II SA/Sz 1177/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.) Protokolant Katarzyna Skrzetuska - Gajos po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2007 r. sprawy ze skargi J. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę Burmistrz [...] decyzją z dnia [...] roku wydaną na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r. Nr 80 poz. 717 ze zm.) oraz art. 104 K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...]r. J. A, ustalił na rzecz wnioskodawczyni warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie budynku usługowego ([...]) z mieszkaniem właściciela, zlokalizowanego na działce nr [...]i części działki nr [...] obręb [...] w [...], przy ulicy [...]. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że inwestycja spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zamiar inwestycyjny nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi. Ponadto organ wskazał, że w trakcie postępowania wpłynęło do sprawy pismo B. i J. J. dotyczące przedmiotowej inwestycji, do którego odniósł się w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji i stwierdził, że teren działek nr [...] i części działki nr [...] (pozostającej we władaniu Gminy [...]) jest określony jako teren inwestycji, a nie jako teren pod zabudowę, a teren dopuszczony pod zabudowę jest określony w załączniku graficznym i w całości zawarty jest na działce nr [...]. W dalszej części uzasadnienia Burmistrz [...] wskazał, że działka nr [...] jest działką mającą służyć m.in. obsłudze komunikacyjnej planowanej inwestycji jak i strony wnoszącej uwagi tj. właścicielom działki nr [...]. Nadto organ I instancji wyjaśnił, że działka nr [...] jest zbyt mała, aby mogła samodzielnie pełnić funkcję działki mieszkalno – usługowej dlatego na etapie postępowania administracyjnego była analizowana łącznie z częścią działki [...] jako teren inwestycji. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli B. i J. J. współwłaściciele działki sąsiedniej Nr [...] w uzasadnieniu którego wskazali, że Burmistrz [...] błędnie objął ustaleniem warunków zabudowy także działkę Nr [...], która pełni funkcję dojazdu do Ich działki oraz działki Nr [...], a nie jest własnością inwestora. Ponadto wskazali, że przedmiotowa działka jest zbyt mała, by mogła samodzielnie pełnić funkcję działki mieszkaniowo – usługowej. Zarzucili również zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów art. 61 ust. 1, art. 2 pkt 1 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz brak określenia wymagań dotyczących interesów osób trzecich w sposób zgodny z Rozporządzeniem. Odwołujący podnieśli również, że organ I instancji, mimo wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż działka Nr [...] jest działką mającą służyć obsłudze komunikacyjnej planowanej inwestycji oraz działki sąsiedniej Nr [...], jednakże nie podał w tej kwestii żadnych konkretnych rozwiązań. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...]r. wydaną na podstawie art. 59 ust. 1 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) oraz art. 138 § 2 K.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję oraz sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył dotychczasowy przebieg sprawy. W dalszej części uzasadnienia Kolegium podniosło, że odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie, bowiem organ I instancji nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy. Nie przeprowadził obowiązującej procedury wynikającej z Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Organ I instancji nie wyznaczył wokół działki budowlanej obszaru analizowanego na kopii mapy o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy i nie przeprowadził stosownej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W ocenie organu dopiero szczegółowa analiza, co do wszystkich wymagań przewidzianych w przepisach tego rozporządzenia daje podstawę do sformułowania odpowiednich wniosków. W dalszej części uzasadnienia Kolegium podniosło, że organ I instancji błędnie analizował działkę nr [...] łącznie z działką nr [...], jako teren inwestycji, a nie jako teren pod zabudowę, uzasadniając to zbyt małą powierzchnią działki pod zabudowę, która samodzielnie nie mogłaby pełnić funkcji działki mieszkalno – usługowej. Jak wynika z przepisów art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 54 pkt 3 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – terenem inwestycji jest teren objęty wnioskiem. Organ podkreślił, że w tej sytuacji, to działka o nr [...] będąca własnością inwestora – J. A. jest terenem inwestycji, gdyż inwestycja dotyczy rozbudowy i nadbudowy budynku istniejącego na tej działce, niezależnie od funkcji jaką pełni działka nr [...]. W konkluzji uzasadnienia Kolegium wskazało, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji powinien uzupełnić materiał dowodowy o wniosek strony spełniający wymogi przepisu art. 52 ust. 2 ustawy, będący podstawą do przeprowadzenia analizy w oparciu o obowiązujące Rozporządzenie w celu wyjaśnienia, czy jest możliwe ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji w oparciu o przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy i innych ustaw odrębnych. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniosła w dniu [...]. J. A. wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu swojej skargi zarzuciła, że organ II instancji błędnie uznał B. i J.J, właścicieli działki sąsiedniej, za stronę postępowania. Zdaniem skarżącej, zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stronami postępowania, przy ustalaniu warunków zabudowy, są osoby składające wniosek i właściciel nieruchomości na której zabudowę złożono wniosek. W związku z tym uważa, że skoro inwestycja ma być przeprowadzona wyłącznie w granicach jej działki i nie miała wykraczać poza jej granice tylko ona jest stroną postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując jednocześnie dotychczasowe stanowisko w sprawie. We wniosku z dnia [...]. stanowiącym uzupełnieniu skargi pełnomocnik skarżącej D. A. powtórzył zarzut skargi polegający na bezpodstawnym uznaniu J. i B. J. za stronę w tym postępowaniu oraz podniósł, że Kolegium błędnie uznało wniosek inwestora za dotknięty brakami, skoro był on wystarczający do wydania decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Kontrola dokonana pod względem zgodności z prawem doprowadziła Sąd do przekonania, że skarga nie jest zasadna. Przedmiotem zaskarżenia była określona w art. 138 § 2 K.p.a. decyzja o charakterze kasacyjnym, wobec czego ocena jej zgodności z prawem polegała w pierwszym rzędzie na badaniu, czy istotnie zachodziły wymienione w art. 138 § 2 K.p.a. przyczyny uzasadniające uchylenie decyzji pierwszej instancji i konieczność przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Stosownie do art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W przeciwieństwie więc do decyzji organu odwoławczego wymienionych w art. 138 § 1 K.p.a., który nie ustanawia przesłanek wydania tych decyzji, organ ten może wydać decyzję kasacyjną tylko wówczas, gdy spełnione są przesłanki określone w art. 138 § 2 K.p.a., to jest wtedy, gdy zdaniem organu odwoławczego organ pierwszej instancji albo nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub przeprowadzone przez ten organ postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy i brak jest podstaw do zastosowania w postępowaniu odwoławczym art. 136 K.p.a. (tj. przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego, uzupełniającego postępowania dowodowego). Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie . Wszczęcie postępowania o ustalenie warunków zabudowy uzależnione jest od złożenia wniosku przez inwestora, który obok części opisowej powinien również zawierać część graficzną zawierającą określenie granic terenu objętego wnioskiem na kopii mapy w odpowiedniej skali zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r., Nr 80, poz. 717 ze zm.). Przedmiotem postępowania było zamierzenie inwestycyjne polegające na rozbudowie i nadbudowie piętra i poddasza budynku [...] na terenie działki nr [...] oraz części działki [...] obręb [...] w [...], przy ul. [...] pozbawionym miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym rolą decyzji wydawanych przy okazji zagospodarowania obszarów, na których nie ma miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, jest przede wszystkim gwarantowanie zgodności zamierzeń inwestycyjnych z ustawodawstwem, w tym przepisami szczególnymi, które nakładają różnorakie ograniczenia i wymogi do wytyczonych obszarów ziemi /por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; Komentarz; Z. Niewiadomski s. 410/. Przepisem szczególnym, który znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie jest rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Stosownie do przepisu § 3 ust. 1 w/w rozporządzenia - w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z kolei granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 w/w ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 powołanego rozporządzenia). W przedmiotowej sprawie Burmistrz [...] nie wyznaczył wokół działki budowlanej obszaru analizowanego na kopii mapy, ani nie przeprowadził wymaganej analizy. W ocenie Sądu Kolegium trafnie wskazało, że dopiero szczegółowa analiza, co do wymagań przewidzianych w przepisach powołanego rozporządzenia stanowiłaby podstawę do ustalenia warunków zabudowy. Możliwość taka rysowałaby się wówczas, gdyby wniosek strony został sporządzony zgodnie z wymaganiami przewidzianymi w art. 52 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy, czyli zawierał określenie sposobu zagospodarowania terenu, w formie opisowej i graficznej. W tych okolicznościach zdaniem Sądu, organ II instancji prawidłowo stwierdził, że złożony w przedmiotowej sprawie wniosek inwestora – J. A. o ustalenie warunków zabudowy dotknięty był brakami. Wobec powyższych wywodów należy uznać zarzut sformułowany we wniosku pełnomocnika skarżącej z dnia [...]. stanowiący uzupełnienie skargi, kwestionujący celowość uzupełnienia wniosku, za bezzasadny. Sąd uznał, również za nietrafny zarzutu J. A. dotyczący uznania przez organ odwoławczy B. i J. J. za stronę postępowania, który to zarzut został również podtrzymany w piśmie pełnomocnika skarżącej. Sąd podzielił bowiem stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uchwale 5 sędziów z dnia 25 września 2005r. VI SA 13/95 ONSA 1995 Nr 4 poz. 154 zgodnie z którym stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści sąsiednich działek. Powyższy pogląd podtrzymał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 19 grudnia 2005r. sygn. akt II SA/Bk 901/05 zgodnie z jego tezą "granice terenu inwestycji w sprawie o ustalenie warunków zabudowy określone zostały w sposób wiążący organy we wniosku. Krąg stron postępowania ograniczony został do inwestora /wnioskodawcy/, właścicieli i użytkowników wieczystych działek wchodzących do terenu inwestycji oraz właścicieli i użytkowników wieczystych działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji, jako osób trzecich których interesy w postępowaniu o warunki zabudowy są chronione z mocy art. 54 pkt 2 lit "d" w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.". Po dokonaniu analizy akt sprawy Sąd stwierdził za bezsporny fakt sąsiedztwa działki inwestora o nr [...] oraz działki nr [...], stanowiącej własność J. i B. J. Wobec powyższego Sąd stwierdził, że Kolegium prawidłowo uznało B. i J. J. za stronę postępowania. W tych okolicznościach Sąd skargę oddalił, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).