II SA/Sz 1141/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.) Sędzia NSA Elżbieta Makowska Protokolant Tomasz Korpal po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2008r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Komendanta Policji z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wypłacenia ekwiwalentu pieniężnego za ponadnormatywne godziny służby oddala skargę Pismem z dnia (...) komisarz w stanie spoczynku M G zwróciła się do Komendanta Wojewódzkiego Policji o wydanie decyzji w sprawie wypłacenia ekwiwalentu pieniężnego za ponadnormatywne godziny służby w wysokości (...) zł, przepracowane na rzecz Komendy Miejskiej Policji w okresie od czerwca 1994 do grudnia 2001r. Przedmiotowy wniosek na podstawie art. 65 § 1 Kpa został przekazany do rozpatrzenia zgodnie z właściwością Komendantowi Miejskiemu Policji, jako organowi właściwemu do wydania decyzji w I instancji. Komendant Miejski Policji po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego wydał w dniu (...) decyzję administracyjną nr (...), którą odmówił wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za ponadnormatywny czas służby. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ powołał się na art. 107 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (Dz.U. z 2002 r. Nr 7, poz.58 z późn.zm.), zgodnie, z którym prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Nadto organ uznał, iż żądanie nie zostało w żaden sposób wykazane i udokumentowane. Z przyczyn leżących po stronie Komendanta Miejskiego Policji sporną decyzję doręczono stronie dopiero w dniu 25 czerwca 2007r. W dniu (...) kom. w st. spocz. M G wniosła do Komendanta Głównego Policji odwołanie od powyższej decyzji KMP nr (...) z prośbą o ponowne rozpatrzenie jej sprawy przez "inny bezstronny organ, który rozstrzygnie ją z poszanowaniem prawa". Pismem z dnia 20 lipca 2007r. odwołanie wyżej wymienionej zostało przekazane celem rozpatrzenia przez Komendę Wojewódzką Policji. Komendant Miejski Policji w stanowisku z dnia (...). w całości podtrzymał swoją decyzję w przedmiocie odmowy wypłaty M G kwoty (...) zł tytułem ekwiwalentu za przepracowane godziny nadliczbowe we wskazanym okresie, nie znajdując podstaw do zmiany lub uchylenia zaskarżonej decyzji w trybie art. 132 Kpa. Komendant Wojewódzki Policji decyzją z dnia (...). numer (...) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Organ na wstępie wskazał, iż przepisy dotyczące stosunku służbowego policjantów nie posługują się pojęciem godzin nadliczbowych, lecz godzin służby przekraczających normę określoną w art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Stosunek służbowy policjantów nie jest stosunkiem pracy. Uregulowany jest on kompleksowo przepisami ustawy o Policji, stąd też z nielicznymi wyjątkami nie mają do niego zastosowania przepisy Kodeksu pracy. Z tego powodu należało wiosek M G potraktować jako żądanie rozliczenia godzin służby przekraczających normę określoną w art. 33 ust. 2 ustawy o Policji poprzez wypłatę stosownego ekwiwalentu na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji. Warunkiem ustalenia prawa wnioskodawczyni do ekwiwalentu za niewykorzystany czas wolny od służby mogłoby być ustalenie, iż faktycznie pełniła ona służbę w wymiarze przekraczającym normę określoną w art. 33 ust. 2 ustawy o Policji, tj. ponad 40 godzin tygodniowo w 3 miesięcznym okresie rozliczeniowym. Tymczasem Komendant Miejski Policji, zdaniem organu odwoławczego, ograniczył się tylko do stwierdzenia, iż roszczenie skarżącej nie zostało w żaden sposób wykazane i udokumentowane, nie wzywając M G do przedstawienia dowodów potwierdzających zasadność jej roszczeń. W ocenie organu odwoławczego wskazane wyżej czynności kadrowe przeprowadzono z naruszeniem art. 10 Kpa (zasada czynnego udziału strony w postępowaniu) i art. 77 Kpa (zasada wyczerpującego gromadzenia i rozpatrywania dowodów). Organ I instancji w zaskarżonej decyzji stwierdził ponadto, że zgodnie z treścią art. 107 ust. 1 ustawy o Policji, prawo do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulega przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Bieg terminu przedawnienia rozpoczął się 6 grudnia 2001 r., zatem roszczenie o zapłatę ekwiwalentu za godziny nadliczbowe przedawniło się 6 grudnia 2004r. W ocenie organu odwoławczego nie można zgodzić się z tym poglądem, gdyż termin biegu przedawnienia rozpoczął się dopiero z chwilą zwolnienia M G ze służby w Policji, tj. (...) (zgodnie art. 33 ust. 3 ustawy o Policji policjantowi udziela się wolnego w zamian za ponadnormatywny czas służby, natomiast prawo do ekwiwalentu pieniężnego przysługuje dopiero z chwilą rozwiązania stosunku służbowego). Okres trzech lat od daty zwolnienia upłynął zatem 8 grudnia 2005r. Tymczasem M G w dniu (...) wystąpiła z wnioskiem o wypłatę ekwiwalentu do Komendanta Wojewódzkiego Policji. Wobec powyższego zgodnie z art. 107 ust. 3 pkt. 1 ustawy o Policji przerwany został bieg przedawnienia przedmiotowego roszczenia. Bieg przedawnienia roszczenia z tytułu uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych przerywa bowiem każda czynność przed kierownikiem jednostki organizacyjnej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, właściwym do rozpatrywania roszczeń, podjęta bezpośrednio w celu dochodzenia lub ustalenia albo zaspokojenia roszczenia. Zdaniem organu odwoławczego kolejna wymagająca ustalenia kwestia to sprawa okresu, od którego obowiązuje przepis art. 33 i art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, dotyczący ustalenia przysługującego zwalnianym policjantom prawa do ekwiwalentu pieniężnego za ponadnormatywny czas służby. Komisarz w st. spocz. M G żąda wypłaty ekwiwalentu za ponadnormatywny czas służby w okresie od czerwca 1994r. do 5 grudnia 2001 r. Zdaniem organu odwoławczego w scharakteryzowanym stanie sprawy należy ocenić, czy zachodziły podstawy do zastosowania wymienionych przepisów ustawy o Policji. Odnosząc się do wniosku strony w przedmiocie wyłączenia Komendanta Miejskiego Policji organ odwoławczy nie dopatrzył się przesłanek wymienionych enumeratywnie w art. 25 Kpa, które mogłyby stanowić podstawę tego rodzaju rozstrzygnięć. Nie zostały one również w żaden sposób wykazane bądź też udowodnione przez skarżącą. Artykuł 138 § 2 Kpa stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy jej rozstrzygnięcie wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Mając na uwadze stwierdzone w postępowaniu odwoławczym istotne wady, które mogły mieć wpływ na treść spornej decyzji organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Powyższa decyzja została zaskarżona przez M G do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego "w części dotyczącej odmowy zmiany organu rozpatrującego sprawę w postępowaniu wyjaśniającym, gdyż zachodzą przesłanki określone w art.24 § 1 pkt 7 i art.25 § 1 pkt zdanie 1 Kpa naruszające interes prawny skarżącej". W uzasadnieniu skargi M G podniosła, że w dniu (...) wniosła sprawę toczącą się obecnie w Sądzie Okręgowym, Wydział Cywilny sygn.akt (...) dotyczącą mobbingu, uszczerbku na zdrowiu, uniemożliwieniu wykonywania pracy zawodowej, a także nadmiernego obciążania obowiązkami zawodowymi w okresie od 1994 r. do 2001 r. W zakresie wypłacenia za godziny nadliczbowe Sąd odmówił wszczęcia postępowania, skarżąca wystąpiła więc w październiku 2005 r. z wnioskiem do Komendanta Wojewódzkiego Policji . Dopiero na skutek skarg M G w sprawie wydane zostały decyzje. Skarżąca uważa, że decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji nr (...) jest wydana z naruszeniem art.24 § 1 pkt 7 Kpa oraz art.25 § 1 pkt 2 zdanie 1 Kpa. Do wniosku o wszczęcie postępowania dołączyła pozew, w którym dokładnie wyjaśniła i wskazała sprawców uszczerbku na zdrowiu - dwóch kolejnych naczelników Wydziału Prewencji KMP– J F (dziś pełni funkcję zastępcy Komendanta Wojewódzkiego Policji) i A S (przeszedł na emeryturę). Zlecenie prowadzenia postępowania wyjaśniającego Komendantowi Miejskiemu Policji, zdaniem skarżącej, sprawia, że osoba je prowadząca jest w stosunku podległości służbowej wobec J F, co powoduje, że spełnione są przesłanki z art.24 § 1 pkt 7 Kpa. W przypadku wygrania sprawy cywilnej przez skarżącą, Skarb Państwa będzie odzyskiwał swoje należności od sprawców uszczerbku na zdrowiu. Tak więc, zdaniem skarżącej, J F jest osobiście majątkowo zainteresowany aby postępowanie administracyjne nie zostało dostatecznie wyjaśnione, a więc zachodzą przesłanki określone w art.25 § 1 pkt 2 zdanie 1 Kpa. W świetle powyższego, według skarżącej, zasadne byłoby aby w celu obiektywnego zbadania sprawy powołać niezależny od KWP organ celem rozpatrzenia roszczenia w drodze postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o odrzucenie skargi uznając, że skarga obejmująca swoim zakresem jedynie wyłączenia pracownika lub organu powinna podlegać odrzuceniu. W toku rozprawy skarżąca podniosła, że z pozwanych przez nią w procesie cywilnym sześciu policjantów w postępowaniu administracyjnym uczestniczy czterech. Ponadto złożyła wniosek o przeprowadzenie dowodu z akt postępowania administracyjnego, które toczy się obecnie w Komendzie Miejskiej Policji w sprawie ekwiwalentu, a także o uzupełnienie akt o dokumenty przesłane przez skarżącą z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego oraz zwrócenie się do Komendy Miejskiej Policji o udzielenie odpowiedzi dotyczącej stanowisk personalnych zajmowanych przez A W i przesłanie rozkazów personalnych w tym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn.zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd nie dokonuje więc kontroli aktów lub czynności pod względem słusznościowym. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm.). Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art.138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że w postępowaniu nie zostały należycie wyjaśnione wszystkie okoliczności i w związku z tym postępowanie dowodowe należy uzupełnić w znacznym zakresie. W uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji powołał się na art. 107 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (Dz.U. z 2007 r. Nr 43, poz.277 z późn.zm.), zgodnie, z którym prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Nadto organ uznał, iż żądanie nie zostało przez stronę w żaden sposób wykazane i udokumentowane oraz orzekł o odmowie wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za ponadnormatywny czas służby. Organ odwoławczy wykazał, iż roszczenie skarżącej nie uległo przedawnieniu, a więc należało je merytorycznie rozpoznać, a w tym celu zgromadzić dokumentację pozwalającą na ocenę czy we wskazanym przez skarżącą okresie, przy uwzględnieniu obowiązujących w tych datach przepisów ustawy o Policji, dochodziło do przekroczenia przez skarżącą norm określających czas służby policjanta. Brak takiej dokumentacji nie pozwolił organowi odwoławczemu na podjęcie decyzji w oparciu o art.138 § 1 Kpa. Badając decyzję wydaną w oparciu o art.138 § 2 Kpa Sąd sprawdza czy przy jej wydawaniu spełnione zostały przesłanki wynikające z tego przepisu, nie bada natomiast sprawy merytorycznie. W niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził by zaskarżona decyzja wydana została przez organ odwoławczy z naruszeniem art.138 § 2 Kpa. W zaskarżonej decyzji organ odniósł się także do zawartego w odwołaniu wniosku strony o rozpatrzenie sprawy przez "inny bezstronny organ, który rozstrzygnie ją z poszanowaniem prawa", nie dopatrując się przesłanek wymienionych enumeratywnie w art. 25 Kpa, które mogłyby stanowić podstawę tego rodzaju rozstrzygnięć. Organ zauważył także, że przesłanki takie nie zostały również w żaden sposób wykazane bądź też udowodnione przez skarżącą. Skarżąca dopiero w skardze na decyzję ostateczną doprecyzowała swój wniosek w zakresie wyłączenia pracownika lub organu, wskazując na istnienie podstaw z art. 24 § 1 pkt 7 i art.25 § 1 pkt 2 Kpa. Zgodnie z art.24 § 1 Kpa pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie: 1) w której jest stroną albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki, 2) swego małżonka oraz krewnych i powinowatych do drugiego stopnia, 3) osoby związanej z nim z tytułu przysposobienia, opieki lub kurateli, 4) w której był świadkiem lub biegłym albo był lub jest przedstawicielem jednej ze stron, albo w której przedstawicielem strony jest jedna z osób wymienionych w pkt 2 i 3, 5) w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji, 6) z powodu której wszczęto przeciw niemu dochodzenie służbowe, postępowanie dyscyplinarne lub karne, 7) w której jedną ze stron jest osoba pozostająca wobec niego w stosunku nadrzędności służbowej. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w powyższym przepisie nie zachodzi. Skarżąca mylnie uważa, że spełniona jest przesłanka wymieniona w punkcie 7. Stroną postępowania jest bowiem wyłącznie skarżąca, która nie pozostaje wobec załatwiającego sprawę pracownika w stosunku nadrzędności służbowej. W oparciu natomiast o przepis art.25 § 1 Kpa organ administracji publicznej podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy dotyczącej interesów majątkowych: 1) jego kierownika lub osób pozostających z tym kierownikiem w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3, 2) osoby zajmującej stanowisko kierownicze w organie bezpośrednio wyższego stopnia lub osób pozostających z nim w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3. Fakt, iż toczy się postępowanie sądowe z powództwa cywilnego skarżącej przeciwko Skarbowi Państwa, którego wynik w przyszłości może ewentualnie spowodować odpowiedzialność osób zatrudnionych w Policji, a biorących udział w rozpatrywaniu sprawy administracyjnej skarżącej, nie stanowi przesłanki wymienionej w art.25 Kpa. Na tym etapie sprawa nie dotyczy bowiem interesów majątkowych osoby kierującej właściwym organem, ani też osoby zajmującej stanowisko kierownicze w organie bezpośrednio wyższego stopnia. W świetle powyższego również wniosek skarżącej o wyłączenie pracownika lub organu został w zaskarżonej decyzji rozpatrzony w sposób prawidłowy. Sąd oddalił wnioski dowodowe skarżącej uznając, iż nie mają one wpływu na ocenę prawidłowości zaskarżonej decyzji. Należy nadmienić, że z wnioskiem o uzupełnienie akt skarżąca może się zwrócić do organów administracji w trakcie prowadzonego postępowania. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie dopatrując się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm. ), orzekł jak w sentencji.