II SA/Sz 1145/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Szczecin na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji wydanej w sprawie zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...], Nr [...] Prezydent Miasta przyznał S.R. zasiłek rodzinny na dzieci J.M. i P.M., w okresie [...] oraz orzekł o przyznaniu dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2012/2013 przez ww. dzieci, płatnego jednorazowo. W [...] W.M. wystąpił o wstrzymanie wypłaty zasiłku rodzinnego b. żonie S.R. z uwagi na wydanie przez Sąd Rejonowy postanowienia w sprawie zmiany wykonywania władzy rodzicielskiej. W kwietniu tego roku do organu wpłynęło postanowienie Sądu Rejonowego z dnia [...], sygn. akt VIII Nsm 552/12 (uprawomocniło się w dniu [...]), o powierzeniu wykonywania władzy rodzicielskiej nad małoletnimi J.M. i P.M., ojcu dzieci W.M.. Organ pierwszej instancji pismem z dnia [...] poinformował S.R. o wszczętym z urzędu postępowaniu w sprawie ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatku do tego zasiłku na rzecz dzieci oraz zawiadomił stronę o wstrzymaniu wypłaty świadczeń do czasu zakończenia postępowania. Prezydent Miasta decyzją z dnia [...], Nr [...] wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej: "K.p.a.", art. 32, art. 20 ust. 3 w związku z art. 3 ust. 11, art. 4, art. 5, art. 6 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.), zmienił decyzję własną z dnia [...], w części dotyczącej przyznania zasiłku rodzinnego na rzecz J.M. i P.M., w ten sposób, że przyznał S.R. świadczenia rodzinne w okresie [...], a ponadto odmówił wnioskodawczyni przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia przez dzieci roku szkolnego 2013/2014. W uzasadnieniu, decyzji organ, wskazał na okoliczność wydania orzeczenia sądowego z dnia [...] w sprawie wykonywania władzy rodzicielskiej nad małoletnimi J.M. i P.M., przez ojca dzieci. Okoliczność ta stała się podstawą do zmiany decyzji ostatecznej przyznającej prawo do świadczeń, w części dotyczącej okresu, na jaki świadczenia rodzinne przyznano matce dzieci. S.R. wniosła odwołanie od ww. decyzji organu pierwszej instancji. Podniosła, że dzieci całe dnie przebywają z nią, u ojca tylko nocują. Oświadczyła, że nie jest w stanie zwrócić pobranych świadczeń, tym bardziej, że pieniądze wydała na wyżywienie dzieci. Decyzją z dnia [...], Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., art. 27 ust. 2, art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] w całości, orzekło o uchyleniu decyzji ostatecznej organu pierwszej instancji z dnia [...] w całości oraz odmówiło S.R. prawa do świadczeń rodzinnych. Według organu odwoławczego, organ pierwszej instancji w sposób niezgodny z art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zmienił decyzję ostateczną z mocą wsteczną, przy czym uprawniony był wyłącznie do uchylenia decyzji ostatecznej bez wskazywania daty jej uchylenia, ze skutkiem na przyszłość od dnia uchylenia. Przytaczając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie sygn. akt III SA/Kr 1163/12 wskazał, że tylko w przypadku pobrania świadczenia nienależnego możliwe jest ustalenie daty tego świadczenia w wydanej decyzji uchylającej. Dodał, że w wydanej decyzji organ I instancji nie powołał się na żadną przesłankę z art.32 ust.1 ustawy, "w tym nie wykazał, że strona pobrała świadczenie nienależnie pobrane". Następnie Kolegium przytoczyło treść art. 27 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych (Jeżeli dziecko nie pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym z obojgiem rodziców, świadczenia rodzinne wypłaca się temu z rodziców, pod którego opieką dziecko się znajduje) i stwierdziło, że skoro wskazanym powyżej postanowieniem sądu wykonywanie władzy rodzicielskiej powierzono ojcu dzieci i dzieci znajdują się pod opieką ojca, matka nie jest uprawniona do pobierania świadczeń rodzinnych na rzecz dzieci. Jak zauważyło Kolegium, decyzją ostateczną przyznane były świadczenia rodzinne na okres [...]. Z tego względu, postępowanie w sprawie uchylenia decyzji od okresu, w którym przestała ona obowiązywać, należy uznać za bezprzedmiotowe, ponieważ taka decyzja byłaby niewykonalna. W sytuacji, kiedy świadczenie już zostało wypłacone, zastosowanie znajduje już tylko materialnoprawna instytucja zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. W omawianej sprawie wypłata świadczeń została wstrzymana, o czym strona została zawiadomiona w dniu [...]. Organ odwoławczy przyjmując, że decyzja przyznająca świadczenia nie została zrealizowana, postanowił uchylić w całości decyzję ostateczną z dnia [...] bez wskazania daty jej uchylenia. Stwierdził, że wnioskodawczyni nie została poinformowana o treści art. 27 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Dlatego, mimo iż od dnia 1 marca 2013 r. nie była uprawniona do pobierania tych świadczeń, gdyż dzieci nie znajdowały się pod jej opieką, co wynika z postanowienia sądu, to nie można mówić o świadczeniach nienależnie pobranych. Końcowo organ odwoławczy uznał, że decyzję przyznająca świadczenia należało jednak uchylić, ponieważ zaistniała zmiana sytuacji rodzinnej mająca wpływ na prawo do świadczenia, zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W terminie sześciomiesięcznym liczonym od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia indywidualnego w sprawie, Prokurator Rejonowy wystąpił ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję organu odwoławczego z dnia [...], wnosząc o jej uchylenie w całości. Przedmiotowej decyzji Prokurator zarzucił: - wydanie z obrazą art. 80 K.p.a., polegającą na dowolnej i sprzecznej z zasadami doświadczenia życiowego, błędnej ocenie zebranego materiału dowodowego, polegającej na stwierdzeniu, iż brak jest dowodów na to, iż S.R. nie miała świadomości, że pobiera nienależne świadczenia rodzinne, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, - alternatywnie, wydanie z naruszeniem przepisu prawa materialnego - art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych, polegającym na przyjęciu, iż ma on zastosowanie do uchylenia decyzji ostatecznej, której okres obowiązywania już upłynął, co miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Zdaniem Prokuratora, S.R. była pouczona w momencie doręczenia decyzji o przyznaniu świadczeń, że ma obowiązek informować organ o wszelkich okolicznościach mających wpływ na przyznane świadczenia, w tym m.in. o zmianie składu rodziny. Argumentował, iż w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji Kolegium niesłusznie wskazało, że decyzja z dnia [...] zapadła z naruszeniem art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, albowiem przepis ten umożliwia zmianę decyzji ostatecznej przyznającej świadczenia rodzinne jedynie ze skutkiem ex nunc i nie może obejmować okresu sprzed wydania decyzji reformatoryjnej. Skarżący nie podzielił poglądu organu odwoławczego, że strona nie była pouczona, co do skutków przyznania ojcu dzieci władzy rodzicielskiej i co za tym idzie nie pobrała świadczeń nienależnych W opinii Prokuratora, nawet przy podzieleniu poglądu zawartego w zaskarżonej decyzji, co do należności pobranych przez stronę świadczeń, decyzja ta również zapadłaby z obrazą art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, albowiem uchyliła ona także decyzję ostateczną Prezydenta Miasta z dnia [...] i odmówiła przyznania świadczeń rodzinnych, pomimo, że upłynął okres obowiązywania decyzji ostatecznej. W przedmiotowej sprawie przy przyjęciu trafności stanowiska Kolegium zasadnym było – zdaniem Prokuratora - uchylenie decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...], jako wydanej z naruszeniem art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych i umorzenie postępowania organu pierwszej instancji, jako bezprzedmiotowego. W opinii skarżącego, decyzja z dnia [...], była pozbawiona wad i jako taka powinna zostać utrzymana w mocy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w odpowiedzi na skargę Prokuratora, wniosło o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 25 czerwca 2015 r., Prokurator wniósł i wywiódł, jak w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r., poz.114). Zgodnie z brzmieniem art. 32 ust. 1 ww. ustawy, organ właściwy oraz marszałek województwa mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne. Bezsporne jest, że mocą decyzji ostatecznej z dnia [...] przyznany został S.R. zasiłek rodzinny na dzieci J.M. i P.pM., na okres [...], a nadto przyznany został dodatek z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2012/2013, płatny jednorazowo na każde z dzieci. Oba organy zgodnie ustaliły, że z dniem uprawomocnienia się postanowienia Sądu Rejonowego z dnia [...] sygn. akt VIII Nsm 552/12 wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnimi dziećmi J.M. i P.M. przeszło na ojca W.M. Należy wskazać na jednolite i ukształtowane w tym zakresie stanowisko sądów administracyjnych, które skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, zgodnie z którym decyzja, wydana na podstawie art. 32 ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji przyznającej świadczenie rodzinne, jest decyzją konstytutywną, kształtującą sytuację strony wyłącznie na przyszłość (por. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2009 r. sygn. I OSK 1501/08, Lex nr 554913). Sąd podziela argumentację Kolegium, które uchylając decyzję z dnia [...] podniosło, że organ pierwszej instancji wydał tę decyzję niezgodnie z istotą decyzji konstytutywnej. Jednakże, zdaniem sądu, Kolegium w konsekwencji samo błędnie zastosowało art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, przy tym bezpodstawnie uchyliło ostateczną decyzję z dnia [...] i odmówiło przyznania S.R. prawa do świadczeń rodzinnych, ingerując w ten sposób, ze skutkiem wstecznym, w sferę przyznanego stronie (mocą decyzji ostatecznej) prawa do zasiłku rodzinnego. Decyzja organu odwoławczego została wydana z naruszeniem art. 32 ust. 1 powołanej ustawy, gdyż obejmuje swym rozstrzygnięciem okres sprzed wydania decyzji reformatoryjnej, a została wydana już po okresie obowiązywania decyzji. Ponadto przepis ten, zdaniem sądu, nie daje podstaw do uchylenia decyzji w całości ze skutkiem od momentu jej wydania. Takie wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji w sprawie świadczeń rodzinnych może nastąpić tylko w trybie nadzwyczajnym. Organ odwoławczy wydając swą decyzję, doprowadził ponadto do naruszenia art. 139 K.p.a., gdyż uchylając w całości decyzję przyznającą wnioskującej prawo do zasiłku rodzinnego i dodatku do tego zasiłku i orzekając o odmowie ich przyznania wydał decyzję na niekorzyść strony odwołującej się, tj. S.R.. Zawarta w art.139 K.p.a. zasada reformationis in peius wyraża się w tym, że organ odwoławczy nie może pogarszać - określonej decyzją organu pierwszej instancji - sytuacji prawnej strony odwołującej się. Strona odwołująca się powinna bowiem pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że wniesione przez nią odwołanie, jeżeli nie okaże się skuteczne, spowoduje co najwyżej utrzymanie jej dotychczasowej sytuacji prawnej ustalonej zaskarżoną decyzją, w żadnym zaś wypadku nie doprowadzi do jej pogorszenia. Przepis art. 139 in fine ustanawia co prawda odstępstwa od zakazu reformationis in peius. Zakaz ten nie obowiązuje wówczas, gdy zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Dopuszczalność pogorszenia sytuacji prawnej strony odwołującej się musi być zatem uzasadniona ze względu na ochronę (obiektywnego) porządku prawnego (zasada praworządności) i interesu społecznego. Zwykłe naruszenie prawa zaskarżoną decyzją, a takie wystąpiło w niniejszej sprawie, nie uprawnia organu odwoławczego do wydania decyzji na niekorzyść strony odwołującej się. Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy winien wziąć pod uwagę, przedstawione w uzasadnieniu wyroku wywody prawne i wskazania co do granic zastosowania art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Dodać należy, że na obecnym etapie sprawy zarówno wywody organu co do oceny świadomości S.R., że pobiera nienależne świadczenie, jak i zarzuty skargi w tym zakresie okazały się przedwczesne i nie mogły być badane przez sąd. Mając powyższe na uwadze, sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w pkt I sentencji wyroku, uchylił zaskarżoną decyzję. Rozstrzygnięcie w pkt II sentencji wyroku zapadło na podstawie art. 152 powołanej ustawy.