II SA/Sz 1152/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Asesor WSA Arkadiusz Windak /spr./ Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Płocharska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2005 r. sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. U z a s a d n i e n i e : Starosta, na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) i art. 13 ust. 3 pkt 1, art. 6 pkt 6 lit. a) i b) ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tekst jednolity: Dz. U. z 2003 r. nr 58, poz. 514 ze zm.), decyzją z dnia [...] r., nr [...], orzekł o utracie przez Z. S. statusu osoby bezrobotnej od dnia [...] r. i o utracie prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...] r. Rozstrzygnięcie organ uzasadnił tym, że na podstawie wyroku Sądu Pracy w [...] Z. S. został przywrócony do pracy od dnia [...] r. Orzeczeniem z dnia [...] r., nr [...] Wojewoda, na mocy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 157 i art. 158 k.p.a. oraz art. 145 § 1 k.p.a. stwierdził z urzędu nieważności decyzji Starosty z dnia [...] r. orzekającej o utracie przez Z. S. statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] r. i utracie prawa do zasiłku z dniem [...] r. oraz stwierdził nieważność poprzedzającego decyzję postanowienia Starosty z dnia [...]r. w przedmiocie wznowienia postępowania. Zdaniem Wojewody, który w tej mierze powołał się na wyrok NSA O/Z w Szczecinie z dnia [...] r., sygn. akt [...], wyrok sądu przywracający stronę do pracy winien stać się dla organu zatrudnienia podstawą do podjęcia postępowania zmierzającego do pozbawienia strony statusu osoby bezrobotnej w myśl art. 13 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, nie zaś do wznowienia postępowania. W rozpoznawanej sprawie brak było zatem podstaw do wznowienia postępowania i tym samym do wydania decyzji przez organ I instancji. W wyniku powyższego orzeczenia, Starosta, działając w oparciu o art. 104 k.p.a. i art. 13 ust. 3 pkt 1, art. 6 pkt. 15 lit. a) i b) ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, decyzją z dnia [...] r., nr [...] orzekł o utracie przez Z. S. statusu osoby bezrobotnej od dnia [...] r. i utracie prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...] r. W uzasadnieniu decyzji Starosta stwierdził, że na mocy wyroku sądowego z dnia [...] r. strona została przywrócona na poprzednio zajmowane stanowisko pracy z dniem [...] r. Oznacza to, że dnia [...] r. Z. S. przestał spełniać niezbędny warunek do uznania za osobę bezrobotną. W okresie poprzedzającym w/w orzeczenia z dnia [...] r., nr [...] i z dnia [...] r., nr [...], decyzją z dnia [...] r., nr [...] Starosta, powołując się na art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 23 ust. 1 i 2 oraz art. 6 pkt 6 lit. a) i b) ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu uznał Z. S. za osobę bezrobotną z dniem [...] r. i przyznał mu prawo do zasiłku od dnia [...] r. Wojewoda, orzeczeniem z dnia [...] r., nr [...], stwierdził nieważność decyzji Starosty z dnia [...] r., nr [...] uznającą Z. S. za osobę bezrobotną z dniem [...] r. oraz przyznającą mu prawo do zasiłku z dniem [...] r. W ocenie Wojewody, w przedmiotowej sprawie organ I instancji winien zastosować art. 25 ust. 12 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, w myśl którego osoba, która utraciła na okres nie dłuższy niż 365 dni status bezrobotnego a w dniu kolejnej rejestracji spełnia warunki określone w art. 23, uzyskuje prawo do zasiłku na okres pomniejszony o poprzedni okres pobierania zasiłku. Zatem organ I instancji winien uprawnić stronę do zasiłku na okres uzupełniający. W związku z tym Wojewoda stwierdził, że naruszenie prawa w niniejszej sprawie miało charakter rażący, co skutkować musiało stwierdzeniem nieważności decyzji w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W efekcie powyższego rozstrzygnięcia Starosta wydał w dniu [...] r. [...] decyzje administracyjne. Pierwszą z nich, o nr [...], powołując się na art. 2 ust. 1 pkt 2, ar. 26 ust. 12 oraz art. 6 pkt 16 lit. a) i b) ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz art. 139 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001) orzekł o uznaniu Z. S. za osobę bezrobotną z dniem [...] r. i jednocześnie o przyznaniu prawa do zasiłku od dnia [...] r. W uzasadnieniu organ powołał się na rozstrzygnięcie Wojewody z dnia [...] r., który wskazał na konieczność zastosowania art. 25 ust. 12 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, co oznacza przyznanie prawa do zasiłku na okres pomniejszony o poprzedni okres pobierania zasiłku. Drugą decyzją z tego samego dnia, tj. [...] r., o nr [...] Starosta, na podstawie art. 25 ust. 1 pkt 2, art. 6 pkt 15 lit. a) i b) ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz art. 139 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, orzekł o utracie przez Z. S. prawa do zasiłku od dnia [...] r. z powodu upływu maksymalnego okresu jego pobierania. Obie opisane wyżej decyzje doręczono Z. S. w dniu [...] r. Dnia [...] r. do siedziby Starostwa wpłynął opatrzony datą [...] r. wniosek Z. S. o: 1) wydanie decyzji o uznaniu go za osobę bezrobotną od dnia [...] r. z prawem do zasiłku dla bezrobotnych przez okres [...] miesięcy począwszy od [...] r., 2) wznowienie wypłat zasiłku dla bezrobotnych z wyrównaniem wstecz, 3) nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Opisują w skrócie dotychczasowy przebieg sprawy Z. S. podał m.in., że Wojewoda decyzją z dnia [...] r. nakazał Staroście wydać nową, zgodną z literą prawa decyzję, czego do dnia dzisiejszego nie zrealizowano. Ponadto, Z. S. wyjaśnił, że rejestrując się przedłożył świadectwo pracy, z którego wynika, że w okresie od [...] r. do [...] r. był zatrudniony nieprzerwanie. Fakt ten, w jego ocenie, przesądza o tym, że zgodnie z art. 23 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 5 zdanie ostatnie w zw. z art. 25 ust. 1 pkt 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, nabył uprawnienie do zasiłku przez okres [...] miesięcy począwszy od dnia [...] r. W odpowiedzi na w/w wniosek Starosta, decyzją z dnia [...] r., nr [...], na mocy art. 23 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 25 ust. 12 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. b) ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, orzekł o odmowie przyznania Z. S. prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...] r. na okres [...] miesięcy. Przywołując w uzasadnieniu decyzji rozstrzygnięcie Wojewody z dnia [...] r., w którym Wojewoda wskazał, że w sprawie winien być zastosowany art. 25 ust. 12 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, Starosta stwierdził, że z tego powodu decyzją z dnia [...] r. orzeczono o uznaniu Z. S. za osobę bezrobotną z dniem [...] r. oraz przyznaniu mu prawa do zasiłku od dnia [...] r. Od tej decyzji Z. S. złożył odwołanie, w wyniku którego, Wojewoda, decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 25 ust. 12 w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Argumentując zasadność dokonanego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, że Z. S. zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy w dniu [...] r. jako bezrobotnych z prawem do zasiłku od dnia [...] r. a następnie utracił status osoby bezrobotnej z dniem [...] r. z powodu podjęcia pracy w wyniku przywrócenia do pracy. Zatem w dniu kolejnej rejestracji, tj. [...] r. podstawę przyznania stronie zasiłku stanowił przepis art. 25 ust. 12 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Dodatkowo organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 51 § 1 Kodeksu pracy, pracownikowi, który podjął pracę w wyniku przywrócenia do pracy wlicza się do okresu zatrudniania okres pozostawania bez pracy, za który przyznano wynagrodzenie. Okresu pozostawania bez pracy, za który nie przyznano wynagrodzenia, nie uważa się za przerwę w zatrudnieniu pociągającą za sobą utratę uprawnień uzależnionych od nieprzerwanego zatrudnienia. Prawo do zasiłku dla bezrobotnych nie stanowi zaś uprawnienia pracowniczego. Z. S. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Skarżący podniósł, że wadliwie przyjęto w sprawie, że przed dniem [...] r. był on osobą bezrobotną. Właściwym rozstrzygnięciem, w ocenie skarżącego, byłoby uznanie, że na mocy art. 28 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, pobrane zostało świadczenie nienależne, albowiem zgodnie ze świadectwem pracy przedłożonym w Powiatowym Urzędzie Pracy, skarżący pozostawał w stosunku pracy od [...] r. do [...] r. Zdaniem Z. S., powinien on zostać uznany, na mocy art. 23 ust. 1 pkt 2 w/w ustawy za osobę bezrobotną od dnia [...] r., z prawem do zasiłku dla bezrobotnych do dnia [...] r. Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Dokonana w tym zakresie kontrola zaskarżonej decyzji doprowadziła Sąd do uznania, że w sprawie naruszono przepisy prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na jej wynik. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Taka sytuacja, powodująca konieczność wyjścia poza granice skargi z przyczyn w niej nie podniesionych, lecz dostrzeżonych przez Sąd z urzędu zaistniała w niniejszej sprawie. Z przekazanych Sądowi akt postępowania administracyjnego wynika, że po uzyskaniu przez Starostę wiadomości o wyroku Sądu Rejonowego Sądu Pracy w [...] z dnia [...] r. przywracającego Z. S. do pracy, w sprawie wydano szereg decyzji zmierzających do ostatecznego ustalenia daty przyznania Z. S. statusu osoby bezrobotnej i związanego z tym prawa do zasiłku. Ostatecznie organy obu instancji przyjęły, że w związku z przywróceniem Z. S. do pracy od dnia [...] r., który to stosunek pracy trwał do [...] r., a następnie ponownej rejestracji skarżącego w Powiatowym Urzędzie Pracy w dniu [...] r., należy uznać Z. S. za osobę bezrobotną z dniem [...] r. i przyznać mu prawo do zasiłku od dnia [...] r. na tzw. okres uzupełniający, na mocy art. 25 ust. 12 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tekst jednolity: Dz. U. z 2003 r. Nr 58, poz. 514 ze zm.). Uzewnętrznienie tego stanowiska nastąpiło poprzez wydanie przez Starostę decyzji z dnia [...] r., nr [...]. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru w/w decyzji wynika, że została ona doręczona skarżącemu w dniu [...] r. (karta [...] akt administracyjnych). W dniu [...] r. wpłynął do siedziby Starosty wniosek Z. S. w którym skarżący przedstawił jednoznacznie żądanie uznania go za osobę bezrobotną z dniem [...] r. i przyznanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych na okres [...] miesięcy, począwszy od [...] r. Z uzasadnienia wniosku jak i daty jego sporządzenia może wynikać, że formułując go Z. S. nie było znane stanowisko Starosty wyrażone w decyzji z dnia [...] r. nr [...]. Na podstawie akt sprawy nie sposób jednak ustalić, czy wniosek z [...] r. został złożony osobiście w siedzibie organu w dniu [...] r., czy też nadany drogą pocztową. Starosta przyjął, że żądanie Z. S. z dnia [...] r. jest odrębnym wnioskiem o przyznania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku. W konsekwencji organ merytorycznie rozpatrzył żądanie skarżącego orzekając o odmowie przyznania Z. S. prawa do zasiłku od dnia [...] r. na okres [...] miesięcy. Zdaniem Sądu działanie to było przedwczesne i niewłaściwe. Przede wszystkim wydaje się, że pomimo faktu, iż wniosek Z. S. opatrzony został datą [...] r., wobec jego wpłynięcia do organu [...] r., wskazane było zwrócenie się do skarżącego z pytaniem, czy podtrzymuje swoje stanowisko zawarte we wniosku i przede wszystkim, czy ma ono być potraktowane jako odwołanie od decyzji z dnia [...] r., czy też pomimo zapoznania się z zapadłym w sprawie orzeczeniem z dnia [...] r., strona nadal podtrzymuje żądanie wyrażone w piśmie z dnia [...] r. i wnosi o jego rozpatrzenie jako samodzielnego wniosku procesowego. Takie działanie wyczerpywałoby dyspozycje płynącą zarówno z art. 7 k.p.a. jak i art. 9 k.p.a. umożliwiając zarówno wyjaśnienie rzeczywistego stanowiska skarżącego w tym zakresie z równoczesnym udzieleniem mu informacji faktycznych i prawnych mogących mieć istotny wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Charakter procesowy wniosku ma bezpośredni wpływ zarówno na skutki procesowe jak i na zakres rozpoznania sprawy - inny w trybie odwoławczym a inny w przypadku złożenia ponownego wniosku w sprawie. Bez wyjaśnienia poruszonej kwestii, organy obu instancji zgodnie potraktowały pismo Z. S. z dnia [...] r. jako samodzielny wniosek o przyznanie statusu osoby bezrobotnej i zasiłku dla bezrobotnych. Ustosunkowując się do żądania skarżącego organ I i II instancji, decyzjami odpowiednio z dnia [...] r. i utrzymującą ją w mocy decyzją z dnia [...] r., odmówiły Z. S. przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...] r. na okres [...] miesięcy. W ocenie Sądu, wydając wyżej oznaczone decyzje organy naruszyły przepis art. 16 k.p.a., stanowiący o dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Z tą ogólną regułą wiąże się zasada trwałości decyzji ostatecznych. Oznacza ona, że ostatecznie załatwiona sprawa nie może być ponownie przedmiotem postępowania administracyjnego. Naruszenie tej reguły przez ponowne jej rozpoznanie i merytoryczne rozstrzygnięcie pociąga za sobą sankcje nieważności (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.). Analizując treść wydanych w sprawie decyzji Sąd stwierdził, że kwestia ustalenia daty początkowej uzyskania przez Z. S. statusu bezrobotnego oraz daty i okresu na jaki został przyznany zasiłek, przesądzona została w decyzji Starosty z dnia [...] r., nr [...]. Wobec wątpliwości Sądu co do rzeczywistej daty złożenia i charakteru wniosku skarżącego z dnia [...] r., kwestią wymagającą wyjaśnienia pozostaje, czy decyzję tą można traktować jako decyzję ostateczną, czy też nie. Z podjętych przez organy czynności wynika, iż przyjęły one fakt ostateczności decyzji z dnia [...] r., nr [...]. To natomiast prowadzi do wniosku, iż w sprawie nastąpiło naruszenie zasady powagi rzeczy osądzonej (res iudicata). Przedmiotem rozstrzygnięcia organów stało się ponownie prawo Z. S. do uzyskania statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku wynikające z faktu zarejestrowania się w Powiatowym Urzędzie Pracy w dniu [...] r. Decyzje zostały podjęte w niezmienionym stanie faktycznym jak i stanie prawnym w stosunku do tego, który obowiązywał w dacie wydania decyzji Starosty z dnia [...] r. Nie zmieniła tego faktu okoliczność złożenia przez Z. S. wniosku o wydanie decyzji w oczekiwanej przezeń treści. Pomimo, że naruszenie to wyczerpywało w swej istocie przesłankę do orzeczenia o nieważności zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji Starosty z dnia [...] r., z uwagi na wątpliwości co do charakteru procesowego pisma skarżącego z dnia [...] r., a tym samym, czy decyzję z dnia [...] r., nr [...] należy traktować jako ostateczną, Sąd postanowił jedynie uchylić decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...]. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda ustali, kiedy i w jaki sposób zostało złożone przez Z. S. pismo z dnia [...] r., a przede wszystkim uzyska od skarżącego jednoznaczne stanowisko, czy pismo to podtrzymuje i wnosi o jego rozpoznanie jako odwołania od decyzji organu I instancji z dnia [...] r., nr [...], czy też stanowi ono niezależny wniosek skarżącego, złożony pomimo otrzymania w/w decyzji z dnia [...] r. Mając na względzie poczynione ustalenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził, że w prowadzonym postępowaniu uchybiono przepisom art. 7, art. 77 § 1 i art. 16 k.p.a., w związku z czym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 152 ustawy z dnia 30 czerwca 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.