II SA/Sz 1177/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki (spr.), Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi M.D. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę Decyzją z dnia [...] r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 49b ust. 1 i art. 83 ust. 2 Prawa Budowlanego (t. jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania M. D. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r.,[...], nakazującej inwestorowi wykonanie rozbiórki ustawionego bez pozwolenia na budowę kiosku handlowego o wymiarach [...]m, przy ul. R., na działce nr [...] (miejsce [...]) w K. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podano, że w odwołaniu od decyzji z dnia [...] r. Powiatowego Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. skarżąca zarzuciła błędne ustalenie stanu faktycznego, i przyjęcie, iż wybudowany pawilon handlowy jest sprzeczny z planem zagospodarowania przestrzennego. Skarżąca wskazała, iż powiatowy organ nadzoru budowlanego wystąpił do Prezydenta Miasta K. o potwierdzenie zgodności bądź sprzeczności z ustaleniami planu miejscowego przedmiotowego obiektu budowlanego, co jej zdaniem "nie da się wytłumaczyć prawnie". Ponadto wskazała, że uzyskana z właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej odpowiedz z dnia [...] r.,[...], została podpisana przez Naczelnika Wydziału Budownictwa i Architektury, co dyskwalifikuje zaświadczenie jako dowód w sprawie, tym bardziej, że w tym czasie trwało postępowanie dotyczące rozpatrzenia wniosku skarżącej o wydanie zaświadczenia zgodności pawilonu z planem miejscowym. Z tego powodu, zdaniem skarżącej organ powiatowy naruszył art. 97 § 1 pkt 4 kpa, ponieważ powinien zawiesić postępowanie do czasu uzyskania od właściwego organu zaświadczenia o zgodności z planem obiektu bądź postanowienia o odmowie jego wydania. Nadto organ powiatowy nie uwzględnił wniosku z dnia [...] r. o przedłużenie terminu do przedłożenia zaświadczenia, co uniemożliwiło stronie wywiązanie się z obowiązku nałożonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia [...] r. Organ odwoławczy po rozpatrzeniu odwołania stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. po dokonaniu w dniu [...] r. oględzin przedmiotowej nieruchomości ustalił, że wymieniono istniejący kiosk typu "F." na nowy o konstrukcji stalowej i wymiarach [...] m. Inwestor M. D. oświadczyła, że nowy kiosk posiada te same wymiary i wygląd zewnętrzny jak poprzedni obiekt oraz okazała decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. [...], zezwalającą na posadowienie kiosku na okres [...] lat oraz oświadczyła, że nie ma pozwolenia na ustawiony w dniu [...] r. obiekt i nie występowała o warunki zabudowy. W tej sytuacji organ I instancji stwierdził, że nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego i decyzją z dnia [...] r., [...], nakazał rozbiórkę obiektu. Organ II instancji po rozpatrzeniu odwołania, mając na względzie zmianę stanu prawnego mogącą mieć wpływ na rozstrzygnięcie (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., P 37/06, (Dz. U. Nr 247 poz. 1844), decyzją z dnia [...] r., [...] uchylił decyzję organu I instancji. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji stwierdził, że przedmiotowy kiosk handlowy pozostaje w sprzeczności z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego przyjętego przez Radę Miasta K. uchwałą z dnia 18 lutego 2008 r., Nr XVIII/242/08 i wydał w dniu [...] r. decyzję o nakazie rozbiórki, w oparciu o art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone z uwagi na brak jednoznacznych ustaleń w kwestii dotyczącej zgodności bądź niezgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponownie rozpatrując sprawę, stosownie do dyspozycji zawartej w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, organ I instancji nakazał stronie przedłożenie w terminie do dnia [...] r. - zaświadczenia Prezydenta K. o zgodności wykonanej budowy z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, - projekt budowlany obiektu (z określeniem jego przeznaczenia i kategorii obiektu) wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczenia o uprawnieniach osoby sporządzającej projekt, - oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W toku postępowania Naczelnik Wydziału Budownictwa i Architektury Urzędu Miasta K. pismem z dnia [...] r., poinformował organ powiatowy, że działka nr [...] z obrębu [...], znajduje się na obszarze obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru Miasta K. Uzdrowisko Wschód, zatwierdzonego uchwałą Nr XVIII/242/08 Rady Miasta Kołobrzeg z dnia 18 lutego 2008 r., który określa dla nieruchomości funkcję użytkowania terenu symbolem ,,[...]", co oznacza zakaz lokalizacji tymczasowych obiektów budowlanych handlu sezonowego, z wyjątkiem miejsc do tego przeznaczonych. Zatem miejsce lokalizacji przedmiotowego pawilonu nie jest uwzględnione na planie, a wybudowany pawilon handlowy - kiosk typu "F. " jest sprzeczny z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Organ powiatowy pismem z dnia [...] r. zawiadomił M. D. o możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonych materiałów, która pismem z dnia [...] r. wniosła o przedłużenie terminu do złożenia dokumentów. Po upływie [...] dni od daty złożenia wniosku organ na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego wydał decyzję o nakazie rozbiórki. Po rozpatrzeniu odwołania od tej decyzji organ II instancji stwierdził, że zostało wydane zgodnie z prawem. Odnosząc się do zarzutów skarżącej organ odwoławczy wyjaśnił, że samowolnie ustawiony pawilon handlowy pozostaje w sprzeczności z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Ponadto organ I instancji zgodnie z art. 7 kpa, podjął niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a z powodu opieszałości skarżącej oraz trzech wniosków o przesunięcie terminu do złożenia dokumentów, zwrócił się do właściwego organu o dokonanie interpretacji ustaleń planu. Poza tym zgodnie z art. 33 pkt 1 i 2 w zw. z art. 26 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, wójt wykonuje zadania przy pomocy urzędu gminy, którego organizację i zasady funkcjonowania określa regulamin organizacyjny, nadany przez wójta w drodze zarządzenia. Regulamin określa m.in. kwestie osób upoważnionych do podpisywania pism w imieniu wójta tudzież prezydenta miasta. Podnoszona przez skarżącą kwestia zawieszenia postępowania uzasadniania koniecznością rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd (art. 97 § 1 pkt 4 kpa), pozostaje bez wpływu na zasadność orzeczenia organu I instancji, bowiem postanowieniem z dnia [...] r. Prezydent Miasta K. odmówił wydania zaświadczenia o zgodności z planem przedmiotowego pawilonu, wyłączając tym samym zastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Zarzut nieuwzględnienia wniosku o przedłużenie terminu do składania dokumentów jest niezasadny, ponieważ organ powiatowy wydał zaskarżoną decyzję po upływie 40 dni, od daty złożenia wniosku, a skarżąca posiadała już zaświadczenie Prezydenta Miasta K. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła M. D. wnosząc o jej uchylenie i decyzji organu I instancji. Skarżąca zarzuciła błędy w ustaleniach faktycznych, dowolną i wybiórczą ocenę zebranego materiału dowodowego, nienależyte jego rozpatrzenie oraz naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, a mianowicie art. 7 - 12 kpa, w stopniu mającym istotny wpływ na wydane rozstrzygnięcie. Skarżąca zarzuciła też naruszenie art. 97 § 1 ust. 4 kpa na skutek nie zawieszenia z urzędu postępowania, pomimo, że rozpatrzenie sprawy wymagało prawomocnego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, tj. uzyskania zaświadczenia od innego organu o zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, nadto zarzuciła naruszenie art. 123 § 1 i 2 kpa w zw. z art. 222 i art. 223 § 1 kpa na skutek nie rozpatrzenia stanowiska strony w przedmiocie zawieszenia postępowania, czym pozbawiono stronę prawa określonego w art. 141 § kpa. W uzasadnieniu zarzutów skarżąca podniosła, że organy obu instancji miały możliwość należytego i zupełnego wyjaśnienia sprawy, a zawieszeniu postępowania nie sprzeciwiał się żaden interes społeczny czy prawny. Przemawiał natomiast za zawieszeniem postępowania interes prawny skarżącej dążącej do legalizacji nowego kiosku handlowego i wykonania zaleceń sanitarno-epidemiologicznych. Skarżąca wskazała na funkcję art. 97 § 1 pkt 4 kpa stanowiącego podstawę obligatoryjnego zawieszenia postępowania z urzędu i analizując treść tego przepisu podkreśliła, zależność pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji orzekającej co do istoty sporu. Zależność ta określana też jako istnienie związku przyczynowego między rozstrzygnięciem sprawy a zagadnieniem wstępnym. Jednak należy przyjąć, że przepis wymaga związku bezpośredniego. Przemawia za tym istota zawieszenia postępowania, jako instytucji tamującej bieg postępowania i opóźniającej rozstrzygnięcie sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 7 marca 2001 r., III SA 32/00) i bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy oraz wydanie decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Wywody te mają zastosowanie w niniejszej sprawie, skoro organ l-ej Instancji uzależnił wydanie decyzji legalizacyjnej od przedłożenia przez skarżącą wymaganego zaświadczenia wydawanego przez Prezydenta Miasta K. - rozstrzygnięcie przesłanki materialno-prawnej o zgodności inwestycji z planem. W ocenie skarżącej nie można się zgodzić ze stanowiskiem, że pismo naczelnika wydziału podpisane bez wskazania umocowania jest bez znaczenia w sprawie z uwagi na regulamin organizacyjny urzędu miasta, ponieważ nikt tego regulaminu nie badał, a kompetencji nie domniemywa się ponieważ trzeba ją wykazać. Nawet gdyby przyjąć stanowisko organów, to zdawkowe wywody organów nie zmieniają naruszenia przez nie obowiązku zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 ust. 4 kpa, ponieważ tylko prawomocne rozstrzygnięcie innego organu mogłoby być podstawą wydania zaskarżonych decyzji. Nie można także zgodzić się z twierdzeniami organu II instancji, że skoro Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy, to decyzja organu I instancji jest prawidłowa, w sytuacji, gdy organy obu instancji miały obowiązek zawieszenia postępowania. Uszło uwagi organu II instancji, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. dlatego zawiera takie rozstrzygnięcie, ponieważ "interpretacja przepisów nie może być przedmiotem zaświadczenia". Dlatego nie można przyjąć, że postanowienie Prezydenta Miasta może być brane pod uwagę w niniejszej sprawie, albowiem według Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. w ogóle nie powinno być wydane zaświadczenie o żądanej treści, w sytuacji gdy treść zaświadczenia określił organ I instancji, zmienioną postanowieniem z dnia [...] r. Nie jest zatem zgodne z prawem obciążanie strony skutkami błędów organu. Zdaniem skarżącej nie można zarzucać jej opieszałości w wykonywaniu czynności skoro żądano zaświadczenia o niewłaściwej treści, a następnie zmieniono żądaną treść postanowieniem. Tak więc organ odpowiedzialny za wydanie zaświadczenia najpierw odmówił jego wydania z powodu wadliwego określenia przez organ I instancji treści zaświadczenia, a następnie gdy zaświadczenie wydano, nie było ono prawidłowo doręczone z przyczyn niezależnych od strony. Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło jednoznacznie, że utrzymuje zaskarżone postanowienie Prezydenta Miasta K. o odmowie wydania zaświadczenia w mocy, ponieważ nie wydaje się zaświadczenia w zakresie interpretacji przepisów prawa, a nie z uwagi na kwestie merytoryczne, czego w istocie domagał się organ I instancji. W tym stanie sprawy nie było celowe zaskarżanie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Sądu skoro w niniejszej sprawie nie wydano postanowienia o zawieszeniu postępowania. Dlatego pozostaje nierozstrzygnięte zagadnienie wstępne dotyczące ewentualnej zgodności inwestycji skarżącej z planem zagospodarowania przestrzennego, w szczególności z przepisami § 5 pkt 4 i 7 i wymianą starego kiosku handlowego na nowy przed wejściem w życie tego planu. Dodatkowo skarżąca zarzuciła, że niezależnie od tego, iż nie rozpatrzono wniosku skarżącej o przedłużenie terminu , organ II instancji nie odniósł się do faktu, że organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji powoływał się na rzekomy upływ terminu wnioskowanego przez skarżącą, tj. [...] r. skoro takiego terminu nie wskazano piśmie z dnia [...] r. W związku z tym skoro nastąpiła w tym wniosku, jak się okazało omyłka pisarska, to organ I instancji w pierwszej kolejności miał obowiązek omyłkę tę wyjaśnić i ustalić prawidłową datę, a nie wydawać decyzję. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej sprawowanej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z prawem dała podstawę do stwierdzenia, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie przyjęty został tryb postępowania określony w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, ponieważ przedmiotowy obiekt został wzniesiony samowolnie, inwestor nie dysponował bowiem pozwoleniem na budowę. W związku z tym organ I instancji zobowiązał inwestora do przedstawienia do dnia [...] r. następujących dokumentów: - zaświadczenia Prezydenta Miasta K. o zgodności wykonanej budowy z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, - projekt budowlany obiektu (z określeniem jego przeznaczenia i kategorii obiektu) wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczenia o uprawnieniach osoby sporządzającej projekt, - oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W dalszym toku postępowania, po skorygowaniu treści postanowienia, termin do przedstawienia dokumentów przedłużono do [...] r. W dniu [...] r. skarżąca złożyła wniosek o zmianę wyznaczonego terminu do złożenia wskazanych dokumentów do dnia [...] r. W związku z tym wnioskiem organ zwrócił się do Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta K. o potwierdzenie zgodności przedmiotowego obiektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy fakt, że organ dokonał z urzędu czynności, do wykonania której zobowiązana była wcześniej strona. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje m.in. w sferze dowodowej zasada oficjalności (działania z urzędu) i czynność dokonana z urzędu ma takie samo znaczenie jak czynność, którą winna była dokonać strona. W odpowiedzi organ uzyskał informację, że postawiony przez inwestora bez pozwolenia na budowę obiekt, jest sprzeczny z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, ponieważ działka nr [...], obręb [...], położona jest na obszarze obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru Miasta K. Uzdrowisko Wschód, zatwierdzonego uchwałą Nr XVIII/242/08 Rady Miasta Kołobrzeg z dnia 18 lutego 2008 r., Plan ten określa dla nieruchomości funkcję użytkowania terenu symbolem ,,[...]", oznaczającą zakaz lokalizacji tymczasowych obiektów budowlanych handlu sezonowego, z wyjątkiem miejsc do tego przeznaczonych. Miejsce lokalizacji przedmiotowego pawilonu nie jest uwzględnione na planie. Tak więc wzniesiony pawilon handlowy, kiosk typu "F." jest sprzeczny z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc się do podniesionych przez skarżącą zarzutów należy także stwierdzić, że przyjęty przez organy nadzoru budowlanego tryb postępowania był prawidłowy, ponieważ art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego nakazuje w drodze decyzji orzec o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części, jeżeli budowa nie jest zgodna z przepisami o planowaniu przestrzennym, w szczególności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ta okoliczność została przez organ wyjaśniona. Natomiast co do uprawnienia osoby, która podpisała informację w przedmiocie zgodności inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego, to organ wyjaśnił, że w myśl art. 33 pkt 1 i 2 oraz art. 26 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, wójt wykonuje zadania przy pomocy urzędu gminy, którego organizację i zasady funkcjonowania określa regulamin organizacyjny, nadany przez wójta w drodze zarządzenia. Regulamin ten określa m.in. kwestie osób upoważnionych do podpisywania pism w imieniu wójta (prezydenta miasta). Nie ma więc podstaw do twierdzenia, jak chce skarżąca, że informację podpisała osoba nieuprawniona. Pismo z dnia [...] r. podpisał Naczelnik Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta K., którego status prawny określa regulamin. Była to więc osoba uprawniona do występowania na zewnątrz, w tym do innych organów administracji publicznej. Podnoszona zaś przez skarżącą kwestia zawieszenia postępowania uzasadniania koniecznością rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd (art. 97 § 1 pkt 4 kpa), nie wpływa na prawidłowość orzeczenia albowiem postanowieniem z dnia [...] r. Prezydent Miasta K. odmówił wydania zaświadczenia o zgodności z planem przedmiotowego pawilonu. Tym samym brak podstaw do zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 kpa, a organ dysponował informacją co do zgodności przedmiotowej inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dlatego Sąd pomimo uchybień proceduralnych, które jednak nie wpłynęły na treść rozstrzygnięcia na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.