II SA/Sz 1146/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska,, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Alicja Poznańska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia bez odszkodowania zezwolenia w zakresie zbierania odpadów oraz zobowiązania do usunięcia odpadów i skutków prowadzonej działalności I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego M. P. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Starosta [...], powołując się na art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2018 r. poz. 992 ze zm.) wydał następujące rozstrzygnięcie: cofnął 1) bez odszkodowania zezwolenie w zakresie zbierania odpadów udzielone decyzją Starosty [...] z dnia [...]., zezwalającą M. P. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą Zakład W. M. P. ul. [...] w B., na zbieranie i transport odpadów; 2) stwierdził, że cofnięcie decyzji w przedmiocie zbierania odpadów powoduje zakończenie działalności objętej zezwoleniem w tym zakresie; 3) zobowiązał M. P. do usunięcia odpadów i skutków prowadzonej działalności objętej zezwoleniem na zbieranie odpadów na własny koszt. M. P. wniósł od ww. decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W uzasadnieniu odwołania podał, że motywuje je potrzebą wyprzedaży lub utylizacji zgromadzonych odpadów oraz koniecznością uzyskania niezbędnego czasu na uporządkowanie dzierżawionego terenu do stanu początkowego. Nadmienił, że wydana decyzja będzie skutkowała pozbawieniem pracy i dochodów zatrudnionych pracowników w zakładzie, które będzie zmuszony zamknąć. Jednocześnie wskazał, że odwołania dotyczy również jego pismo z dnia 6 sierpnia 2018 r. W piśmie tym, skierowanym do Starosty [...], odwołujący zwrócił się z prośbą o wstrzymanie decyzji z dnia [...] r. na okres od jednego do dwóch miesięcy, nie dłużej niż do dnia 30 września 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.) oraz art. 47 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, decyzją z dnia [...] r., nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji w pkt. 3 i w tym zakresie orzekło o zobowiązaniu M. P. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą Zakład W. M. P., ul. [...], [...] do usunięcia odpadów i skutków prowadzonej działalności objętej zezwoleniem na zbieranie odpadów na własny koszt w terminie do 30 września 2018 r. Następnie stwierdziło, że w pozostałej części decyzja staje się prawomocna z datą upływu terminu do wniesienia odwołania i jako taka funkcjonuje w obrocie prawnym. W uzasadnieniu decyzji Kolegium przytoczyło treść art. 47 ust. 1, 2, 5 i 7 ustawy o odpadach oraz przytoczyło najistotniejsze ustalenia poczynione w trakcie postępowania przez organ I instancji. Następnie organ odwoławczy stwierdził, że z uzasadnienia odwołania wynika, iż skarżący nie wnosi zastrzeżeń do rozstrzygnięć dotyczących cofnięcia bez odszkodowania zezwolenia na zbieranie odpadów (pkt 1 decyzji), które skutkuje zakończeniem działalności objętej tym zezwoleniem (pkt 2 decyzji) oraz nakłada obowiązek usunięcia odpadów i skutków prowadzonej działalności objętej zezwoleniem na zbieranie odpadów na własny koszt (pkt 3 decyzji). Natomiast wskazuje na niewyznaczenie terminu usunięcia nieprawidłowości określonych w pkt. 3 decyzji. Kolegium, po przeanalizowaniu materiału dowodowego dotyczącego zgromadzonych i przeznaczonych do usunięcia odpadów, uzupełnionego obszernym materiałem zdjęciowym, uznało argumenty skarżącego za uzasadnione. Usunięcia odpadów i skutków prowadzonej przez przedsiębiorcę działalności w zakresie zbierania odpadów wymagało wyznaczenia przez organ terminu umożliwiającego posiadaczowi odpadów wywiązania się z obowiązku z uwzględnieniem stopnia ryzyka dla bezpieczeństwa człowieka i środowiska. Termin ten powinien być przez organ wyznaczony z uwagi na sankcyjny charakter postępowania. W tych okolicznościach Kolegium stwierdziło, że zaskarżona decyzja w pkt 3 narusza prawo materialne obowiązujące w dacie rozpatrzenia odwołania. "Bowiem w art. 47 ust. 5 ustawy w brzmieniu obowiązującym od 5 września 2018 r. organ zobowiązuje posiadacza odpadów, któremu cofnięto zezwolenie na zbieranie odpadów do usunięcia odpadów i negatywnych skutków w środowisku lub szkód w środowisku wyznaczając termin usunięcia nieprawidłowości". Kolegium rozpatrując odwołanie od decyzji uwzględniło zaproponowany przez skarżącego termin wykonania obowiązków wynikających z pkt 3 decyzji. M. P. zaskarżył opisaną wyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego zarzucając jej: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w zakresie ustalenia terminu usunięcia skutków prowadzonej działalności gospodarczej związanej ze zbieraniem odpadów i ustalenie tego terminu z pominięciem słusznego interesu strony i realnych możliwości dostosowania się do obowiązku określonego w decyzji w tym zakresie; 2) naruszenie art. 15 k.p.a. w zw. z art. 138 k.p.a. poprzez ograniczenie zakresu rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy i rozpoznanie odwołania wyłącznie w zakresie orzeczenia o terminie usunięcia skutków prowadzonej działalności gospodarczej związanej ze zbieraniem odpadów, z pominięciem istoty sprawy, tj. rozpoznania sprawy zasadności cofnięcia zezwolenia w okolicznościach faktycznych sprawy; 3) naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 77, 107 § 3 k.p.a, poprzez brak wyjaśnienia i rozpatrzenia wszystkich okoliczności sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a w konsekwencji brak odniesienia się do całości okoliczności sprawy w oparciu o zabrany materiał dowodowy. Powołując się na powyższe zarzuty skarżący wniósł o: 1. Uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. 2. Orzeczenie o kosztach postępowania według norm przypisanych. W motywach skargi skarżący wskazał, że zaskarżył decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. odwołaniem do Samorządowego Kolegium Odwoławczego pismem z 6 sierpnia 2018 r. oraz pismem uzupełniającym z 7 sierpnia 2018 r. W piśmie z 7 sierpnia 2018 r. skarżący napisał, że wnosi "odwołanie od decyzji Starosty [...] z [...] r. (...)". Odrębne pismo z 6 sierpnia 2018 r. dotyczyło wstrzymania wykonania decyzji na okres do 30 września 2018 r. W oparciu o te pisma Kolegium uznało, że skarżący odwołuje się tylko od punktu 3 decyzji organu I instancji. Takie stanowisko organu odwoławczego jest jednak całkowicie chybione i nieuzasadnione. Skarżący kwestionuje prawidłowość i zasadność wniosku Kolegium, jakoby z treści obu tych pism wynikało, że skarżący nie odwołuje się od decyzji organu I instancji co do zasady, a jedynie w zakresie rozstrzygnięcia zawartego w punkcie 3 decyzji organu I instancji. Ograniczając bezzasadnie zakres zaskarżenia decyzji organu I instancji Kolegium nie tylko naruszyło art. 15 k.p.a., ale także ograniczyło uprawnienia procesowe strony do dwukrotnego merytorycznego rozpatrzenia sprawy administracyjnej w jej całokształcie, a nie wycinku. Zdaniem skarżącego, uprawnienie do rozpoznania sprawy w ograniczonym zakresie przez Kolegium musiałoby jednoznacznie wynikać z woli odwołującego, wyrażonej wprost w treści odwołania. Ewentualnie, mając wątpliwości co do intencji odwołującego w tym zakresie, Kolegium powinno doprecyzować wolę strony, wzywając ją do jednoznacznego stanowiska w tym zakresie. Tak się jednak nie stało, a więc brak było podstaw do ograniczenia zakresu zaskarżenia, dokonanego samowolnie przez organ odwoławczy. Niezależnie od powyższego, skarżący wskazał, że zobowiązanie do usunięcia odpadów i skutków prowadzonej działalności objętej zezwoleniem na zbieranie odpadów w terminie do 30 września 2018 r. jest zupełnie oderwane od rzeczywistości i możliwości finansowych nie tylko skarżącego, jako przedsiębiorcy, ale każdego podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą w zakresie odpadów. Gospodarowanie odpadami jest działalnością bardzo kosztochłonną. Skarżący w piśmie z 6 sierpnia 2018 r. sugerował wprawdzie taką datę, ale miał na myśli wstrzymanie wykonania decyzji do tej daty, tj. 30 września 2018 r. Z oczywistych względów skarżący miał nadzieję, że orzeczenie w tym zakresie przez organ odwoławczy będzie uwzględniało realia gospodarcze, a także sytuację finansową skarżącego. Tymczasem, organ ten bez refleksji, a w szczególności, z pominięciem choćby najmniejszej analizy sytuacji majątkowej i finansowej przedsiębiorcy, ustalił powyższy termin. Skarżący kwestionuje taki sposób procedowania, który w jego ocenie narusza wszelkie reguły procesowe, wynikające z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 80 k.p.a. Powyższe sprawia, że rozstrzygnięcie Kolegium w zakresie ustalenia terminu jest niewykonalne i narusza reguły prawidłowego procedowania, określone w k.p.a. Następnie skarżący zwrócił uwagę, że w chwili obecnej znajduje się w bardzo trudnej sytuacji finansowej, posiada zobowiązania wobec ZUS-u, Urzędu Skarbowego oraz innych kontrahentów. Na przełomie listopada – grudnia 2017 r. skarżący bardzo poważnie zachorował i przebywał w szpitalu. Nie był w stanie osobiście poprowadzić swojej działalności, dlatego też z pomocą przyszła Jego córka, która reprezentowała interesy firmy, mając na celu zapewnienie bytu rodzinie skarżącego oraz ochronę przedsiębiorstwa przed kolejnymi długami. Po upływie dwóch miesięcy skarżący znalazł się w kolejnych kłopotach, otóż zachorowała jego żona. Był to czas ogromnych wydatków związanych z leczeniem skarżącego jak również jego żony. W tej kryzysowej sytuacji dla skarżącego, po raz kolejny pomocną dłoń wyciągnęła córka. Problemy z którymi borykał się skarżący przyczyniły się do zwłoki uprzątnięcia terenu. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie nie odnosząc się do zarzutów skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje. Kontrola zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem doprowadziła do uznania, że narusza ona przepisy prawa procesowego w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy. Zasadne okazały się w szczególności zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ odwoławczy przepisu art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096). Zgodnie z art. 15 k.p.a., postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Zasada ta oznacza, że każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją pierwszoinstancyjną, w wyniku odwołania wniesionego przez legitymowany podmiot, powinna być ponownie rozpoznana i rozstrzygnięta przez organ II instancji. W orzecznictwie i literaturze przedmiotu ugruntowane jest stanowisko, że funkcją odwołania jest doprowadzenie do kontroli decyzji organu I instancji przez ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy, Oznacza to, że organ odwoławczy nie jest związany granicami odwołania. Innymi słowy powinien rozpatrzyć sprawę w granicach nie objętych zakresem odwołania, jeżeli jest to niezbędne dla jej prawidłowego rozstrzygnięcia. Przyjęcie, że zaskarżona odwołaniem decyzja staje się ostateczna w części nie objętej podstawami odwołania, oznaczałoby uznanie sprzecznej z Kodeksem zasady związania organu odwoławczego wniesionym przez stronę odwołaniem, a tym samym bezpodstawne ograniczenie kompetencji organu odwoławczego do kontroli decyzji a w zasadzie do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia w całości sprawy administracyjnej rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją organu pierwszej instancji (por. wyrok SN z 9 czerwca 1999 r., sygn. akt III RN 7/99). Ponadto, nie spełnia powyższego wymogu jedynie kontrola zasadności argumentów podniesionych w odwołaniu do rozstrzygnięcia organu I instancji (wyroki WSA w Warszawie z: 11 maja 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 2438/06, 7 stycznia 2005 r., sygn. akt I SA 2042/03, 12 grudnia 2006 r., sygn. akt V SA/Wa 849/06; K. Glibowski w: "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" pod red. R. Hauser i M. Wierzbowski, wyd. z 2018 r. s. 165-166). Ograniczenie się jedynie do kontroli decyzji organu I instancji w zakresie zaskarżonym stanowi naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i może mieć wpływ na wynik sprawy (wyrok NSA z 1 grudnia 1998 r., sygn. akt III SA 1636/97). Podsumowując, organ odwoławczy powinien rozpatrzyć sprawę na nowo w jej całokształcie (wyrok NSA z 31 marca 1998 r., sygn. akt III SA 1567/96; P.M. Przybysz Komentarz aktualizowany do art. 127 K.p.a., programu Lex). W praktyce mogą wystąpić sytuacje, w których strona odwołująca się ograniczy lub cofnie zakres odwołania do części decyzji organu I instancji. Jest to dopuszczalne wówczas, gdy sprawa administracyjna rozstrzygnięta decyzją, od której zostało wniesione odwołanie "da się podzielić", a każda z wydzielonych części danej sprawy może być traktowana jako odrębna sprawa administracyjna. Warunkiem uznania podzielności decyzji na odrębne, samodzielne części, jest uznanie, że każda z tych części mogłaby stać się odrębną decyzją administracyjną. Jako przykład takich decyzji podaje się sytuację, w której strona wnosi odwołanie od decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu a kwestionuje jedynie tą jej część, która dotyczy odszkodowania (por. H. Knysiak-Molczyk "Uprawnienia strony w postępowaniu administracyjnym", wyd. z 2004 r., s. 270). W razie gdy przedmiotem rozstrzygnięcia jest jedna sprawa, rozstrzygnięcie merytoryczno-reformacyjne musi zawierać rozstrzygnięcie całej sprawy (B. Adamiak w: "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" pod red. B. Adamiak, J. Borkowski, wyd. z 2017 r., s. 725). W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do uznania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że uprawnione jest wyodrębnienie i ograniczenie swojego rozstrzygnięcia tylko do części decyzji organu I instancji orzekającej o zobowiązaniu do usunięcia przez skarżącego odpadów i skutków prowadzonej działalności objętej zezwoleniem na własny koszt w określonym terminie. Po pierwsze, ograniczenie odwołania do części rozstrzygnięcia organu I instancji, powinno wynikać jednoznacznie z jego treści, tym bardziej, że Kodeks postępowania administracyjnego nie ustanawia szczególnych wymogów co do zasad formułowania zarzutów odwołania, a których uzasadnieniem organ odwoławczy nie jest w żaden sposób związany. Po drugie, decyzja organu I instancji, pomimo sformułowania w jej sentencji 3 punktów, nie zawiera w ich treści rozstrzygnięć, które mogłyby być traktowane samodzielnie jako odrębne rozstrzygnięcia odrębnych kwestii materialnoprawnych. Pomijając nawet fakt, że pkt 1 sentencji decyzji, bez poprzedzającego go stwierdzenia "cofam" byłby gramatycznie ułomny, to stwierdzenie zamieszczone w pkt 2, że cofnięcie decyzji w przedmiocie zbierania odpadów powoduje zakończenie działalności objętej zezwoleniem w tym zakresie można traktować wyłącznie w kategorii informacji, nie zaś orzeczenia o prawach lub obowiązkach strony. Informacja ta stanowi przy tym wyłącznie przypomnienie o skutkach cofnięcia zezwolenia, wynikających wprost z ustawy (art. 47 ust. 3 ustawy o odpadach). Po trzecie, na przeszkodzie do odrębnego traktowania zobowiązania zamieszczonego w pkt 3 decyzji organu I instancji jako samodzielnego rozstrzygnięcia w rozumieniu procesowym, stoi również treść art. 47 ust. 5 ustawy o odpadach. Przepis ten stanowi, że "Posiadacz odpadów, któremu cofnięto zezwolenie, jest obowiązany do usunięcia odpadów i negatywnych skutków w środowisku lub szkód w środowisku w rozumieniu ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, w ramach prowadzonej działalności objętej tym zezwoleniem, na własny koszt, w terminie wskazanym w decyzji, o której mowa w ust. 2. Przepisy art. 26 ust. 4 i 5 stosuje się odpowiednio". Skoro zatem termin do usunięcia odpadów i negatywnych skutków działalności ma zostać określony w decyzji cofającej zezwolenia na zbieranie odpadów lub na przetwarzanie odpadów, to nie może stać się przedmiotem odrębnego rozstrzygnięcia administracyjnego. Rozpoznając sprawę, której przedmiotem jest cofnięcie zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów, organ odwoławczy nie może ograniczyć się do zbadania kwestii prawidłowości określenia terminu wskazanego w decyzji o cofnięciu zezwolenia bez rozważenia przesłanek uzasadniających w ogóle cofnięcie takiego zezwolenia, jako elementu stanowiącego zasadniczy przedmiot decyzji. W zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze pomimo przytoczenia najistotniejszych w sprawie ustaleń stanu faktycznego i prawnego poczynionych przez organ I instancji niezasadnie uchyliło się od oceny trafności wydania decyzji w oparciu o art. 47 ust. 2 ustawy o odpadach. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie ma chociażby jednego zdania, które można by uznać jako stanowisko zajęte przez Kolegium odnośnie ziszczenia się przesłanek do wydania przez organ decyzji o cofnięciu skarżącemu zezwolenia w zakresie zbierania odpadów. Na świadome uchylenie się przez Kolegium od rozstrzygnięcia sprawy co do istoty wskazuje przy tym wprost zamieszczona pod sentencją decyzji informacja, że "w pozostałej części decyzja staje się prawomocna z datą upływu terminu do wniesienia dowołania i jako taka funkcjonuje w obrocie prawnym". Takie działanie organu odwoławczego, w ocenie Sądu i z przyczyn wskazanych wyżej, stanowiło naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynikającej z art. 15 k.p.a. Uwzględniając ww. ocenę zaskarżonej decyzji przedstawioną w uzasadnieniu niniejszego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze ponownie rozpozna sprawę w pełnym jej zakresie i granicach wynikających z rozstrzygnięcia organu I instancji. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) orzekł o oddaleniu skargi. O kosztach postępowania obejmujących uiszczony przez skarżącego wpis od skargi w wys. [...] zł Sąd orzekł na mocy art. 200 ww. ustawy.