięcia wniosku o przeprowadzenie kontroli i nakazanie natychmiastowego zaprzestania eksploatacji elektrowni wiatrowych będących własnością skarżącego D. S.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej sprawowaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że nie jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie. W niniejszej sprawie Wójt Gminy S. na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie negatywnego oddziaływania na środowisko dwóch przydomowych elektrowni wiatrowych zlokalizowanych na terenie działki oznaczonej numerem [...],, będącej własnością skarżącego – z uwagi na brak przedmiotu postępowania. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Kontrola legalności decyzji kasacyjnej przez sąd obejmuje zbadanie, czy w sprawie zachodziły przesłanki przemawiające za zastosowaniem art. 138 § 2 K.p.a., którymi są stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania oraz uznanie tego organu, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przesłanki te nawiązują do nieprzeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, co dyskwalifikuje merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jest to zasada umocowana konstytucyjnie, w art. 78 Konstytucji RP przyznającemu każdej ze stron postępowania prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji z wyjątkami ustanowionymi w ustawie. Zgodnie z tą zasadą, znajdującą odbicie w procedurze administracyjnej w art. 15 K.p.a., każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega, w wyniku wniesienia odwołania przez stronę, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Generalnie istota tej zasady sprowadza się do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy zawisłej przed organem I instancji. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji sąd doszedł do przekonania, że została ona wydana zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a., ponieważ w postępowaniu przed organem I instancji nie zostały wyjaśnione istotne okoliczności sprawy, mogące mieć bezpośredni wpływ na treść rozstrzygnięcia w zakresie stwierdzenia bądź nie negatywnego oddziaływania instalacji skarżącego nie tylko na środowisko, w szczególności na sąsiednie (jak i dalsze) nieruchomości, co stanowiło cel wniosków mieszkańców Grzędzic. Tym samym, jak słusznie wskazało Kolegium, doszło do naruszenia art. 7 i 77 § 1 K.p.a. Przede wszystkim, zdaniem sądu, organ I instancji przedwcześnie uznał, że w sprawie brak jest przedmiotu postępowania z uwagi na fakt uszkodzenia elektrowni wiatrowej i obecny brak działania spornych wiatraków. Z akt administracyjnych nie wynika bowiem, czy zaprzestanie funkcjonowania urządzenia ma charakter czasowy, czy też nastąpiła trwała rezygnacja z tego rodzaju działalności. Organ I instancji nie ustalił jednoznacznie, czy właściciel zamierza wyremontować sporny obiekt i przywrócić pracę wiatraków, czy też składa oświadczenie o całkowitej rezygnacji z wytwarzania energii w przydomowej elektrowni wiatrowej i urządzenia te pozostaną trwale zdemontowane i bezfunkcyjne. Oczywistym jest, zwłaszcza w świetle argumentów mieszkańców zgłaszających występowanie zagrożeń związanych z awarią spornego urządzenia, że przywrócenie działania elektrowni wiatrowej może potencjalnie wiązać się z różnego rodzaju oddziaływaniem tej instalacji na środowisko, w tym na nieruchomości wokół terenu elektrowni. W tej sytuacji organ, biorąc pod uwagę chociażby charakterystykę i parametry techniczne tej instalacji, skalę przedsięwzięcia, jego lokalizację względem terenów zamieszkałych i standardowe uciążliwości i emisje zwykle towarzyszące pracy tego typu urządzenia, powinien przeanalizować ewentualne oddziaływania spornego obiektu, tak aby w przypadku stwierdzenia jednak możliwości wystąpienia negatywnych skutków pracy elektrowni móc podjąć właściwe działania, przede wszystkim w celu ochrony życia i zdrowia mieszkańców. Przy czym pamiętać należy, że określenie zasięgu oddziaływania obiektu może rzutować m.in. na krąg podmiotów uczestniczących w danym postępowaniu jako jego strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a. Dlatego też, w tym postępowaniu, w sytuacji nie ustalenia powyższych okoliczności, nie można przyjąć, że organ I instancji prawidłowo oznaczył strony tego postępowania. Nie wynika z uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej na jakiej podstawie i w oparciu o jakie kryteria organ ustalił interes prawny podmiotów, którym doręczył decyzję. Błędne ustalenie stron danego postępowania w postepowaniu przed organem I instancji stanowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego uprawniające organ odwoławczy do wyeliminowania tak wadliwej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia w celu prawidłowego ustalenia stron postępowania i zapewnienia każdej stronie czynnego udziału w postępowaniu (vide: art. 28 i 10 § 1 K.p.a.). Podkreślić tu należy, że każda strona ma prawo do dwukrotnego rozpatrzenia całokształtu sprawy i jej rozstrzygnięcia przez dwa organy różnych stopni. Poza tym, właściwe zapewnienie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga przeprowadzenia przez każdy z tych organów, zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji, postępowania, tak by dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie argumenty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 672/10; http//orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem sądu, organ II instancji, wobec stwierdzonych uchybień, w tym braku podstawowego materiału dowodowego, którego nie był władny uzupełnić na zasadzie art. 136 K.p.a., nie miał możliwości dokonania ponownej należytej oceny całokształtu dowodów i wszystkich okoliczności sprawy, i nie mógł też w tej sytuacji i wobec umorzenia postępowania przez organ I instancji na podstawie art. 105 K.p.a., rozstrzygnąć samodzielnie kwestii merytorycznych sprawy. Podkreślenia wymaga, że granice rozpoznania i rozstrzygnięcia organu odwoławczego wyznacza treść rozstrzygnięcia organu I instancji. Wykroczenie organu II instancji poza te granice narusza zasadę dwuinstancyjności. Sąd stwierdził, że Kolegium wystarczająco wskazało, które przepisy procedury administracyjnej zostały naruszone w postępowaniu przed organem I instancji, w jaki sposób naruszenie tych przepisów wpłynęło na wynik sprawy i spowodowało konieczność przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Wprawdzie organ II instancji nie wyliczył szczegółowo jakie konkretnie działania i czynności powinien podjąć organ I instancji w ramach ponownego postępowania, jednakże z uzasadnienia zaskarżonej decyzji czytelnie wynika jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpoznawaniu sprawy. Zaznaczyć trzeba, że na mocy art. 138 § 2 K.p.a. organ II instancji przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, zobowiązany jest jedynie do wskazania okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy, nie zaś do wydawania poleceń co do konkretnego sposobu załatwienia danej sprawy administracyjnej. Byłoby do nie pogodzenia z art. 138 § 2 K.p.a. jak i art. 15 K.p.a. Sąd nie odniósł się do zagadnień merytorycznych sprawy, ponieważ dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. sąd co do zasady nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do jej merytorycznego rozpatrzenia przez ten organ. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.