II SA/Sz 1176/07

Dnia 9 kwietnia 2008 roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski Sędzia WSA Maria Mysiak Protokolant Beata Radomska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2008 roku. sprawy ze skargi Skarbu Państwa - Nadleśnictwo na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z dnia [...] nr [...], znak [...], II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) po rozpatrzeniu odwołania Podmiotu A od decyzji Nr [...] z dnia [...] r. Burmistrza D. ustalającej na rzecz Podmiotu B warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 10 domków letniskowych na działce nr [...] w Ł. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji podano, że organ I instancji ustalił m. in., że obsługa komunikacyjna odbywać się będzie z istniejącej ulicy L. poprzez działkę nr [...], która stanowi zabudowany ośrodek wypoczynkowy należący do wnioskodawcy. Od decyzji Burmistrza D. odwołanie złożył Podmiot A zarzucając, że przedmiotowa działka nie ma dostępu do drogi publicznej, a skutki takiej lokalizacji pozostają w sprzeczności z prawem regulującym gospodarkę leśną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. odnosząc się do podniesionych zarzutów stwierdziło, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż planowana inwestycja stanowi uzupełnienie zabudowy ośrodka wypoczynkowego należącego do wnioskodawcy znajdującego się na działce nr [...]. Tereny sąsiadujące, poza leśnymi, są użytkowane jako zabudowa wypoczynkowa. Przeprowadzona analiza nie wykazała okoliczności uniemożliwiających ustalenie warunków zabudowy, zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2007r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717). Podniesiony w odwołaniu zarzut braku dostępu do drogi publicznej nie jest uzasadniony, bowiem stosownie do art. 2 pkt 14 cyt. ustawy przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć "bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej". W rozpoznawanej sprawie ustalono, że dostęp do drogi publicznej pozostaje niezmieniony, ponieważ działki nr [...] i nr [...] są własnością wnioskodawcy i obsługa komunikacyjna będzie odbywać się przez działkę nr [...]. W tej sytuacji nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi (art. 56 ustawy) w tym również z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Poza tym organ II instancji stwierdził, że strona odwołująca nie wskazała żadnego konkretnego przepisu prawa, z którym zamierzenie inwestycyjne byłoby sprzeczne. Od powyższej decyzji organu odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie złożył Podmiot A, wnosząc o jej uchylenie. Strona skarżąca zarzuciła, że art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych stanowi, iż drogą publiczną jest droga zaliczona do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Zestawiając ten przepis z art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach oraz art. 6 ust. 1 pkt 8, stanowiącymi, że pojęcie lasu obejmuje drogi leśne i nie są one drogami publicznymi w rozumieniu przepisów o drogach publicznych, to uzasadnione jest stwierdzenie, że został naruszony art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu przestrzennym ze względu na brak dostępu do drogi publicznej, gdyż działka nr [...] jest ze wszystkich stron otoczona lasem (działką nr [...]) i fakt ten był znany organom obu instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska. W piśmie procesowym z dnia 8 kwietnia 2008 r. inwestor przestawił własne stanowisko w przedmiocie dostępu do drogi publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej sprawowanej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z prawem dała podstawę do stwierdzenia, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie wyjaśniono istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii dostępu terenu planowanej inwestycji do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W pkt 6 decyzji organu I instancji stwierdzono, ze obsługa komunikacyjna będzie odbywać się sposób dotychczasowy z istniejącej ulicy L. poprzez działkę nr [...]. W odwołaniu od tej decyzji sformułowano zarzut, że działka nie ma dostępu do drogi publicznej i dojazd do niej musiałby się odbywać przez las, pozostający w zarządzie strony odwołującej się. Postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, co oznacza, że organ odwoławczy ponownie rozpoznaje sprawę i winien jest odnieść się do zarzutów podniesionych przez stronę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w istocie powtórzyło stwierdzenie zawarte w decyzji organu I instancji, nie odnosząc się do zarzutu, że dojazd do działki będzie odbywał się przez teren lasu. Jak wynika z załączonej do akt sprawy mapy (wtórnik sporządzony na podstawie mapy zasadniczej – obręb Ł. działka nr [...] i [...] Gmina D.) teren planowanej inwestycji otaczają lasy (działka nr [...]) będące w zarządzie strony skarżącej. Zatem dojazd do planowanej inwestycji odbywałby się przez działkę nr [...], należącą do inwestora, a dalej przez teren lasu, drogą określaną jako "Leśna" (nie oznaczoną numerem i symbolem na mapie), mającą połączenie z ulicą S. (działka nr [...] Ls). Status tej drogi określanej jako "Leśna" nie został jednak wyjaśniony. Na podstawie art. 7 kpa organy administracji publicznej winny w toku postępowania działać w sposób praworządny i podejmować wszelkie czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na uwadze interes społeczny. Przepis ten pozostaje w związku z art. 77 § 1 kpa nakazującym organowi w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Funkcjonowanie zasady prawdy w postępowaniu administracyjnym zobowiązuje organ do szczególnej staranności w wyjaśnieniu wszystkich faktów istotnych dla sprawy. W szczególności organ jest zobowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy kpa (zob. wyrok NSA z dnia 26.05.1981 r., SA 810/81, ONSA 1981, Nr 1 poz. 45). Zgodnie z wyrokiem SN z dnia 23 listopada 1994r., III ARN 55/94, OSNAPiUS 1995, Nr 7, poz. 83, ustalenia faktyczne należy traktować jako dowolne jeżeli znajdują wprawdzie oparcie w materiale dowodowym, ale niekompletnym. Zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi, albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Inwestor w piśmie procesowym z dnia 8 kwietnia 2008 r. wskazuje, że dostęp do drogi publicznej istnieje przez drogę wewnętrzną ogólnie dostępną, która nie jest drogą leśną, lecz twierdzenie to nie jest wsparte ustaleniami dokonanymi przez organy obu instancji w toku postępowania administracyjnego. W związku z tym, rozpatrując ponownie sprawę, organ winien uwzględnić powyższe rozważania i wyjaśnić status tej części terenu, po którym odbywa się dojazd do miejsca planowanej inwestycji, co pozwoli ustalić, czy ma on dostęp do drogi publicznej w rozumieniu obowiązujących przepisów. Z tych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.