II SA/Sz 1134/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Sokołowska po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W. W. na uchwałę Rady Gminy Dobra z dnia 21 września 2022 r. nr XXXV/459/2022 w przedmiocie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Dobra postanawia: I. odrzucić skargę W. W.; II. zwrócić W. W. uiszczony wpis od skargi w kwocie 300 (trzysta) złotych. Pismem z dnia 20 października 2022 r. W. W., dalej: "skarżąca", wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ze skargą na uchwałę Rady Gminy, dalej "organ", z dnia [...] września 2022 r., nr [...], w przedmiocie przyjęcia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, dalej: "Uchwała", wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że planowane zmiany są wyrazem samowoli i bezprawnego postępowania Wójta Gminy D., jak i "inwentaryzacją" decyzji Wójta niezgodnych z obowiązującymi przepisami prawa (ochrony środowiska, ochrony zabytków i tworzenia planów zagospodarowania przestrzennego). Według skarżącej Wójt w drodze uchwały chce zalegalizować swoje bezprawne postępowanie. W tym względzie skarżąca podała przykład "firmy [...]", dalej również jako "podmiot", z siedzibą we wsi W. wskazując, że jest wiele powodów dla których podmiot ten powinien zostać przeniesiony na tereny przeznaczone dla przemysłu ciężkiego ze szkodliwą działalnością uboczną. Podmiot ten, zdaniem skarżącej: 1. Nie ma prawa istnieć w strefie A i B przeznaczonej pod budowę zagrodową i mieszkaniową jako fabryka przemysłowa o oddziaływaniach w zakresie źródeł hałasu i działalności lakierni. 2. Zniszczył całą strukturę wsi, cmentarz przykościelny, będący pod ochroną jako zabytek, gdzie zorganizowano magazynu. 3. Zajmuje drogę wewnętrzną, tzw. owalnicę, na której znajduje się suwnica. 4. Został wybudowany w obszarze głównego zbiornika wód podziemnych nr [...] "[...] S.". 5. Zakłóca spokój wsi w związku z dużym ruchem ciągników siodłowych z naczepami (dostawy). Organ, działający przez Wójta, w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie w całości jako bezzasadnej. Organ podniósł m.in., że skarżąca nie wskazała z którymi konkretnie przepisami zaskarżona uchwała jest niezgodna. Dodał, że względu na specyfikę studium jako aktu kierowanego do organów gminy i wiążącego je przy sporządzaniu planów miejscowych, w tym wypadku aktu zmieniającego studium, skarga wniesiona na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, której przedmiotem jest Uchwała powinna być oddalona, bowiem uregulowania zawarte w Uchwale nie wpływają w żaden, a w szczególności bezpośredni sposób, na sferę indywidualnego interesu skarżącej. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę, po obszernym przedstawieniu procesu uchwalenia Uchwały i opisu jej treści oraz etapu rozpatrzenia uwag, w tym skarżącej, organ wskazał również, że niezależnie od kwestii zgodności Uchwały z obowiązującymi przepisami prawa zarówno w zakresie procedury jej uchwalenia, treści i elementów Uchwała nie narusza interesów skarżącej. Istotną kwestią w tej sprawie jest, że na terenie działek nr [...], obręb W., rozpoczęcie prowadzenia działalności produkcyjnej nastąpiło zanim weszły w życie przepisy Upzp. W związku z tym dla działek tych nigdy nie był przyjęty plan miejscowy uchwalony na mocy Upzp. Zatem uregulowania pierwotnego studium nie miały żadnego wpływu na możliwość posadowienia na przedmiotowych działkach kolejnych obiektów wykorzystywanych na tego typu działalność bowiem dalsze zagospodarowanie przedmiotowych działek w ten sam sposób może się odbywać na podstawie decyzji o warunkach zabudowy. Powołując się na wyjaśnienia dokonane na etapie rozstrzygania uwag i wniosków do zmian studium, organ wyjaśnił, że obecnie podjęte działanie, polegające na uchwaleniu zmian do studium dla przedmiotowych działek oraz zapowiedź uchwalenia planu miejscowego ma na celu ograniczenie możliwości dalszego zagospodarowania przedmiotowych działek i działek sąsiednich na cele prowadzenia działalności produkcyjnej. Biorąc pod uwagę powyższe, uchwalenie zmiany studium, wbrew twierdzeniom skarżącej, jest podjęte właśnie w celu ochrony interesu mieszkańców miejscowości W.. Zarządzeniem z dnia 6 lutego 2023 r., wobec stwierdzonej ogólnej treści zarzutów skargi, Sąd zobowiązał skarżącą do wykazania naruszenia jej interesu prawnego zaskarżoną uchwałą, w terminie 7 dni od dnia otrzymania niniejszego pisma, pod rygorem odrzucenia skargi, jednocześnie wyjaśniając skarżącej, co należy rozumieć przez interes prawny. W odpowiedzi na powyższe wezwanie, skarżąca w piśmie z dnia 21 lutego 2023 r. podała m.in., że problemami z "firmą [...]" zapoznała się do od roku 2000 na podstawie wiedzy sąsiadów, jak i że z W. do D. wyprowadziła się w latach 70 minionego wieku. Skarżąca dodała, że działalność podmiotu jawi się jej jako fabryka przemysłu ciężkiego, której działalność powoduje niszczący wpływ na architekturę przestrzenną wsi oraz na jej infrastrukturę i budynki sąsiadów, a działalność Wójta Gminy postrzega jako działania na granicy prawa. Skarżąca z powyższych twierdzeń wywodzi zagrożenie jej prywatnego interesu, jako mieszkańca Gminy. Ponadto skarżąca dodała, że jeśli Uchwała nie zostanie uchylona, to dojdzie do naruszenia interesu publicznego, co jej zdaniem jej dotyczy. Podkreśliła, że występuje w obronie interesów swoich i mieszkańców, a także realizuje swoje uprawnienie do uczestnictwa w sprawach publicznych, jako osoba działająca na rzecz społeczności. Następnie skarżąca opisała zauważane oddziaływanie podmiotu prowadzącego działalność na plac, który był w przeszłości starym cmentarzem parafialnym. Skarżąca wyraziła również niezadowolenie z działalności uchwałodawczej rady gminy w zakresie okoliczności zalania jej nieruchomości w 2015 r. przez ścieki z kanalizacji wiejskiej. Końcowo skarżąca stwierdziła, że skarżona uchwała została podjęta z naruszeniem prawa interpretowanego dowolnie, ze szkodą dla mieszkańców, do których się zalicza. Pismem z dnia 20 lutego 2023 r. skargę W. W. poparli A. G., L. B. i J. B.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Sąd przed merytorycznym badaniem sprawy zobowiązany jest w pierwszej kolejności skontrolować czy odpowiada ona warunkom formalnym, czy wniesiona została w terminie, a także czy jest dopuszczalna w świetle uregulowań ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.". Ta ostatnia okoliczność jest szczególnie istotna przy ocenie dopuszczalności merytorycznego badania przez sąd administracyjny aktów wydawanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego, do których należy m.in. uchwała w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, o jakiej mowa w art. 9 ust. 3a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r., poz. 503, ze zm., dalej: "u.p.z.p."). Z kolei w myśl art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Odrzucenie skargi oznacza, że sąd nie ocenia zgodności z prawem materialnym postanowień ww. aktów ani zgodności ich podjęcia z przepisami proceduralnymi, poprzestając na ustaleniu, że objęty skargą akt nie narusza interesu prawnego strony skarżącej. Przepisem szczególnym w omawianym wypadku jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r. poz. 559), dalej "u.s.g.", zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Dokonując oceny dopuszczalności skargi przez pryzmat art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. wyjaśnić należy, że legitymacja procesowa strony kwestionującej legalność uchwały, podjętej przez organ gminy z zakresu administracji publicznej, określona została w sposób odmienny, niż w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego ("k.p.a."). W przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie k.p.a., w którym stroną może być każdy czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie (art. 28), stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Nie wystarczy zatem wykazanie posiadania interesu prawnego, bowiem dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) zaskarżonej uchwały. Podkreślenia przy tym wymaga, że wykazanie istnienia związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a indywidualną sytuacją prawną skarżącego należy przede wszystkim do tego ostatniego podmiotu. Musi on wykazać, że zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jego sferę prawną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), np. nakłada obowiązki, bądź pozbawia go pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. W tym miejscu należy wyjaśnić, że pod pojęciem interesu prawnego należy rozumieć istnienie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę a zaskarżonym aktem lub czynnością. O tym, czy konkretny podmiot ma w danej sprawie interes prawny, decyduje przepis prawa. Najczęściej będą to przepisy prawa materialnego (administracyjnego, cywilnego), jednakże mogą to być również przepisy procesowe lub ustrojowe. Podstawę procesowej legitymacji strony musi stanowić przepis prawa wskazujący na własne prawo lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Interes prawny powinien być sprawdzalny obiektywnie, indywidualny, konkretny, a także aktualny. Badanie interesu prawnego wnioskodawcy opiera się zatem na sprawdzeniu ww. przesłanek w kontekście przytoczonego przepisu prawa materialnego. Naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. oznacza zatem istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą. Oceniając, czy interes prawny lub uprawnienie strony skarżącej zostały naruszone uchwałą w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego należy mieć przede wszystkim na uwadze okoliczność, że ustalenia studium nie są adresowane na zewnątrz i co do zasady nie kształtują bezpośrednio sytuacji podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy i odnosząc je do sytuacji skarżącej W. W. należało uznać, że skarga jej winna zostać odrzucona. Skarżąca nie wykazała bowiem, aby na skutek podjęcia uchwały doszło do naruszenia jej indywidualnego interesu prawnego, to jest by jej przyjęcie wywołało negatywne konsekwencje w sferze jej praw czy obowiązków. W szczególności nie wykazała aby była właścicielką nieruchomości położonych na terenie objętym zmianą studium, a wynikającym z załącznika (graficznego) nr [...] do Uchwały – legendy mapy w skali 1: 15 000. Oznacza to, że zakres praw skarżącej związanych z posiadaną nieruchomością lub nieruchomościami nie uległ uszczupleniu. Zwłaszcza w sytuacji, gdy skarżąca naruszenia interesu prawnego upatruje przede wszystkim we wskazywanych oddziaływaniach podmiotu prowadzącego działalność w zakresie [...] położonego we wsi W., natomiast w pismach procesowych i uwagach zgłaszanych na etapie projektu zmiany studium wskazuje, że zamieszkuje w innej miejscowości - w D. . Do tego nie wykazała w jaki inny sposób postanowienia uchwalonej zmiany studium wpływają bezpośrednio na jej sytuację prawną. W szczególności nie wykazując by zabudowa na terenie objętym zmianą studium mogła prawnie oddziaływać na wykonywane przez nią prawo własności. Obawy skarżącej co do działalności podmiotu jawiącego się jej jako fabryka przemysłu ciężkiego, w którego działalności dostrzega niszczący wpływ na architekturę przestrzenną wsi oraz na jej infrastrukturę i budynki sąsiadów oraz co do działalności Wójta Gminy postrzegane jako działania na granicy prawa, nie mogą stanowić dla skarżącej źródła interesu prawnego uprawniającego do skutecznego kwestionowania uchwały. Powołane okoliczności wskazują natomiast na posiadanie przez nią interesu faktycznego, z którym mamy do czynienia, gdy strona jest zainteresowana przyjęciem w akcie określonych rozwiązań, ale tego zainteresowania nie może poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Podobnie należy ocenić wymienioną przez skarżącą okoliczność zalania jej nieruchomości w 2015 r. przez ścieki z infrastruktury gminnej, skoro nie wskazuje na powiązanie tego zdarzenia z uregulowaniami zaskarżonej Uchwały. Do tego również różnica siedmiu lat na osi czasu pomiędzy wskazywanym zdarzeniem a datą uchwalenia zmiany studium nie pozwala przyjąć, że istnieje między nimi jakakolwiek koincydencja. W świetle powyższego stwierdzić należy, że skoro naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia stanowi przesłankę dopuszczalności skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., to skarga w niniejszej sprawie nie spełnia tych warunków. Brak jest bowiem podstaw do przyjęcia, aby zaskarżona uchwała naruszała indywidualny, własny, i realny interes prawny skarżącej, co oznacza, że Sąd nie mógł zbadać zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 p.p.s.a., w punkcie I sentencji postanowienia skargę W. W. odrzucił. O zwrocie uiszczonej przez skarżącą opłaty w wysokości [...] zł, Sąd orzekł jak w punkcie II sentencji postanowienia, w oparciu o art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 p.p.s.a.