II SA/Sz 1134/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska Sędziowie: Sędzia NSA Henryk Dolecki ( spr.) Sędzia WSA Maria Mysiak Protokolant Joanna Białas - Gołąb po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2007r. sprawy ze skargi Z. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. u c h y l a zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia[...] Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu Decyzją z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 48 ust. 1 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t. jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 207 poz. 2016), po rozpatrzeniu odwołania Z. P., od decyzji Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], nakazującej dokonanie rozbiórki obiektu łącznika z funkcją gospodarczą o wymiarach [...] wybudowanego na terenie nieruchomości przy ul. [...] w [...], na działce nr [...], bez pozwolenia na budowę - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że Inspektor Nadzoru Budowlanego po stwierdzeniu, że Z. P. wybudowała bez wymaganego pozwolenia właściwego organu obiekt łącznika, wydał na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, decyzję nakazującą Z. P. rozbiórkę przedmiotowego obiektu. Od decyzji organu I instancji odwołanie złożyła Z. P.. W uzasadnieniu odwołania skarżąca podniosła, iż łącznik wybudowany w latach [...] był konstrukcji murowanej, nie budowała go od podstaw ale wyremontowała w latach [...]-tych. Poza tym oświadczyła, że na przedmiotowej działce mieszkali T. B. oraz J. S., których oświadczenia zostały dołączone do odwołania. W oświadczeniach świadków jest zawarte stwierdzenie, że przedmiotowy łącznik wybudowany został w latach [...]. Skarżąca zakwestionowała też zapis znajdujący się w protokole oględzin, że łącznik wybudowano pod koniec lat [...]-tych. Z. P. podniosła również, iż wtórnik wykonany w [...], na którym geodeta nie naniósł łącznika, nie może być podstawą do wydania nakazu rozbiórki. W związku z tym skarżąca wniosła o zalegalizowanie przedmiotowej rozbudowy. Organ II instancji odnosząc się do podniesionych zarzutów stwierdził, że Inspektor Nadzoru Budowlanego, po otrzymaniu informacji o samowoli budowlanej, przeprowadził w dniu [...] oględziny nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...], na działce nr [...]. Podczas oględzin ustalono, że na terenie działki stanowiącej własność Gminy , Z. i J. P., będąc wieczystymi współużytkownikami [...] części działki, nie posiadając pozwolenia na budowę, w końcu lat [...] wybudowali obiekt łącznika z funkcją gospodarczą o wymiarach [...] m. Fundamenty łącznika są betonowe, ściany zewnętrzne do wysokości [...] m murowane, powyżej drewniane z desek, dach drewniany jednospadowy kryty blachą stalową profilowaną. Zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30, stanowiących o tym jakie obiekty budowlane i jakie roboty budowlane mogą być wykonane bez pozwolenia na budowę, a także które z nich można wykonać po uprzednim zgłoszeniu właściwemu organowi. W myśl wskazanych przepisów wybudowanie przedmiotowego łącznika wymagało uzyskania pozwolenia na budowę właściwego organu. W przypadku wybudowania obiektu bez wymaganego pozwolenia na budowę właściwy organ na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego nakazuje rozbiórkę tego obiektu budowlanego lub jego części. Rozbiórki nie orzeka się gdy zachodzą przesłanki określone w art. 48. ust. 2 Prawa budowlanego, tj. gdy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lub gdy budowa nie narusza przepisów, w tym techniczno budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Skarżąca nie przedłożyła decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a jak wynika z pisma Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...], nieruchomość położona w [...] przy ul. [...] nie jest objęta aktualnym planem zagospodarowania przestrzennego m. [...], nie można zatem stwierdzić zgodności przedmiotowego obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Tym samym nie jest możliwa legalizacja wybudowanego obiektu przez doprowadzenie samowolnie wybudowanego obiektu łącznika do stanu zgodnego z prawem. W tej sytuacji zastosowanie ma art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym organ I instancji nakazał Z. P. rozbiórkę obiektu łącznika. Organ odwoławczy ustosunkowując się do oświadczeń E. W., S. Z., T. B. i J. S., dołączonych przez skarżącą do odwołania, stwierdził, iż ich treść jest mało przekonująca w stosunku do faktu, jaki obrazuje wtórnik z [...], załączony do akt sprawy. Także argument skarżącej przedstawiony w odwołaniu, że łącznik został wybudowany w latach [...] nie został wzięty pod uwagę, gdyż na wtórniku, opracowanym w [...]. w związku z realizacją kanalizacji sanitarnej w m. [...] (który swym zakresem obejmuje również działkę nr [...] przy ul. [...] w [...]) nie został naniesiony obiekt łącznika. Ponadto skarżąca nie przedstawiła innych wiarygodnych dowodów potwierdzających datę dobudowania przedmiotowego obiektu. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie złożyła Z. P. wnosząc o jej uchylenie jako niezgodnej ze stanem faktycznym. Skarżąca podała, że w latach [...] na działce Nr [...] przy ulicy [...] w [...] został wybudowany łącznik konstrukcji murowanej o wymiarach [...] łączący budynek mieszkalny z budynkiem gospodarczym. Twierdzenie, że obiekt ten został wybudowany w końcu lat [...] jest nieprawdziwe i niezgodne z oświadczeniami świadków, a oparte tylko na wtórniku z roku [...], opracowanym w związku z realizacją kanalizacji sanitarnej w [...]. Ponadto ustalenia Inspektora Nadzoru Budowlanego zawierają sprzeczną treść, ponieważ z jednej strony organ twierdzi, że przedmiotowy obiekt nie został wybudowany w latach [...]-tych, ale pod koniec lat [...]-tych, a z drugiej strony potwierdza, że we wtórniku wykonanym w [...], tego obiektu nie było. Tym samym należy stanowczo stwierdzić, iż wtórnik wykonany dla potrzeb budowy kanalizacji, sporządzono nierzetelnie i nie może być on dowodem w sprawie. Organ I instancji nie przedstawił żadnych innych dowodów, potwierdzających, iż obiekt łącznika wybudowano w latach [...]-tych, a nie w latach [...]-tych. Natomiast z oświadczeń świadków, wizji lokalnej (charakteru zużytych materiałów) wynika, że został wybudowany w latach [...]-tych. Ponadto skarżąca oświadczyła, że podpisywała liczne dokumenty związane z kanalizacją, nie zważając, bo na tym się nie zna, na fachową treść zapisów zawartych we wtórniku, i nigdy nie sądziła, że po [...] latach od powstania przedmiotowej zabudowy, będzie musiała udowadniać rok jej powstania. Obiekt, ten o powierzchni ok. [...] m2, nikomu nie przeszkadzał przez [...] lat i nadal nie przeszkadza, a wszczęcie sprawy jest wynikiem konfliktów sąsiedzkich. Na potwierdzenie faktu, że obiekt został wybudowany w latach [...]-tych, celowe jest przebadanie elementów budowlanych, mogących potwierdzić lata budowy, jeśli oświadczenia świadków nie są wystarczające. Poza tym na wtórniku łącznik nie był ujęty, bo nie był związany z kanalizacją. Dlatego błędna treść dokumentu nie może być ważniejsza niż oświadczenia świadków, czy też analizy materiałów budowlanych wykorzystanych przy budowie. W związku z tym w sprawie mają zastosowanie przepisy znowelizowanego Prawa budowlanego, zwłaszcza art. 29 pkt. 2 zezwalający na zrealizowanie inwestycji bez pozwolenia na budowę w przypadku wolnostojących parterowych budynków gospodarczych, wiat, altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2. Jedyne ograniczenie dotyczy liczby takich obiektów, na każdych 500 m2 działki nie może ich być więcej niż dwa. W piśmie z dnia [...] Z. P. uzupełniła treść skargi rozwijając przedstawioną wcześniej argumentację. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skargę należało uwzględnić. Zgodnie art. 7 kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Ta ogólna reguła nakazująca ustalenie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy faktów została przez ustawodawcę uszczegółowiona w art. 77 § 1 kpa oraz w art. 78 § 1 kpa, które zobowiązują organ administracji publicznej do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także uwzględnienia żądania strony dotyczącego przeprowadzenia dowodu jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. W rozpoznawanej sprawie organ przyjął, że przedmiotowy obiekt został wybudowany w końcu lat [...], gdyż na wtórniku opracowanym w [...] w związku z realizacją kanalizacji sanitarnej w [...] nie został naniesiony obiekt łącznika. Ponadto zdaniem organu skarżąca nie przedstawiła innych wiarygodnych dowodów potwierdzających datę dobudowania przedmiotowego obiektu. Z. M. zakwestionowała ustaloną przez organ datę wybudowania łącznika i stwierdziła że nastąpiło to jeszcze w latach sześćdziesiątych ([...]). Kwestionując ustalenia organu skarżąca powołała się na pisemne oświadczenia E. W., S. Z., T. B. i J. S., dołączone do odwołania. Organ nie uznał wartości dowodowej tych oświadczeń i stwierdził, że ich treść jest mało przekonująca w stosunku do faktu, jaki obrazuje wtórnik z [...], znajdujący się w aktach sprawy. Należy wskazać, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, iż w postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje formalna teoria dowodowa, w myśl której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie przy pomocy takiego, a nie innego środka dowodowego, ani też zasada, że rola organu orzekającego to rola biernego podmiotu oczekującego na dowody zaoferowane przez stronę. Wręcz przeciwnie, rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7, 75 kpa) wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy (zob. wyrok NSA z 29 XI 2000r.,V SA 948/00). Nie można zatem odmówić wiarygodności przedstawionym przez stronę pisemnym oświadczeniom innych osób, przed dokładnym i wszechstronnym rozważeniem wartości dowodowej tych oświadczeń. Są one zgodne w swej treści i wskazują na okoliczności, które mogą być pomocne w ustaleniu daty wybudowania łącznika. Z treści oświadczeń, jak ich formy wynika, że złożyły je starsze osoby. Nie dyskwalifikuje to jednak ich wartości. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że nie można odmówić wiary świadkom, bez ich przesłuchania w trybie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, powołując się wyłącznie na ich wiek i upływ czasu. Takie postępowanie organu narusza przepisy art. 7, 77 § 1 i 80 kpa (zob. wyrok NSA z 30 XI 2005r.,II OSK 277/05). Pogląd wyrażony przez NSA trzeba odnieść do rozpoznawanej sprawy w tym sensie, że nie można a priori założyć, że oświadczenia świadków są niewiarygodne z uwagi na treść wtórnika, zwłaszcza, że organ dokonał pozytywnego ustalenia (faktu wybudowania łącznika) na podstawie okoliczności negatywnych (braku obiektu) w treści wtórnika. Wartość dowodową wtórnika należy zatem oceniać zgodnie z regułami swobodnej oceny dowodów, przy uwzględnieniu specyfiki tego rodzaju dokumentów, ale bez przyjęcia tezy, ze ich treść nie może być kwestionowana. Wszystkie natomiast dowody zebrane w sprawie należy oceniać wszechstronnie we wzajemnym powiązaniu, a wszelkie niejasności i niedopowiedzenia nie mogą być interpretowane na niekorzyść zainteresowanego podmiotu. Jako dowolne należy bowiem traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. W związku z tym przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien ustalić, przy pomocy wszystkich dostępnych środków dowodowych, nie wyłączając zeznań świadków przejawiając w razie potrzeby inicjatywę dowodową z urzędu, kiedy przedmiotowy łącznik został wybudowany i stosownie do wyników postępowania dowodowego, przy zastosowaniu właściwych przepisów prawa materialnego, rozstrzygnąć sprawę. Skoro w toku postępowania administracyjnego naruszono przepisy art. 7, 77 § 1 i 78 § 1 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit.c w związku z art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak sentencji.