II SA/Sz 1159/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Iwona Tomaszewska,, Sędzia NSA Mirosława Włodarczak-Siuda, Protokolant Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 grudnia 2009r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Koszalinie na uchwałę Rady Gminy Mielno z dnia 25 stycznia 2007 r. nr V/29/2007 w przedmiocie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem i w miejscu sprzedaży oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych oddala skargę Rada Gminy Mielno podjęła w dniu 25 stycznia 2007 r. uchwałę Nr V/29/2007 w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem i w miejscu sprzedaży oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych (Dz.Urz.Woj.Zach. Nr 32, poz.468 ). Uchwała została podjęta na podstawie art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1231, Nr 167, poz. 1372; z 2003 r. Nr 80, poz. 719, Nr 122, poz. 1143; z 2004 r. Nr 29, poz. 257, Nr 99, poz. 1001, Nr 152, poz. 1597, Nr 273, poz. 2703; z 2005 r. Nr 23, poz. 186, Nr 132, poz. 1110, Nr 155, poz. 1298, Nr 179, poz. 1485; z 2006 r. Nr 170, poz. 1217, Nr 171, poz. 1225, Nr 220, poz. 1600). W § 1 przedmiotowej uchwały ustalono liczbę punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży (100) oraz liczbę punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych powyżej 4,5% zawartości alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży (150). Z kolei w § 2 Rada ustaliła, że " Miejsce sprzedaży napojów alkoholowych nie może być usytuowane bliżej niż 30 m, licząc rzeczywistą drogę dojścia, mierzoną ciągami pieszymi, od głównego wejścia do punktu sprzedaży napojów alkoholowych do głównego wejścia do obiektów: 1) kultu religijnego, 2) cmentarzy, 3) szkół, 4) placówek wychowawczo-opiekuńczych. Następne przepisy uchwały to przepisy końcowe, określające jakie uchwały tracą moc w związku z wejściem w życie przedmiotowej uchwały oraz określające termin wejścia w życie uchwały i sposób jej publikacji. Skargą z dnia [...] Prokurator Rejonowy w [...] zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...]. Zarzucił, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), naruszenie prawa materialnego, tj. przepisu art. 14 ustawy z dnia 26.10.1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. 2007r. Nr 70, poz. 473 z późn. zm.), które miało wpływ na wynik sprawy, przez niewłaściwe - zawężające zastosowanie tego przepisu, w sytuacji gdy wydana uchwała dotyczy terenu o różnorodnych walorach uzdrowiskowych i turystycznych. Wobec powyższego, na zasadzie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności tej uchwały. W uzasadnieniu skargi Prokurator Rejonowy w [...] stwierdził, iż Rada Gminy Mielno uchwałę Nr V/29/2007 w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5 % alkoholu ( z wyjątkiem piwa ) przeznaczonych do spożycia poza miejscem i w miejscu sprzedaży oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych oparła na przepisie art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1231 z późn. zm.). W § 2 uchwały stwierdzono, że miejsce sprzedaży napojów alkoholowych nie może być usytuowane bliżej niż 30 m od głównego wejścia do punktu sprzedaży napojów alkoholowych do głównego wejścia do obiektów wymienionych w 4 punktach. Przed przystąpieniem do uzasadnienia zarzutu skargi Prokurator zwrócił uwagę na to, że uchwała nie wskazuje w podstawie prawnej przepisu art. 18 ust. 2 pkt. 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), który wskazuje zakres i przedmiot stanowiących kompetencji rady gminy. Wyłączność rady w określonych sprawach oznacza, ze kompetencja do załatwienia danej sprawy nie może być przez radę scedowana na żaden inny organ (wyr. NSA z dnia 04.01.91, III SA 978/90). Błędne powołanie podstawy prawnej stanowi wadę formy decyzji - naruszenie art. 107 § 1 Kpa. Przepis art. 107 § 1 Kpa określa składniki decyzji administracyjnej. Decyzja, która nie zawiera wszystkich składników, jest decyzją wadliwą. Między innymi powinna zawierać powołanie podstawy prawnej. Jest to przytoczenie przepisów prawa materialnego na których organ administracji publicznej oparł swoje rozstrzygnięcie. Organ administracji jest obowiązany powołać przepis prawa stanowiący podstawę prawną rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Decyzja, która ogólnikowo powołuje podstawę prawną nie jest decyzją wydaną bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt. 2 Kpa nie zachodzi). Okoliczności tej nie podnoszono więc jako zarzutu skargi. W kwestii zarzutu skargi Prokurator Rejonowy w [...] podniósł, iż zaskarżona uchwała posiada walor aktu prawa miejscowego, tzn. obowiązuje wszystkich, którzy posiadają cechy adresata określonego uchwałą podjętą przez radę gminy względem właściwego obszaru jej działania. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Jednym z podstawowych celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi jest ograniczenie dostępności i spożycia napojów alkoholowych. NSA w wyroku z dnia 6 maja 1994 roku, SA/Gd 2824/93, niepubl stwierdził, że " 1. Pod pojęciem zasad usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych (art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. ) należy rozumieć ich rozmieszczenie w terenie, a w szczególności ich usytuowanie względem miejsc chronionych, takich jak szkoły, przedszkole, miejsce kultu religijnego itp. Zdaniem skarżącego, rada gminy dysponuje dużym zakresem władztwa prawotwórczego w przedmiocie wyboru i określenia tzw. obiektów chronionych, dzięki czemu ma prawny i faktyczny wpływ na kształtowanie się przestrzenne zasad usytuowania na terenie gminy punktów sprzedaży napojów alkoholowych. Rady gmin powinny mieć też na uwadze, przy podejmowaniu uchwał, skonstruowanie precyzyjnego określenia punktów z fonetycznego i geometrycznego punktu widzenia. Nieprecyzyjne określenie samej nazwy i sposobu wyznaczania odległości determinuje względność otrzymywanych wyników w tym zakresie. W powyższej sprawie nie można mówić o pozytywnoprawnym rozwiązaniu w tej mierze. Zbyt małe jest wyszczególnienie " chronionych " obiektów. Np. punkt 3 dotyczy ogólnie szkół bez doprecyzowania czy chodzi o szkoły podstawowe, gimnazjalne, średnie, przedszkola, zaś punkt 4 dotyczy placówek wychowawczo-opiekuńczych bez sformułowania ich szczegółowo (dom dziecka, dom pomocy społecznej). Nasuwa się przypuszczenie co do szerokiego rozumienia tego pojęcia, tj. takiego jakie występuje w języku potocznym. Nie można jednak wykluczyć innego rozumienia. Dalej brak jest np. wskazania obiektów sportowych, izby przyjęć, izby wytrzeźwień, stanowisk portowo-rzecznych, kąpielisk, basenów, ogródków, placów zabaw dla dzieci, innych placówek oświatowo-wychowawczych w których odbywają się zajęcia pozalekcyjne dla dzieci, ośrodków zajmowanych przez organy ścigania. Kryterium odległości nie jest jedynym warunkiem usytuowania punktu sprzedaży napojów alkoholowych, ale tym kryterium może być także kryterium kolizji w funkcjonowaniu tego punktu w stosunku do obiektu chronionego (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 1995 r., SA/Bk 188/94). W ocenie skarżącego obszar Gminy Mielno jest bardzo urozmaicony pod względem turystycznym, wypoczynkowym i sanatoryjnym. Zdecydowana większość społeczności Gminy Mielno jest przeciwna sprzedaży alkoholu, w wymienionych w przepisie art. 14 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, miejscach. Konieczna jest zatem korekta przedmiotowej uchwały. Artykuł 91 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Mając powyższe na względzie, Prokurator stwierdził, iż z takim rozstrzygnięciem uchwały nie można się zgodzić, albowiem zapadła ona z naruszeniem prawa materialnego, tj. przepisu art. 14 ustawy z dnia 26.10.1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, które miało wpływ na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Mielno wniosła o oddalenie skargi w całości i zasądzenie od strony skarżącej kosztów postępowania sądowego. Rada stwierdziła, iż stanowisko Prokuratora Rejonowego w [...] nie jest właściwe, zaskarżona uchwała nie narusza bowiem przepisów art.14 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, gdyż rada gminy nie może wkraczać w materię uregulowaną w przepisie art.14, który dotyczy ustawowego zakazu sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych. Treść zawartego w art.12 ust.2 ww. ustawy upoważnienia rady gminy do ustalania zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych wskazuje, że upoważnienie to dotyczy miejsc nie objętych zakazem sprzedaży. Uchwała rady gminy, wydana na podstawie tego upoważnienia nie może wskazywać obiektów, na terenie których nie może być usytuowany punkt sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, gdyż wkroczyłaby w wykaz zakazów określonych w art.14 tej ustawy. Zdaniem organu, nie można też zgodzić się z Prokuratorem, że rada gminy ma obowiązek za tzw. obiekty chronione uznawać obiekty na terenie, których z mocy przepisów ustawy obowiązuje zakaz podawania i spożywania napojów alkoholowych. Do wyłącznej kompetencji rady, w świetle przepisu art.12 ust.2 ustawy, należy uznawanie obiektów, które zasługują na ochronę. Z takiej możliwości Rada Gminy Mielno skorzystała, podejmując przedmiotową uchwałę. Następnie organ stwierdził, iż podstawa prawna uchwały jest właściwa, gdyż to art.12 ust.2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi wprost stanowi podstawę do podjęcia uchwały w tej materii i w takim przypadku przywoływanie w podstawie prawnej uchwały przepisu art.18 ust.2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym nie jest konieczne. W żadnym razie, zdaniem organu, nie znajdują tu zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, na jakie powołuje się Prokurator Rejonowy. Rada Gminy nie zgodziła się także z zarzutem skargi, że wyszczególnienie obiektów chronionych jest zbyt małe, i że pojęcia użyte do ich nazwania mogą wywoływać trudności interpretacyjne (szerokie rozumienie pojęcia), bowiem określenie obiektów chronionych jest precyzyjne i nie stwarza żadnych trudności przy stosowaniu tego przepisu przez Wójta Gminy [...] w wydawanych decyzjach. Rada Gminy zwróciła także uwagę na fakt, że przez teren gminy Mielno przebiega nadbrzeżny pas techniczny, na którym obowiązują przepisy porządkowe wydane przez Dyrektora Urzędu morskiego w [...], który przepisem § 6 pkt 6 zarządzenia porządkowego Nr 1 z dnia 21 stycznia 2004 r. w sprawie określenia wymogów bezpieczeństwa brzegu morskiego, wydm nadmorskich i zalesień ochronnych w nadbrzeżnym pasie technicznym (Dz.Urz.Woj.Zach. Nr 10, poz.192 z późn.zm.) wprowadził zakaz sprzedaży napojów alkoholowych, w tym piwa, bez uzyskania zgody Dyrektora Urzędu Morskiego w [...]. Na rozprawie, w dniu 9 grudnia 2009 r. działający w zastępstwie Prokuratora Rejonowego w [...] Prokurator Prokuratury Okręgowej w [...], poparł wniesioną skargę i podniósł, że wniosek strony przeciwnej o zasądzenie kosztów jest niezgodny z art.239 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaś pełnomocnik organu podtrzymał swoje wnioski o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271, z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując sądowej kontroli zaskarżonej uchwały Nr V/29/2007 Rady Gminy Mielno z dnia 25 stycznia 2007 r. w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem i w miejscu sprzedaży oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...], uznał, iż w przedmiotowej uchwale w dopuszczalny sposób określone zostały zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Zgodnie z art.12 ust.1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2007 r. Nr 70, poz.473 z późn. zm), zwanej dalej "ustawą", rada gminy ustala, w drodze uchwały, dla terenu gminy (miasta) liczbę punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5 % alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży. W paragrafie 1 zaskarżonej uchwały Rada Gminy zrealizowała tę delegację ustawową. Na podstawie art.12 ust.2 ustawy rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Tak więc ustawodawca pozostawił uznaniu rady gminy kształtowanie zasad ustalania lokalizacji punktów sprzedaży i podawania alkoholu. W § 2 zaskarżonej uchwały Rada Gminy Mielno ustaliła, iż miejsce sprzedaży napojów alkoholowych nie może być usytuowane bliżej niż 30 m, licząc rzeczywistą drogę dojścia, mierzoną ciągami pieszymi, od głównego wejścia do punktu sprzedaży napojów alkoholowych do głównego wejścia do obiektów: kultu religijnego, cmentarzy, szkół, placówek wychowawczo-opiekuńczych. Rada określiła więc minimalną odległość w jakiej może znajdować się miejsce sprzedaży napojów alkoholowych od obiektów objętych ochroną, określiła sposób mierzenia tej odległości, a wreszcie wymieniła obiekty w pobliżu których nie może być sprzedawany alkohol, zwane dalej "obiektami chronionymi" . Prokurator Rejonowy w [...] w skardze zarzuca między innymi, że rada wyszczególniła "zbyt mało obiektów chronionych", a nadto, iż użyte w uchwale określenia obiektów są mało precyzyjne, co może powodować wątpliwości interpretacyjne. Z powyższymi zarzutami nie można się zgodzić. Tylko i wyłącznie rada gminy jest władna określić zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Zawarte w ustawie upoważnienie dla rady gminy (art.12 ust.2 ), ani żaden inny przepis rangi ustawowej, nie zawiera wskazówek w jaki sposób należy ustalić te zasady, ani jakie i ile obiektów ma być objętych ochroną przed zbyt bliskim usytuowaniem miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Zatem fakt nieobjęcia ochroną innych obiektów, niewymienionych w uchwale nie może być uznany za naruszenie prawa. Osoby niezgadzające się ze stanowiskiem rady gminy wyrażonym w uchwale mogą jedynie postulować dokonanie zmiany uchwały poprzez rozszerzenie kręgu obiektów chronionych. Kwestie związane z interpretacją przepisów uchwały mogą powstawać w związku ze stosowaniem jej przepisów przez organy wykonawcze - wydające stosowne akty administracyjne: decyzje, zezwolenia, opinie. Należy dodać, że wykładnia językowa jest tylko jednym z przyjmowanych powszechnie w rozumowaniu prawniczym sposobów wykładni. Winna być ona uzupełniona, w miarę potrzeby, wnioskami płynącymi z zastosowania innych rodzajów wykładni np. historycznej, systemowej, funkcjonalnej, logicznej, a wreszcie - jeżeli nie przede wszystkim - celowościowej, która w odniesieniu do indywidualnych spraw rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych uznawana jest za najodpowiedniejszą i najlepiej prowadzącą do rozszyfrowania intencji i celów ustawodawcy (uchwałodawcy). Wykładnia legalna aktu prawa miejscowego polega na tym, że w braku definicji danego pojęcia w ustawie zawierającej upoważnienie do wydania aktu i w samym akcie prawa miejscowego, należy sięgnąć do definicji zawartych w innych ustawach i rozporządzeniach powszechnie obowiązujących w systemie prawa polskiego. Jeżeli ten sposób wykładni też nie przyniesie rezultatu, należy skorzystać z wykładni funkcjonalnej itd. Dla przykładu można zwrócić uwagę na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 2008 r. sygn.akt II GSK 286/07 (LEX 379298 ), w którym Sąd dokonał wykładni pojęcia "miejsca i obiektu kultu religijnego". W świetle przedstawionych powyżej zasad wykładni przepisów prawa, zdaniem Sądu, użyte przez organ w zaskarżonej uchwale określenia obiektów objętych ochroną, nie będą sprawiać trudności interpretacyjnych. Podstawowym zarzutem skargi jest niezgodność zaskarżonej uchwały z art.14 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Powyższy artykuł składa się z ustępów (1, 2a, 3, 4, 5, 6, 7 i 8), a w tym ust. 1 składa się z 6 punktów. Skarżący nie wskazał konkretnego przepisu, który jego zdaniem został naruszony, poprzestając na stwierdzeniu, że naruszenie polega na zawężającym zastosowaniu art.14, nie uwzględniającym potrzeb i walorów terenu. Stwierdzić należy, że art.14 ustawy zawiera ustawowe zakazy sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych, upoważnienia do wydania aktów wykonawczych - rozporządzeń oraz upoważnienie dla rady gminy do ewentualnego wprowadzenia w innych niewymienionych miejscach, obiektach lub na określonych obszarach gminy, ze względu na ich charakter, czasowego lub stałego zakazu sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych (art.14 ust.6). W tym miejscu należy podkreślić, iż zaskarżona uchwała wydana została w oparciu o art.12 ust.2 ww. ustawy. Treść i zakres zawartego w tym przepisie upoważnienia rady gminy do ustalania zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych wskazuje, że podjęta w oparciu o nie uchwała rady gminy nie musi dotyczyć wszystkich miejsc objętych ustawowym zakazem sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych. Biorąc pod uwagę powyższe Rada Gminy Mielno podejmując zaskarżoną uchwałę nie naruszyła art.12, a tym bardziej art. 14 ustawy, natomiast kwestia ewentualnego podjęcia przez radę gminy uchwały w oparciu o art.14 ust.6 ustawy, nie mieści się w zakresie badania legalności zaskarżonej uchwały. Dodać także należy, że zgodnie z art.200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jedynie w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W świetle powyższego, Sąd uznał wniosek organu w kwestii zwrotu kosztów postępowania, za nieuzasadniony. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...], na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), orzekł jak sentencji wyroku.