II SA/Sz 1168/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska /spr./, Sędziowie Sędzia NSA Barbara Gebel, Sędzia NSA Mirosława Włodarczak – Siuda, Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie nakazania ograniczenia w korzystaniu z urządzeń nagłaśniających w obiektach gastronomicznych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia [...] Nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę [...] /[...] / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Radca prawny będący pełnomocnikiem Spółki z o.o. "A" GmbH z siedzibą w U., pismem z dnia 22 sierpnia 2006 r. wniósł do Wójta Gminy o wszczęcie, na podstawie art. 363 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, postępowania administracyjnego w sprawie nakazania przedsiębiorcom prowadzącym obiekty "A" i "M" odpowiedniego ograniczenia w korzystaniu z urządzeń nagłaśniających negatywnie wpływających na środowisko. Wnioskodawca powołał się na okoliczności opisane przez pokrzywdzonego we wcześniejszym zawiadomieniu o popełnieniu przez tych przedsiębiorców wykroczenia wraz z załączoną opinią biegłego. Wójt Gminy postanowieniem z dnia [...] działając na podstawie art. 65 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 362 ust. 1 i art. 378 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. –Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm.) wniosek ten przekazał "do załatwienia zgodnie z kompetencjami’ – jak można domyślać się z treści uzasadnienia postanowienia – Staroście wskazując, że kompetencje do wydania decyzji administracyjnej w zakresie ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko w stosunku do przedsiębiorców posiada starosta (art. 378 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, dalej określanej jako P.o.ś.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...], po rozpatrzeniu zażalenia Spółki "A" GmbH z siedzibą w U. – uchyliło wyżej opisane postanowienie Wójta Gminy. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wskazało, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte na wniosek strony, która wskazała przepis prawa materialnego stanowiący podstawę wniosku, a zatem organ związany jest treścią żądania strony. Wskazany we wniosku art. 363 Prawa ochrony środowiska znajduje się w kompetencji wójta. Organ odwoławczy zauważył nadto, że przy wstępnej ocenie żądania strony zastosowanie mają przepisy określone w art. 3 pkt 20 i 31, art. 4 ust. 3 tej ustawy oraz art. 2 i art. 4 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Wójt Gminy decyzją z dnia [...] Nr [...] na podstawie art. 105 § 1 Kpa w związku z art. 363 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska – umorzył postępowanie w sprawie. Organ ustalił, jak wynika to z uzasadnienia decyzji, że działalność gospodarcza w barze piwnym "A", jak i w pubie muzycznym "M" prowadzona jest przez osoby posiadające wpis do ewidencji działalności gospodarczej. Art. 363 ustawy Prawo ochrony środowiska określa właściwość wójta gminy do nałożenia ograniczeń w stosunku do osoby fizycznej eksploatującej instalację jeżeli taka eksploatacja negatywnie oddziaływuje na środowisko. Osoby prowadzące wyżej wymienione lokale dla potrzeb ustawy traktowane są jako podmioty korzystające ze środowiska bowiem posiadają status przedsiębiorcy w rozumieniu odrębnych przepisów (art. 3 pkt 20 P.o.ś.). W tej sytuacji wniosek strony organ uznał za bezprzedmiotowy i powołał się w tej kwestii na komentarz do art. 363 P.o.ś. autorstwa K. Gruszeckiego zamieszczony w Lex 2007. "A" GmbH Spółka z o.o. w U. wniosła odwołanie od powyższej decyzji zarzucając jej naruszenie, przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: - art. 105 § 1 Kpa w związku z art. 363 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez błędne uznanie, że postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe, - art. 104 Kpa w związku z art. 77 § 1 Kpa poprzez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego (dostarczonego w całości przez stronę) i nie wydanie decyzji merytorycznej nakładającej ograniczenia na osoby eksploatujące instalację, - art. 61 § 1 Kpa w związku z art. 363 ustawy Prawo ochrony środowiska, poprzez błędne przyjęcie, że nie zachodzą przesłanki do wydania decyzji administracyjnej zarówno na wniosek jak i z urzędu, w sytuacji gdy właściwość organu do merytorycznego rozstrzygnięcia wynika z prawomocnego postanowienia organu wyższego stopnia. Zdaniem strony odwołującej się, sam fakt prowadzenia przez osobę fizyczną działalności gospodarczej nie stanowi o braku przesłanki podmiotowej do prowadzenia postępowania administracyjnego, ponieważ brak kompetencji wójta do wydania decyzji na podstawie art. 363 P.o.ś. wystąpi jedynie w sytuacji, gdy osoba fizyczna prowadzi działalność gospodarczą wykraczającą poza ramy zwykłego korzystania ze środowiska. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] Nr [...] działając na podstawie art. 138 §1 Kpa oraz art. 363 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 902, poz. 129 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania- utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium w uzasadnieniu decyzji opisało dotychczasowy przebieg postępowania wszczętego przez Wójta Gminy na wniosek odwołującej się Spółki i ustaliło jakie czynności w ramach tego postępowania wykonał organ I instancji. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy wyjaśnił, że w myśl art. 104 Kpa załatwianie spraw przez organ administracji publicznej musi zakończyć się wydaniem decyzji. Z uwagi na to, że Wójt Gminy kończąc decyzją uprzednio wszczętego postępowania przekazał wniosek Spółki Staroście do załatwienia, postanowienie organu I instancji w tym przedmiocie zostało przez Kolegium uchylone. Jeżeli natomiast w trakcie prowadzonego postępowania na podstawie art. 363 ustawy Prawo ochrony środowiska organ stwierdzi, że podmiotem korzystającym ze środowiska jest osoba fizyczna prowadząca działalność gospodarczą, posiadająca status przedsiębiorcy i przy tym nie korzysta w sposób zwykły ze środowiska (adresatem orzeczenia na podstawie art. 363 P.o.ś. może być tylko osoba fizyczna korzystająca ze środowiska w ramach zwykłego korzystania z niego), to oznacza, że brak jest przesłanek podmiotowych do zastosowania tego przepisu. W takiej sytuacji organ winien wydać decyzję o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 Kpa jako bezprzedmiotowego. Takie załatwienie sprawy, z uwagi na zasady wynikające z art. 7 i art. 9 Kpa, wymaga oprócz wskazania w uzasadnieniu decyzji stanu faktycznego i prawnego także przepisów prawa mających w sprawie zastosowanie i organu, do którego strona powinna skierować swe żądanie. Dlatego Kolegium uznało zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem. Spółka z o.o. "A" GmbH z siedzibą w U. wniosła na powyższą decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego domagając się jej uchylenia i uchylenia decyzji organu I instancji oraz zasądzenia na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarga została oparta na zarzutach naruszenia poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: - art. 105 §1 Kpa w związku z art. 363 P.o.ś., - art. 104 Kpa w związku z art. 77 §1 Kpa, - art. 61§1 Kpa w związku z art. 363 P.o.ś., identycznie sformułowanych jak zarzuty wcześniej postawione w odwołaniu. Poza tym podniesiono w skardze zarzut naruszenia art. 4 ust. 3 w związku, z art. 3 pkt 20 i w związku z art. 363 ustawy - Prawo ochrony środowiska, poprzez błędne przyjęcie, że brak jest w niniejszej sprawie przesłanek podmiotowych do zastosowania art. 363 wskazanej ustawy albowiem osoby fizyczne eksploatujące instalację mają status przedsiębiorców. Uzasadnienie skargi w zasadniczych kwestiach powiela argumentację uzasadnienia odwołania sprowadzającą się do twierdzenia, że brak kompetencji wójta do wydania decyzji na podstawie art. 363 P.o.ś. wystąpi jedynie w sytuacji gdy osoba fizyczna prowadzi działalność gospodarczą wykraczającą poza ramy zwykłego korzystania ze środowiska, tj. taką działalność, która wymaga uzyskania pozwolenia na eksploatację instalacji, a taka okoliczność w przedmiotowej sprawie nie zachodzi. W ocenie skarżącej, w świetle dostarczonych przez nią organowi I instancji ekspertyz akustycznych istniała podstawa do wydania decyzji merytorycznej. Stanowisko organu nie znajduje zaś uzasadnienia nie tylko w naruszonych przepisach prawa, ale także w odniesieniu do ogólnie przyjętych i stosowanych zasad logicznego rozumowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Przedmiotem skargi jest decyzja ostateczna umarzająca, na podstawie art. 105 § 1 Kpa, postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek strony o wydanie decyzji w trybie art. 363 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. –Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 902, poz. 129 ze zm.) z uwagi na przyjętą przez organy obu instancji bezprzedmiotowość postępowania prowadzonego przez organ I instancji, do którego został złożony wniosek strony wszczynający to postępowanie. Teoretycznie rzecz ujmując i co do zasady, podzielić należy stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że bezprzedmiotowość wszczętego postępowania administracyjnego prowadzić powinna do jego umorzenia. Zgodnie bowiem z art. 105 § 1 Kpa, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Kodeks postępowania administracyjnego nie definiuje pojęcia bezprzedmiotowości postępowania, ale w literaturze przedmiotu i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się zgodnie, że bezprzedmiotowość postępowania oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (por. Piotr Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2007, str. 232-233; Barbara Adamiak, Janusz Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2008, str. 498-499). Bezprzedmiotowość postępowania (podmiotowa lub przedmiotowa) wynikać może z różnych przyczyn, które mogą powstać na skutek faktów naturalnych (np. śmierć osoby fizycznej będącej stroną) lub na skutek zdarzeń prawnych (np. zniesienie danej kategorii uprawnień lub obowiązków). Nie ma też sporu w doktrynie i orzecznictwie co do tego, że bezprzedmiotowe jest postępowanie prowadzone przez organ niewłaściwy (por. Barbara Adamiak, Janusz Borkowski, op. cit. str. 498, wyrok NSA z 20.09.1999r, II SAB/Ka 13/99-OSP 2000, nr 7-8, str.18). Zgodnie z art. 19 Kpa organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Właściwość rzeczowa jest to zdolność prawna organu administracji publicznej do rozpoznawania i rozstrzygania danej kategorii spraw. Właściwość rzeczową organu administracji publicznej, stosownie do art. 20 Kpa, ustala się według przepisów o zakresie jego działania. Właściwość ta najczęściej wynika wprost z przepisu ustawy. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy zauważyć trzeba, że w ustawie Prawo ochrony środowiska występuje wielość organów podzielonych w Tytule VII na ochrony administracji do spraw ochrony środowiska (Dział I) i instytucje ochrony środowiska (Dział II), a ich właściwość ustawodawca określił poprzez bezpośrednie wskazanie organu właściwego do załatwienia określonej kategorii spraw regulowanych tą ustawą. Wyjaśnić też trzeba, że postępowanie w sprawie wydania decyzji, o których mowa w Tytule VI Dziale III z mocy art. 375 omawianej ustawy wszczyna się z urzędu. Tak więc w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne zostało wszczęte z urzędu, aczkolwiek informacje o przesłankach jego wszczęcia organ powziął z pisma skarżącej żądającej zastosowania wobec wskazanych podmiotów rozwiązania przewidzianego w art. 363 ustawy P.o.ś. Wskazany przepis stanowi, że: "Wójt, burmistrz, prezydent miasta może w drodze decyzji nakazać osobie fizycznej eksploatującej instalację w ramach zwykłego korzystania ze środowiska lub eksploatującej urządzenie wykonanie w określonym czasie czynności zmierzających do ograniczenia ich negatywnego oddziaływania na środowisko". Z powyższych rozważań wynika, że jeśli spełnione są wszystkie przesłanki podmiotowe i przedmiotowe odpowiedzialności administracyjnej określonej w art. 363 ustawy, to organ wskazany w tym przepisie jest właściwy do wydania decyzji nakładającej określony w nim obowiązek. Istota sporu w sprawie wynika z odmiennego rozumienia przez organy w niej orzekające oraz przez skarżącą Spółkę zakresu pojęciowego podmiotu określonego jako "osoba fizyczna", co rzutowało na odmienność prezentowanych w tym sporze stanowisk co do właściwości organu. Wyjaśnienie dlaczego sąd podzielił w tej kwestii stanowisko skarżącej Spółki wymaga zwrócenia uwagi na redakcję przepisu art. 363 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska w brzmieniu obowiązującym w dniu zaskarżonej decyzji. Mianowicie, przepis ten dając właściwemu organowi prawo nakazania osobie fizycznej określonego w nim zachowania, podmiotem nakazu czyni ściśle określoną osobę fizyczną, a więc taką osobę, która jednocześnie jest: - osobą fizyczną w rozumieniu Kodeksu cywilnego i - eksploatuje instalację (w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy) lub urządzenia (w rozumieniu art. 3 pkt 42 ustawy) w ramach zwykłego korzystania ze środowiska. Zwykłe korzystanie ze środowiska zostało zdefiniowane w art. 4 ust. 3 ustawy P.o.ś. jako korzystanie wykraczające poza ramy korzystania powszechnego, co do którego ustawa nie wprowadza obowiązku uzyskania pozwolenia oraz zwykłe korzystanie z wody w rozumieniu przepisów ustawy – Prawo wodne. Organy obu instancji uznały, że wójt traci swoją właściwość do wydania decyzji na rzecz starosty, w sytuacji gdy podmiotem postępowania w sprawie negatywnego oddziaływania na środowisko instalacji lub urządzenia jest osoba fizyczna posiadająca status przedsiębiorcy. Organy ustaliły, że urządzenia nagłaśniające emitujące hałas zarówno bar piwny "A" jak i pub muzyczny "M" w U., w których zainstalowane były urządzenia wytwarzające hałas funkcjonowały w ramach działalności gospodarczej prowadzonej przez ich właścicieli posiadających wpis do ewidencji działalności gospodarczej, a więc posiadających status przedsiębiorców, co – według organów – sytuowało te osoby fizyczne w kręgu podmiotów wskazanych w art. 362 ustawy, a wyłączało z podmiotów, których dotyczy art. 363 ustawy P.o.ś. Tymczasem, jak trafnie zarzucono to w skardze, art. 363 nie ogranicza wskazanych w nim podmiotów do osób fizycznych nie będących przedsiębiorcami. Przesłanką ograniczającą krąg osób fizycznych będących podmiotami objętymi działaniem art. 363 jest – jak to już wyżej zostało wskazane – sposób korzystania ze środowiska. Istnieje przecież grupa przedsiębiorców będących osobami fizycznymi, prowadzących tego rodzaju działalność, w której eksploatowane są instalacje i urządzenia w ramach zwykłego korzystania ze środowiska, może być to na przykład krawiec, fryzjer itp. Wobec powyższego, rzeczą organu I instancji było ustalenie, czy podmioty wskazane jako przedsiębiorcy prowadzący bar "A" i pub "M" działały w nich w ramach zwykłego korzystania ze środowiska w rozumieniu ustawy, czy też nie. Wprawdzie Kolegium w swojej decyzji stwierdziło, że nie było to zwykłe korzystanie ze środowiska, lecz było to ustalenie nie poparte żadnym dowodem. Reasumując, z tych względów Sąd przyjął, że organy orzekły z naruszeniem art. 7, 77§ 1 i 107 §3 Kpa i z tego powodu sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona, co uzasadnia uwzględnienie skargi. Dlatego należało orzec jak w sentencji na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit c w związku z art. 135 oraz art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).