II SA/Sz 1176/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.), Sędzia NSA Mirosława Włodarczak-Siuda, Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi R. S. syndyka masy upadłości L. K. na postanowienie Wojewody Z. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewody Z. na rzecz skarżącego R. S. syndyka masy upadłości L. K. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] R.S. - syndyk masy upadłości L.K., zam. w [...], w związku z wydaniem w dniu [...] r. decyzji administracyjnej o zameldowaniu Państwa Z. i J.W. na pobyt stały w nieruchomości położonej w [...], stanowiącej majątek masy upadłości, złożył do Wójta Gminy [...] wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w celu uchylenia decyzji o zameldowaniu w/w osób w nieruchomości wchodzącej w skład masy upadłości, położonej w [...], ewentualnie o wydanie decyzji o wymeldowaniu Z. i J.W. ze wskazanej nieruchomości. Wójt Gminy [...], postanowieniem z dnia [...], wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 i art. 101 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej zwanej "K.p.a.") zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie anulowania czynności materialno-technicznej w postaci przyjęcia i zarejestrowania zgłoszenia zameldowania na pobyt stały, jak również w sprawie wymeldowania J. i Z.W. z pobytu stałego w [...] przy ul. [...] wszczęte na wniosek R.S. - syndyka masy upadłości L.K., z powodu toczącego się postępowania przed Sądem Rejonowym w [...] (sygn. akt [...]), z uwagi na okoliczność, iż rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji administracyjnej zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez ten Sąd. Na powyższe postanowienie R.S., jako syndyk masy upadłości L.K. złożył zażalenie do Wojewody [...]. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., przez jego błędną wykładnię i bezpodstawne zastosowanie w sytuacji, gdy stan faktyczny sprawy nie dawał podstaw do jego zastosowania. W uzasadnieniu złożonego środka prawnego syndyk wskazał, że w rozpoznawanej sprawie nie występuje zagadnienie, którego uprzednie rozstrzygnięcie uzasadniałoby zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Zaznaczył przy tym, ze uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie zawiera żadnej konkretnej argumentacji, tj. nie wskazano od jakiego "zagadnienia wstępnego", które ma rozpoznać Sąd Rejonowy w [...], zależy rozstrzygnięcie sprawy w postępowaniu administracyjnym. Wójt Gminy [...] nie wskazał także na czym polega bezpośrednia zależność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego od rozstrzygnięcia w postępowaniu administracyjnym. Syndyk wyjaśnił, że w sprawie o sygn. akt : [...], która ma być rozstrzygnięta przed Sądem Rejonowym w [...] Sędzia Komisarz rozpoznawać będzie sprzeciw upadłej – L.K., co do uznania wierzytelności J.i Z.W. Wydane przez Sędziego Komisarza, w toku postępowania upadłościowego rozstrzygnięcie nie będzie miało żadnego znaczenia dla zainicjowanego przez niego postępowania administracyjnego. Zdaniem syndyka, kwestia dotycząca zasadności zgłoszonej wierzytelności pieniężnej J. i Z.W. w ramach postępowania upadłościowego L.W. nie stanowi zagadnienia wstępnego od którego organ administracji może uzależniać rozstrzygnięcie postępowania administracyjnego. Postanowieniem z dnia [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt. 3 w związku z art. 105 § 1 i art. 144 K.p.a., Wojewoda umorzył postępowanie zażaleniowe. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia wskazał, w kontekście treści art. 28 K.p.a. wskazał, iż stwierdzenie interesu prawnego, zgodnie z poglądem utrwalonym w orzecznictwie sądu administracyjnego, sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Jeżeli zatem akt stosowania danej normy prawnej nie wywiera bezpośrednio wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, to nie można mówić o interesie prawnym strony, a co za tym idzie o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy prawnej. Wojewoda zaznaczył również, że o interesie prawnym strony można mówić wówczas, gdy istnieje norma prawna przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu możliwość wydania określonej decyzji lub podjęcia czynności. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy podkreślił, że w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęty został pogląd, iż w sprawie o wymeldowanie lub zameldowanie osoby w lokalu podmiotem mającym interes prawny, czyli będącym stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a., jest tylko osoba, co do wymeldowania której z danego lokalu toczy się postępowanie kończące się decyzją. Inne osoby, a więc takie, którym przysługują prawa do przedmiotowego lokalu, nie mogą być uznawane za strony w tym postępowaniu ze względu na brak interesu prawnego. Postępowanie w sprawach o wymeldowanie jest postępowaniem administracyjnym prowadzonym według reguł prawa administracyjnego, jako prawa publicznego i jego jedynym celem jest, aby stan ewidencji ludności pozostawał w zgodności ze stanem faktycznym, gdyż leży to w interesie Państwa, a nie osób pozostających poza sferą organizacji organów państwowych, do których zaliczyć należy także właściciela lokalu. Na potwierdzenie powyższego stanowiska organ odwołał się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1803/07, oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 kwietnia 2010 r., sygn. II SA/Po 654/09. Wojewoda wyjaśnił ponadto, że ewidencja ludności służy rejestrowaniu pobytu i ma wyłącznie charakter porządkowy. Zameldowanie nie jest zatem związane z rozstrzyganiem uprawnień do lokalu, ani tym samym prawa do przebywania w nim. Właściciel dla ochrony swoich prywatnych interesów prawnych ma drogę postępowania cywilnego, która służy mu np. do doprowadzenia do usunięcia określonej osoby z lokalu. Okoliczność ta nie może być jednak wykorzystywana do powoływania się na istnienie interesu prawnego właściciela w sprawie o wymeldowanie, w której załatwieniu ma on wyłącznie interes faktyczny. Jednoznacznie wynika to zdaniem organu z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2000 r., w którym stwierdzono, iż zameldowanie nie wiąże się z prawem do lokalu. Wojewoda odnosząc powyższe rozważania do rozpatrywanej sprawy stwierdził, że organ I instancji rozpatrując uznał syndyka masy upadłości L.K. za stronę postępowania kierując się przesłankami, które nie znajdują uzasadnienia w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych. W ocenie organu odwoławczego bezsporne jest, że skoro R.S. - syndyk masy upadłości L.K. nie ma przymiotu strony w sprawie, to tym samym nie może zainicjować postępowania zażaleniowego przed organem II instancji. Nie służy mu bowiem prawo zaskarżenia postanowienie organu I instancji. Na postanowienie Wojewody z dnia [...] r. R.S., jako syndyk masy upadłości L.K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonemu aktowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności naruszenie art. 28 K.p.a., poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, co w konsekwencji polegało na błędnym przyjęciu, że skarżący nie jest stroną postępowania z uwagi na brak interesu prawnego w sprawie. W uzasadnieniu syndyk podniósł, iż wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, syndyk inicjujący postępowanie w przedmiocie wymeldowania nie posiada statusu "właściciela" w stosunku do masy upadłości, w skład której wchodzi nieruchomość położona w [...], w której zostali zameldowani na pobyt stały J. i Z.W.. Ponadto z utrwalonego orzecznictwa Sądu Najwyższego wynika, że nie jest dopuszczalna droga sądowa w sprawie przeciwko osobie dysponującej tytułem prawnym do lokalu o nakazanie wymeldowania osób przebywających w tym lokalu, bowiem realizacja obowiązku meldunkowego następuje w postępowaniu administracyjnym (np. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 26 kwietnia 2007 r., II CSK 556/06)). Poza tym droga postępowania przed sądem powszechnym jest uzasadniona w sytuacji, gdy żąda się usunięcia określonej osoby z lokalu (eksmisja), który osoba ta faktycznie zajmuje. W realiach rozpatrywanej sprawy natomiast J. i Z.W., pomimo ich zameldowania na pobyt stały nigdy nie zamieszkiwali w przedmiotowym lokalu. W kwestii statusu strony postępowania syndyk wskazał, że w celu wykazania posiadania interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym koniecznym jest wykazanie istnienia podstawy materialnoprawnej, z której interes ten wynika. Dalej, odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych syndyk wskazał, że interes prawny powinien być rozumiany jako zobiektywizowana, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. W związku z powyższym, źródłem interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 K.p.a., mogą być nie tylko przepisy prawa administracyjnego, ale również I przepisy prawa cywilnego, w tym także przepisy Prawa upadłościowego i naprawczego. W świetle powyższego niewątpliwie jest to, że syndyk, jako podmiot zarządzający masą upadłości ma ustawowy obowiązek skorzystania z ochrony prawnej w celu, w tym konkretnym przypadku, wymeldowania z nieruchomości wchodzącej w skład masy upadłości osób, które nigdy w tej nieruchomości nie przebywały z zamiarem stałego przebywania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do postawionych w skardze zarzutów w uzasadnieniu pisma zaznaczył, że zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest umorzyć postępowanie, gdy z jakiejkolwiek przyczyny stało się ono bezprzedmiotowe. Postępowanie może się bowiem toczyć wyłącznie wówczas, gdy ma swój "przedmiot". Organ zaznaczył przy tym, iż należy odróżniać pojęcie "przedmiotu postępowania administracyjnego" oraz "przedmiotu konkretnie oznaczonego postępowania administracyjnego", czyli procesu administracyjnego toczącego się w konkretnej sprawie co do imiennie określonych podmiotów. Uwzględniając zagadnienia mające znaczenie dla określenia przedmiotu procesu przyjąć należy, iż przedmiot postępowania istnieje wtedy, gdy między innymi podmiot uprawniony do wszczęcia postępowania zgłosił w tym względzie inicjatywę. Wszczęcie postępowania administracyjnego, w sytuacji kiedy zgodnie z przepisami prawa administracja publiczna może kształtować stosunki prawne wyłącznie na wniosek strony oparte jest na zasadzie dyspozycyjności. Wymaga to wniosku strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. Postępowanie administracyjne w ogóle nie może być wszczęte gdy żądanie wszczęcia zostało złożone przez oczywiście nieuprawniony do tego podmiot., tzn. gdy z podania wynika, że wnoszący składa je nie w swojej sprawie. Postępowanie wszczęte w takiej sprawie jest od początku nieważne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem. Kontroli tej sąd administracyjny dokonuje w oparciu o przepisy normatywne obowiązujące w dacie wydania kwestionowanego aktu lub czynności. Ponadto w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrola zaskarżonego aktu dokonana według wskazanego wyżej kryterium oraz w granicach rozstrzygania sądu zakreślonych w art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi doprowadziła do stwierdzenia, że postanowienie to wydane zostało z naruszeniem prawem. W rozpatrywanej sprawie organ I instancji zawiesił zainicjowane przez R.S. - syndyka masy upadłości L.K. postępowanie administracyjne w przedmiocie wymeldowania Z. i J.W., zameldowanych na pobyt stały w nieruchomości położonej w [...] przy ul.[...]. Przesłankę zawieszenia, według organu I instancji, stanowiła konieczność uprzedniego rozstrzygnięcia w sprawie zagadnienia wstępnego przez Sąd Rejonowy w sprawie [...]. Wojewoda rozpatrując zażalenie syndyka na powyższe rozstrzygnięcie organu gminy uznał, że nie posiada on interesu prawnego w sprawie i umorzył postępowanie zażaleniowe. Na potwierdzenie zajętego stanowiska organ II instancji wskazał, iż w myśl poglądu utrwalonego w orzecznictwie sądów administracyjnych w sprawie o wymeldowanie lub zameldowanie osoby w lokalu podmiotem mającym interes prawny, czyli będącym stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a., jest tylko osoba, co do wymeldowania której z danego lokalu toczy się postępowanie kończące się decyzją. Inne osoby, a więc takie, którym przysługują prawa do przedmiotowego lokalu, nie mogą być uznawane za strony w tym postępowaniu ze względu na brak interesu prawnego. W świetle powyższego podstawowe zagadnienie wymagające wyjaśnienia w rozpatrywanej sprawie stanowi kwestia posiadania przez R.S. - syndyka masy upadłości L.K. interesu prawnego w postępowaniu o wymeldowanie Z. i J.W. z nieruchomości położonej w [...] przy ul.[...], warunkującego posiadanie statusu strony postępowania. Zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. 2006 r., Nr 139, poz. 993 ze zm.), obowiązującej w dacie wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia, organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad [...] miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Organ odwoławczy nie badając, w związku z treścią przywołanego przepisu, okoliczności posiadania przez syndyka interesu prawnego w sprawie w sposób kategoryczny wyłączył możliwość posiadania przez ten podmiot legitymacji procesowej do występowania w charakterze strony. W zakresie podjętego rozstrzygnięcia organ oparł się wyłącznie na orzecznictwie sądowym, które nie było jednak jednolite w tego rodzaju sprawach. Z powodu wskazanych rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, jakie pojawiły się na tle zakresu podmiotowego pojęcia strony w postępowaniach administracyjnych prowadzonych w oparciu o regulacje przepisu art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, Rzecznik Praw Obywatelskich zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie następującego zagadnienia prawnego: "Czy stroną postępowania o wymeldowanie (zameldowanie) w rozumieniu art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego jest wyłącznie osoba, co do wymeldowania (zameldowania) której toczy się postępowanie administracyjne, czy też przymiot strony przysługuje także podmiotowi posiadającemu tytuł prawny do lokalu, w którym w/w osoba jest zameldowana (ma być zameldowana)?" Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 5 grudnia 2011 r., sygn. II PS 1/11 wyjaśnił, że "osoba dysponująca tytułem prawnym do lokalu jest stroną, w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, w postępowaniu administracyjnym o zameldowanie (wymeldowanie) w tym lokalu innej osoby, prowadzonym na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.)". Z powołanego stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, iż w przeciwieństwie do poglądu prezentowanego przez organ odwoławczy w motywach zaskarżonego rozstrzygnięcia, poza osobą, co do której toczy się postępowanie o wymeldowanie status strony posiadać może także osoba, która dysponuje tytułem prawnym do danego lokalu. W kontekście treści powołanej uchwały i podkreślonej w niej przesłanki tytułu prawnego do lokalu, rzeczą organu odwoławczego przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie zbadanie legitymacji procesowej R.S., jako syndyka masy upadłości L.K., do występowania w charakterze strony w postępowaniu o wymeldowanie Z. i J.W. z nieruchomości przy ul. [...]. Brak tych ustaleń w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją stanowił istotny błąd postępowania, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono, jak w pkt I sentencji. Orzeczenie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego postanowienia do czasu uprawomocnienia wyroku (pkt II) oparte zostało o przepis art. 152 powołanej ustawy. W przedmiocie kosztów postępowania sądowego (pkt III), sąd orzekł na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.