II SA/Sz 1154/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 lutego 2015 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej na uchwałę Rady Miejskiej w Barlinku z dnia 29 maja 2014 r. nr LIV/725/2014 w przedmiocie określenia szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów w zamian za uiszczoną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę. Spółdzielnia Mieszkaniowa w B., powołując się na przepisy art. 3 § 2 pkt 5, 6 art. 50 § 1, art. 52 § 2 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. z 2012r, poz. 270, ze zm.) w związku z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 poz. 594, ze zm.) wniosła skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Barlinku LlV/725/2014 z dnia 29 maja 2014 r. w sprawie określenia szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów w zamian za uiszczoną opłatę (...), zarzucając jej naruszenie art. 32 oraz art. 7 w zw. z art. .94 Konstytucji RP oraz rażące naruszenie art. 6r ust. 2a ustawy z dnia 13 września 1996 r o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013r. poz. 1399 ze zm.). Uzasadniając wniesioną skargę Spółdzielnia wskazała, iż zgodnie z treścią § 4 ust. 2 zaskarżonej uchwały, w przypadku, gdy odpady szkła, papieru, tworzyw sztucznych i opakowań wielomateriałowych, metalu i odpadów ulegających biodegradacji są zbierane w sposób selektywny, z zastrzeżeniem ust. 3, powinny być gromadzone: 1) w zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej - w workach, przy czym worki te mogą być umieszczane w pojemnikach, odpady ulegające biodegradacji w workach lub pojemnikach. Dopuszcza się gromadzenie odpadów selektywnych w workach także w zabudowie wielorodzinnej do 10 lokali 2) na terenie nieruchomości zamieszkałych w zabudowie wielorodzinnej o liczbie lokali do 10 i powyżej - w pojemnikach 3) w pojemnikach lub w workach na terenie nieruchomości niezamieszkałych. Zgodnie natomiast z treścią § 5 ust 1 zaskarżonej uchwały w zamian za uiszczoną, przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. zarządzający wyposaży nieruchomości w worki służące do selektywnego zbierania odpadów komunalnych - jako część usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości zebranych selektywnie. Zważywszy na treść § 5 ust. 1 uchwały, Spółdzielnia Mieszkaniowa w B. pismem z dnia [...]., zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r, o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) wezwała Gminę Miasta B. do usunięcia naruszenia prawa, poprzez wyeliminowanie zapisów różnicujących sytuację właścicieli nieruchomości zamieszkałych zbierających odpady w sposób selektywny, w zależności od ilości lokali znajdujących się w nieruchomości. W dniu 30 września 2014r. skarżąca otrzymała uchwałę Rady Miasta w Barlinku z dnia 15 września 2014 r. nr BIX/794/2014 stanowiącą odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Rada Miasta w B. nie podzieliła zarzutów Spółdzielni zawartych w wezwaniu, wskazując, iż organ nadzoru Wojewody nie stwierdził żadnych nieprawidłowości w przedmiotowym zakresie. Ponadto poprzednio obowiązujące uchwały zawierały tożsame podejście w kwestionowanej materii. Według Spółdzielni treść § 5 ust. 1 zaskarżonej uchwały w powiązaniu z brzmieniem jej § 4 ust. 2 skutkuje pokrzywdzeniem właścicieli nieruchomości zamieszkałych w zabudowie wielorodzinnej powyżej 10 lokali, w stosunku do właścicieli nieruchomości w zabudowie jednorodzinnej, zagrodowej oraz wielorodzinne do 10 lokali, którzy jako uprawnieni do gromadzenia odpadów selektywnych w workach, w ramach uiszczonej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi zostaną przez zarządzającego wyposażeni w worki. Natomiast właściciele nieruchomości zamieszkałych w zabudowie wielorodzinnej powyżej 10 lokali, pomimo uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, z uwagi na narzucony w uchwale rodzaj pojemnika, możliwości takiej zostaną pozbawieni (wyposażenie w pojemniki). Takie działanie powoduje zróżnicowanie sytuacji podobnych podmiotów tj. właścicieli nieruchomości zamieszkałych, na których wytwarzane są odpady komunalne. Część z nich bowiem w ramach uiszczonej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi zostanie wyposażona w pojemniki (worki), część natomiast (w przypadku nieruchomości powyżej dziesięciu lokali) będzie musiała we własnym zakresie zaopatrzyć się w pojemniki. W efekcie wejścia w życie zaskarżonego postanowienia dwóch właścicieli nieruchomości o takim samym charakterze będzie miało inne prawa i obowiązki. Tymczasem zgodnie z konstytucyjną zasadą równości, zawartą w art. 32 ust. 1 i 2 ustawy zasadniczej, wszystkie podmioty charakteryzujące się tą samą cechą istotną powinny być traktowane równo tj. bez zróżnicowań zarówno faworyzujących jak i dyskryminujących. Zasada równego tratowania dopuszcza nierówne traktowanie, pod warunkiem jednak, że nierówności te są usprawiedliwione i mają oparcie w okolicznościach, które je uzasadniają. Odstępstwo od zasady równości jest dopuszczalne, gdy spełnione zostały trzy warunki, a mianowicie: wprowadzone zróżnicowanie zostanie racjonalnie uzasadnione i ma związek z celem i treścią przepisów w których zawarta jest kontrolowana norma, waga interesu, któremu ma służyć zróżnicowanie podmiotów podobnych, musi pozostawać w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku różnego traktowania podmiotów podobnych, zróżnicowanie podmiotów podobnych musi znajdować podstawę w wartościach, zasadach lub normach konstytucyjnych. W przedmiotowej sprawie przesłanki uzasadniająca takie różnicowanie praw i obowiązków właścicieli nieruchomości w zabudowie wielorodzinnej nie występują, a przynajmniej nie da się ich wyprowadzić z zarówno z treści uzasadnienia zaskarżonej uchwały jak również z treści uzasadniania uchwały nieuwzględniającej wniesionego przez skarżącą wezwania do usunięcia naruszenia, prawa. Jedną z fundamentalnych reguł działania administracji w demokratycznym państwie prawa jest zawarta w art. 7 Konstytucji zasada praworządności czyli zasada działania organów administracji w granicach i na podstawie prawa. Zasada ta obejmuje również działanie organów uchwałodawczych gmin w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego. W tym względzie organy te związane są ramami stworzonymi przez ustawy. Również akty prawa miejscowego, jako akty podstawowe, stanowione są na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych. Konstytucyjna zasada praworządności wyrażona w art. 7 ustawy zasadniczej w zawiązku z art. 94 wymaga, aby materia regulowana danym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Natomiast każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej i zarazem naruszeniem konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawę upoważnienia ustawowego. Będące przedmiotem niniejszej skargi postanowienia uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego powinny być zgodne z przepisami ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie natomiast z art. 6r ust. 2a tej ustawy, z pobranych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina może pokryć koszty wyposażenia nieruchomości w pojemniki lub worki do zbierania odpadów komunalnych oraz koszty utrzymywania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Przytoczony przepis nie nakłada na radę gminy obowiązku pokrycia z pobranych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi kosztów wyposażenia nieruchomości w pojemniki, lecz wprowadza fakultatywność w omawianym zakresie. Literalne brzmienie przywołanego przepisu wskazuje jednoznacznie, że rada gminy może. skorzystać z przyznanego jej uprawnienia albo nie, Z jego treści nie wynika natomiast aby rada gminy mogła z przyznanego jej uprawnienia skorzystać w ograniczonym zakresie, dowolnie sobie ten zakres ustalając. Powyższe oznacza, że jeżeli organ stanowiący gminy zdecyduje się na realizację powołanej normy kompetencyjnej, to wówczas zobligowany jest do zrealizowania jej w całości, bez możliwości różnicowania praw i obowiązków właścicieli nieruchomości. Regulacja zaskarżonych postanowień uchwały różnicuje prawa i obowiązki właścicieli nieruchomości zamieszkałych w zależności od ilości lokali oraz przekracza zakres upoważnienia ustawowego. Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej treść § 5 ust. 1 oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania- Odpowiadając na powyższą skargę Rada Miejska w B. wniosła o jej oddalenie. Ustosunkowując sią do podniesionych w skardze zarzutów i argumentów pełnomocnik organu stwierdza, iż art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym legitymację do zaskarżenia uchwały przyznaje każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą. Stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone kwestionowanym skargą aktem (wyrok NSA z dnia 03 września 2004 r., OSK 476/04). Wnoszący skargę musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia. Przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie daje podstawy do korzystania przez każdego z prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym. W skardze należy zatem wykazać w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę. Interes ten powinien być realny i bezpośredni. Jak podkreślił NSA w wyroku (sygn. akt II SA 74/96,publ. ONSA 1997/2/89) interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do Sądu przejawia się w tym, że podmiot ten działa bezpośrednio, we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienia z nałożonego obowiązku. Kryterium "interesu prawnego" ma zatem charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między strefą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracji. O statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje - po pierwsze - posiadanie tak rozumianego interesu prawnego bądź uprawnienia, a po wtóre naruszenie interesu prawnego bądź uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy. Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma bowiem charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje sprzeczność z prawem, ani też stan zagrożenia interesu prawnego lub uprawnienia. Mając powyższe na uwadze - zdaniem organu - skarżącej nie przysługuje legitymacja procesowa do zaskarżenia uchwały Nr LIV/725/2014 Rady Miejskiej w Barlinku z dnia 29 maja 2014 r. w sprawie określenia szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów w zamian za uiszczoną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, albowiem skarżąca nie wykazała naruszenia przysługującego jej interesu prawnego o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Jej skarga winna zatem ulec oddaleniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm. dalej "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podstawę prawną wniesionej w niniejszej sprawie skargi stanowi art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, (dalej u.s.g.). Stosownie do treści tego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć ten akt do sądu administracyjnego. W pierwszej kolejności obowiązkiem sądu było zatem zbadanie, czy wniesiona skarga spełnia ww. wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie należy ustalenie, czy: - zaskarżona uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej, - miało miejsce wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, - zachowany został termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Powyższe warunki formalne zostały w sprawie spełnione. Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, co wynika z art. 6r ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Jest więc oczywiste, że jest to uchwała z zakresu administracji publicznej. Skarga została wniesiona po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, w terminie określonym w art. 53 § 2 P.p.s.a., tj. 30 dni od otrzymania negatywnej odpowiedzi Rady (w formie uchwały) na ww. wezwanie. Odpowiedź ta została doręczona Spółdzielni 30 września 2014 r., zaś skarga została wniesiona 27 października 2014 r. W tym stanie rzeczy należało przystąpić do merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały to znaczy zbadania, czy skarżona uchwała narusza zarówno prawo jak i interes prawny skarżącej. W pierwszej kolejności zauważyć zatem należy, iż skarga uregulowana w art. 101 ust.1 u.s.g. jest prawnym środkiem ochrony własnego interesu prawnego i własnych realnych i aktualnych uprawnień przed nielegalnym wkroczeniem w tę sferę przez organ gminy, wydający akt generalny z zakresu administracji publicznej. Niewątpliwie zaskarżona uchwała, wydana na podstawie art. 6r ust.3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach stanowi akt prawa miejscowego, określający m.in. sposób odbierania przez gminę odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowanie tych odpadów. Skarżąca, jako właściciel nieruchomości położonej na terenie objętym działaniem ww. uchwały, jest jednym z adresatów zawartych w uchwale norm generalnych, regulujących prawa i obowiązki podmiotów objętych regulacją. Uznać należy zatem, iż skarżąca posiada interes prawny w sprawie, jednakże nie wykazała naruszenia skarżoną uchwałą swego własnego indywidualnego, konkretnego i aktualnego interesu prawnego lub uprawnienia. Zauważyć należy, iż skarżąca podnosi w swej skardze jedynie naruszenie art. 32 Konstytucji RP, przez naruszenie zasady równości polegające na zróżnicowaniu zasad gromadzenia i odbioru odpadów komunalnych w zależności od ilości gospodarstw je wytwarzających na danej nieruchomości oraz art. 7 w zw. z art. 94 Konstytucji, przez podjęcie skarżonej uchwały bez upoważnienia ustawowego. Z tak sformułowanych zarzutów w żaden sposób nie wynika jednak przesłanka naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej Spółdzielni. Zarzuty postawione w skardze wskazują na działanie Spółdzielni w imię interesu społecznego (actio popularis), co nie może stanowić podstawy do uwzględnienia skargi. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 września 2004 r. sygn. akt II OSK 476/04 skarga w trybie art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym nie może być wnoszona w interesie publicznym. Nie sposób uznać, że w świetle wymogów postawionych w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wystarczającym dla uznania naruszenia interesu prawnego będzie wywiedzione przez skarżącą naruszenie art. 2 i art. 32 Konstytucji RP i zasad z nich wynikających, w związku ze zróżnicowaną technologią odbioru odpadów komunalnych, w zależności od ilości podmiotów wytwarzających te odpady, za odbiór i zagospodarowanie których odpowiedzialna jest – na mocy ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach – gmina. Zgodnie z treścią powołanego art. 2 ustawy zasadniczej, Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Powyższa regulacja, mająca charakter klauzuli generalnej, jest typową normą prawa ustrojowego, określająca zasadę demokratycznego państwa prawnego. Określa ona kierunki rozwoju ustroju państwa, stanowi wytyczne dla parlamentu oraz całego aparatu państwowego, by jego działalność służyła realizacji tej zasady. W demokratycznym państwie prawnym działanie każdego organu państwowego opiera się na prawie, które określa zarazem kompetencje tego organu i wyznacza granice jego działalności. Wskazany przez skarżącą przepis, z uwagi na zawarte w nim normy prawa ustrojowego nie może stanowić samodzielnej podstawy do wykazania naruszenia własnego, konkretnego i aktualnego interesu prawnego przez podmiot wnoszący skargę w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 17 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Op 422/07, opubl. w Lex 506972). Normy konstytucyjne mogą stanowić podstawę do wykazania takiej legitymacji skargowej jedynie wówczas, gdy formułują one w sposób bezpośredni obowiązek bądź uprawnienia dla podmiotu, który skargę wnosi (por. NSA z dnia 5 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1032/10.opubl. w LEX nr 737685). Warunkiem uznania legitymacji procesowej na tle art. 101 ust. 1 u.s.o., jest to aby konsekwencją podjętej uchwały było ograniczenie lub pozbawienie skarżącego konkretnych uprawnień mających oparcie w przepisach prawa materialnego. W ocenie Sądu, przepis umieszczony w art. 2 Konstytucji RP nie formułuje w sposób bezpośredni obowiązku bądź uprawnienia dla skarżącego, lecz stanowi wytyczne dla kierunków rozwoju państwa i jego systemu prawnego. Skarżący winien wykazać związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a skarżoną uchwałą, polegający na ingerencji skarżonego aktu w sferę jego praw lub obowiązków, którego skutkiem byłaby niekorzystna dla skarżącego zmiana w zakresie tych praw lub obowiązków. Spółdzielnia okoliczności tych w swej skardze nie podnosi ani nawet nie wskazuje. Z odpowiedzi na skargę wynika, iż taka sama regulacja w zakresie sposobu odbioru odpadów komunalnych istniała wg regulacji wcześniejszej uchwały z dnia 11 kwietnia 2013 r. Nr XXXIX/470/2013. Zaskarżona uchwała niczego zatem w zakresie praw i uprawnień strony skarżącej nie zmienia. W związku z powyższym nietrafny jest też podnoszony w skardze zarzut naruszenia art. 32 Konstytucji RP, stanowiący, że wszyscy są wobec prawa równi i mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne, oraz że nikt nie może być dyskryminowany w życiu publicznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny. Wynikające z kwestionowanych w skardze przepisów skarżonej uchwały zróżnicowanie technologii odbioru odpadów komunalnych w zależności od ilości gospodarstw wytwarzających te odpady w żadnym razie nie może być traktowane jako naruszenie prawa poprzez dyskryminację i naruszenie zasady równości. Jest ono uprawnione nie tylko ze względów organizacyjnych, technologicznych i gospodarczych, ale także prawnych, co wynika z art. 6r powołanej w podstawie prawnej uchwały ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, który upoważnia organy stanowiące gmin do określenia, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, zasad odbioru odpadów komunalnych w zamian za uiszczoną przez wytwórców tych odpadów opłatę. Niezasadny jest zatem zarzut podjęcia zaskarżonej uchwały bez podstawy prawnej. Stanowi to o całkowitej bezzasadności zarzutu naruszenia przez Radę Miejską w B. art. 7 w związku z art. 94 Konstytucji. W tym stanie rzeczy uznać należało, iż skarga nie znajduje uzasadnionych podstaw, wobec czego podlega oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.