II SA/Sz 1155/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 lutego 2022 r. sprawy ze sprzeciwu M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącej M. M. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sygn. akt II SA/Sz [...] U Z A S A D N I E N I E Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] września 2021 r. nr [...] [...] na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a." oraz art. 59, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.", po rozpatrzeniu odwołania D. SA w K. oraz M. M. od decyzji Burmistrza N. z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...], odmawiającej D. SA w K. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo usługowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną (w tym drogami wewnętrznymi, zjazdem publicznym, parkingami) oraz bilbordu reklamowego na terenie działki nr [...] położonej w obrębie [...] miasta N., uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji Kolegium przedstawiło stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. Burmistrz N. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo usługowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną (w tym drogami wewnętrznymi, zjazdem publicznym, parkingami) oraz bilbordu reklamowego na terenie działki nr [...] położonej w obrębie [...] miasta N. ze względu na nie spełnienie wymogu zasady dobrego sąsiedztwa, nawiązania do średniej szerokości elewacji frontowej, dostępu do drogi publicznej oraz uzbrojenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. uchyliło decyzję Burmistrza N. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując na błędy w ustaleniach dotyczące kontynuacji funkcji, dostępu do drogi publicznej oraz posiadania zapewnienia dostawcy mediów. Uznał również, że istnieją podstawy do ustalenia szerokości elewacji frontowej na poziomie wnioskowanym przez inwestora. Burmistrz N. decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. ponownie odmówił D. SA ustalenia warunków zabudowy dla wyżej opisanej inwestycji wskazując na niespełnienie wymogu kontynuacji funkcji, dostępu do drogi publicznej oraz posiadania umowy z dostawcami mediów. Wskazał również, że obszar sąsiedni objęty jest ustalaniami planu miejscowego (uchwała nr [...] Rady Miejskiej w N. z dnia [...] listopada 2020 r.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] marca 2021 r., po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Burmistrza N. ponownie uchyliło zaskarżoną decyzje i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wskazało na błędne ustalenia w zakresie kontynuacji funkcji, dostępu do drogi publicznej oraz posiadania zapewnienia dostawcy mediów. Burmistrz N. decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. odmówił ustalenia dla D. SA warunków zabudowy na działce nr [...] obręb [...] miasta N. podając jako przyczynę odmowy nie spełnienie wymogów określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz nawiązania do szerokości elewacji frontowej, wysokości okapu oraz uzbrojenia w media. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] września 2021 r. ponownie wydało decyzję kasacyjną w związku z wniesieniem odwołania przez D. SA oraz M. M.. Odwołujący się wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz wydanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, natomiast inwestor wniósł również o wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. M. M. w odwołaniu zawarła wniosek o dopuszczenie dowodu z wyroku WSA w Szczecinie z dnia 22 lipca 2021 r. II SA/Sz 382/21 stwierdzającego nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "N. " uchwalonego przez Radę Miejską w N. [...] listopada 2010 r. (uchwała nr [...]), w zakresie przepisów § 3 pkt 20 oraz § 25 w zakresie działek nr [...], [...] oraz [...] obręb [...] ze względu na to, że działka nr [...] z obrębu [...] nie znajduje się w centrum terenów przemysłowych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. przystępując do rozpatrzenia sprawy w pierwszej kolejności powołało przepisy art. 59 ust. 1 zd. 1, art. 61 ust. 1 i 6 u.p.z.p. oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwanego dalej "rozporządzenie". Odnosząc się do treści analizy architektoniczno-urbanistycznej Kolegium stwierdziło, że jakkolwiek na mapie w skali 1:500 został wyznaczony obszar analizowany, to jednak w części tekstowej analizy nie wskazano, w jaki sposób obszar ten został wyznaczony, nie wskazana została szerokość frontu działki. Nie został określony promień dookoła inwestycji, który powinien być równy trzykrotności frontu działki, nie mniejszy niż 50 metrów. Zdaniem organu odwoławczego, niewystarczające jest uzasadnienie organu dotyczące nie spełnienia wymogu kontynuacji funkcji. W zaskarżonej decyzji organ I instancji skupił się na funkcjach obszaru sąsiadującego z działką, objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Następnie Kolegium przytoczyło orzeczenia NSA z dnia 2 grudnia 2020 r., II OSK 2053/20 i z 22 stycznia 2020 r., II OSK 3490/18 oraz tezy z komentarza do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym autorstwa A. Despot-Mładanowicza, A. Plucińskiej- Filipowicz i M. Wierzbowskiego, dotyczące stosowania oraz interpretacji przepisu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W ocenie Kolegium, z okoliczności sprawy nie wynika, żeby planowana zabudowa doprowadziła do zaburzenia istniejącego ładu, czy powstanie mini marketu będzie na danym obszarze, stanowiło nową funkcję. Organ nie podał, czy na analizowanym obszarze jest budynek o podobnej funkcji. Analiza architektoniczno-urbanistyczna nie zawiera uzasadnienia, z jakiego powodu w tej sprawie nie został spełniony warunek dobrego sąsiedztwa. Tymczasem przy założeniu, że planowana inwestycja zakłada odstępstwa w stosunku do obszaru analizowanego, należałoby wykazać z jakiego powodu odstępstwa te są nieuzasadnione, biorąc pod uwagę ocenę zachowania ładu przestrzennego, uciążliwość czy wpływ inwestycji na działki sąsiednie. Istotne jest by analiza dostarczyła informacji pozwalających na ocenę przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ powinien dokładnie określić, zgodnie z przeprowadzoną przez siebie wykładnią przepisów (uwzględniając orzecznictwo i piśmiennictwo) oraz uwzględniając materiał dowodowy, czy w rozpatrywanej sprawie ma do czynienia z zasadą kontynuacji funkcji czy też nie. Jeżeli nie, to powinien swoje stanowisko szczegółowo uzasadnić. Kolegium wskazało również, jakie wymogi winna spełniać analiza urbanistyczna, w tym m.in. w zakresie wyznaczenia linii zabudowy. Organ I instancji nie wskazał w swojej decyzji powodów braku ustalenia takiej linii. Organ odwoławczy odniósł się również do kwestii szerokości elewacji frontowej wnioskowanego obiektu. Powołał się przy tym na przepis § 6 ust. 1 rozporządzenia i stwierdził, że brak zgody organu I instancji na wnioskowaną szerokość elewacji frontowej może w światle przepisów rozporządzenia być zbyt daleko idąca. Przytaczając treść § 7 rozporządzenia Kolegium stwierdziło, że organ I instancji nie ustalił, które działki są działkami sąsiednimi do oznaczonej nr [...], a nadto zakwestionowało ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na terenie analizowanym. Zaskarżona decyzja, w ocenie organu odwoławczego, nie zawiera ustaleń dotyczących geometrii dachu, zgodnie z § 8 rozporządzenia. Kolegium stwierdziło nadto, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest m.in. pod warunkiem, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem art. 61 ust. 5 u.p.z.p. jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Zdaniem organu w ponownie prowadzonym postępowaniu należy zbadać, czy warunek ten został spełniony. Dotychczasowa ocena organu I instancji jest w tej mierze niewystarczająca. Za bezpodstawne Kolegium uznało żądanie przedłożenia przez inwestora umów o dostawę wody i odbiór ścieków już w momencie ubiegania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy uzyskał on zapewnienie, że umowa taka w przyszłości może zostać zawarta. Kolegium podkreśliło, że pomimo tego, iż dwukrotnie uchylało decyzje organu I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., to dostrzega konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części, bowiem dotychczas zebrany materiał dowodowy nie stanowi wystarczającej podstawy do załatwienia sprawy decyzją merytoryczną i orzeczenia co do istoty sprawy. Organ odwoławczy ponownie zwrócił uwagę na znaczenie analizy architektoniczno-urbanistycznej jako zasadniczego dowodu w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Kolegium wskazało nadto na konieczność uwzględnienia w ponownie prowadzonym postępowaniu wniosków M. M. dotyczących dowodu z decyzji Burmistrza N. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. oraz wyroku WSA w Szczecinie z dnia 22 lipca 2021 r. II SA/Sz 382/21. Kolegium stwierdziło również naruszenie przez organ I instancji przepisu art. 107 § 3 k.p.a. podkreślając brak należytego uzasadnienia decyzji. Sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wywiodła właścicielka działki nr [...] obręb [...] w N. M. M., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji pomimo braku przesłanek do zastosowania tego przepisu, bowiem decyzja organu I instancji nie była obarczona wadami uniemożliwiającymi orzeczenie przez Kolegium co do istoty sprawy, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącej, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu sprzeciwu zwróciła uwagę na brak dobrej woli Burmistrza N. i uporczywe uchylanie się od wskazań zawartych w decyzjach kasacyjnych wydanych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Skarżąca podniosła, że mimo uchylenia decyzji organu I instancji przez Kolegium, Burmistrz nie uzgodnił warunków zabudowy chociaż decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] ustalił na jej rzecz warunki zabudowy dotyczące działki [...] dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-biurowego wraz z urządzeniami budowlanymi oraz niezbędnym zagospodarowaniem terenu. W decyzji tej organ I instancji uznał działkę skarżącej za teren zabudowy usługowej. Skarżąca zwróciła uwagę, że z przepisów u.p.z.p. jak i z jakiejkolwiek innej ustawy nie wynika wprost, by nie było możliwe wydanie przez Kolegium decyzji reformatoryjnej w tej sprawie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., jak też by to Kolegium nie mogło uzupełnić, względnie naprawić braki w postępowaniu dowodowym przeprowadzonym przez organ I instancji. Powołała się przy tym na wyroki NSA z dnia 16.07.2020 r. II OSK 406/20, II OSK 473/20, II OSK 425/20 oraz z 16.12.2020 r. II OSK 3106/20. Skarżąca podała również, że zawarła z D. SA umowę przedwstępną sprzedaży działki nr [...], pod warunkiem wydania przez organ decyzji o warunkach zabudowy i poniosła szkodę w związku z jej nie wydaniem. Zaznaczyła, że inwestor porozumiał się z właścicielami działki nr [...] w zakresie przebudowy na swój koszt fragmentu drogi prowadzącej do działki nr [...]. Gotów jest także do partycypowania w kosztach powołania biegłego do sporządzenia analizy, wyznaczonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w odpowiedzi na sprzeciw wniosło o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Wniesiony sprzeciw okazał się uzasadniony. Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści takiej decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W art. 64e p.p.s.a. ustawodawca zakreślił granice kontroli takiej decyzji przez sąd wskazując, iż ten, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej (z art. 138 § 2 k.p.a.). Spod kontroli sądowej sprawowanej w tym trybie wyłączona jest zatem możliwość oceny problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Sąd nie ocenia więc istoty sporu, a prawidłowość "odesłania" sprawy przez organ odwoławczy do ponownego zbadania przez organ I instancji. Sąd nie bada w tym postępowaniu (o charakterze przyśpieszonym) innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Tym samym orzeczenie sądu w przedmiocie sprzeciwu ma charakter niejako procesowy; nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem. Decyzje kasacyjne, jak w niniejszej sprawie, zostały poddane szczególnej kontroli sądowadministracyjnej, krótszy jest termin zaskarżania takiej decyzji do sądu oraz krótszy termin na jej rozpatrzenie. Kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia postępowania dowodowego, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego, wyłączając tym samym dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16). Oceniając - w świetle powyższych kryteriów - zasadność wydania w niniejszej sprawie decyzji kasacyjnej, sąd stwierdził, że okoliczności którymi kierował się organ odwoławczy nie uzasadniały uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania jej do ponownego rozpatrzenia. Zaznaczyć również należy, że aktualnie zaskarżona do sądu decyzja Kolegium jest trzecią w kolejności decyzją kasacyjną tego organu (decyzja z dnia [...] listopada 2020 r., z dnia [...] marca 2021 r. i [...]września 2021 r.). Taki sposób rozpoznawania sprawy, powodujący nadmierne przeciąganie jej załatwienia i wskazujący bądź to na niezrozumienie przez organ I instancji wytycznych organu odwoławczego, bądź formułowanie tychże w sposób niezgodny z treścią art. 138 § 2 k.p.a., stwarza konieczność merytorycznego rozpatrzenia sprawy, w tym pochylenia się przez organ II instancji nad możliwością wydania decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W sprawie z wniosku D. SA organ I instancji zlecił przygotowanie analizy architektoniczno-urbanistycznej, jednakże bądź to wadliwie oceniał istnienie przesłanek do wydania decyzji o warunkach zabudowy, bądź też wskazywał na przesłanki, których inwestor nie był obowiązany spełnić (w kwestii infrastruktury wodno-kanalizacyjnej), oczekując przedłożenia stosownych umów zamiast zapewnienia dostawców mediów o możliwości ich zawarcia w przyszłości. Zdaniem sądu, Kolegium zamiast po raz kolejny wytykać uchybienia co do zebranego materiału dowodowego lub jego oceny przez organ I instancji, przy czym uchybienia te powtarzały się w kolejnych decyzjach, winno przeprowadzić w postępowaniu przed tym organem dowód z nowej analizy urbanistyczno- architektonicznej. Z żadnego przepisu u.p.z.p. (na którą to okoliczność zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 16 lipca 2020 r. II OSK 473/20), iż z jakiejkolwiek innej ustawy wprost nie wynika, by organ odwoławczy nie mógł wydać decyzji reformatoryjnej w zakresie ustalenia warunków zabudowy, jak też by organ ten nie mógł uzupełnić, względnie naprawić braków postępowania dowodowego przeprowadzonego przed organem I instancji. Dopuszczalna jest zatem możliwość odmiennego niż dokonane przez organ I instancji merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy w decyzji reformatoryjnej jak i prowadzenia w tego rodzaju sprawach uzupełniającego postępowania dowodowego. NSA zwrócił uwagę w swoim orzeczeniu na konieczność dochowania przy zastosowaniu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania, a co za tym idzie rozwagi i uwzględnienia tego, by nie pozbawić stron prawa do merytorycznego rozpoznania ich sprawy przez dwie instancje administracyjne. Nie narusza zasady dwuinstancyjności sytuacja procesowa, w której organ I instancji przeprowadzi analizę architektoniczno-urbanistyczną i w oparciu o nią ustali względnie odmówi ustalenia warunków zabudowy, zaś decyzja ta zostanie następnie zmieniona przez organ orzekający reformatoryjnie w oparciu o nowa analizę. Warunkiem wydania poprawnej pod względem prawnym decyzji w przedmiocie warunków zabudowy jest powołanie przez organ I instancji jak i organ odwoławczy urbanisty, który sporządzi projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy oraz stosownej analizy urbanistycznej. Analiza organu odwoławczego może być odmienna od tej, która stanowiła podstawę wydania decyzji przez organ I instancji, może również, po uzupełnieniu materiału dowodowego, być tożsama z tą, którą skarżąca kwestionowała w postępowaniu odwoławczym. Istotą postępowania odwoławczego jest dążenie do merytorycznego rozpoznania sprawy, natomiast wydanie decyzji kasacyjnej jest wyjątkiem od tej zasady i jego stosowanie obwarowane jest spełnieniem wymogów określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Przytoczone przez organ odwoławczy motywy wydania decyzji kasacyjnej nie uzasadniają wydania tego rodzaju rozstrzygnięcia. Wytyczne dla organu I instancji co do zakresu uzupełnienia materiału dowodowego są nadmiernie lakoniczne i sformułowane w sposób, który nie doprowadzi do końcowego załatwienia sprawy. Wskazują natomiast na możliwość uzupełnienia materiału dowodowego we własnym zakresie, w tym powołania urbanisty w celu sporządzenia stosownej analizy urbanistycznej. Organ odwoławczy w postępowaniu pominął naprowadzany przez skarżącą dowód z decyzji Burmistrza N. ustalającej na jej rzecz warunki zabudowy dla budynku usługowo-biurowego oraz fakt, że działka skarżącej nie leży na terenie objętym planem miejscowym "N. ", do ustaleń którego odwołuje się organ I instancji. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, działając na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję, jak orzekł w punkcie I wyroku. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 64b § 1 w zw. z art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Kolegium weźmie pod uwagę wskazania sądu zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku i zgodnie z art. 153 p.p.s.a., merytorycznie rozpatrzy niniejszą sprawę, której przedmiotem pozostaje wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo usługowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną (w tym drogami wewnętrznymi, zjazdem publicznym, parkingami) oraz bilbordu reklamowego na działce nr [...] obręb [...] N.. W przypadkach wymagających uzupełnienia dowodów Kolegium, na podstawie art. 136 § 1 k.p.a., samodzielnie uzupełni postępowanie dowodowe lub wymagane materiały lub zleci jego uzupełnienie organowi I instancji. Dotyczy to zwłaszcza analizy urbanistycznej, ustalenia szerokości frontu działki, linii zabudowy czy wysokości budynku do okapu. Uzasadnienie podjętego przez organ administracji publicznej rozstrzygnięcia powinno odzwierciedlać ocenę zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek jakimi kierował się organ odwoławczy w procesie decyzyjnym. Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842, ze zm.), w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II (k. 39 i k.44). Orzeczenia powołane w uzasadnieniu wyroku są dostępne w Internecie na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl.