II SA/Sz 1178/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędzia NSA Elżbieta Makowska /spr./, Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy i Miasta z dnia [...] r. Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej A. M. kwotę [...] złote tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Zastępca Kierownika Miejsko – Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej działający z upoważnienia (zarządzenie Nr [...]z dnia [...]r.) Burmistrza Gminy i Miasta, na podstawie art. 104 i art. 107 § 1 Kpa oraz art. 16 ust. 6, art. 30 ust. 1, 2 pkt 1, ust. 7, 8, 9, art. 30 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2003r. Nr 228 poz. 2255 ze zm.), rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 czerwca 2007r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne – nałożył na A. M. obowiązek zwrotu nienależnie pobranego od dnia [...]. do dnia [...]. zasiłku pielęgnacyjnego przyznanego R. G. tj. kwoty [...]zł. wraz z ustawowymi odsetkami w kwocie [...]zł. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że decyzją z dnia [...]r. Kierownik Miejsko – Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej przyznał zasiłek pielęgnacyjny R. G. z tytułu niepełnosprawności. W dniu [...]r. do organu wpłynęło pismo z ZUS informujące, że od dnia [...]r. jest pobierany dodatek pielęgnacyjny. Decyzją z dnia [...]r. Zastępca Kierownika uchylił zasiłek pielęgnacyjny od [...]r. W tym stanie rzeczy organ uznał, że zasiłek pielęgnacyjny pobrany przez A. M. przyznany R. G. w okresie od [...]r. do [...]r. jest świadczeniem nienależnie pobranym i podlega zwrotowi. Powyższa decyzja doręczona została A. M. w dniu [...]r. W dniu [...]r. A. M. wniosła do Miejsko – Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej pismo (bez oznaczenia tytułu), w którym oświadczyła, że kwotę dodatku pielęgnacyjnego przyznanego na rzecz niepełnosprawnego brata R. G., którego jest opiekunem prawnym, pobrała "z pełną nieświadomością". Urzędniczka która przyjęła "wniosek wraz z dokumentami, o które prosiła otrzymała akceptując je, bez żadnych dodatkowych informacji". W dalszej części pisma strona powołała się na brak szczegółowej znajomości przepisów oraz wyraziła brak akceptacji sytuacji, w której za błędy urzędniczki ma ponosić konsekwencje. W końcowej części pisma A. M. wniosła aby w tej sytuacji umorzono tę "niewyobrażalnie" dużą sumę. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Zastępca Kierownika Miejsko – Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej działający z upoważnienia Burmistrza Gminy i Miasta (zarządzenie Nr [...]z dnia [...]r.), wydaną na podstawie art. 104 i art. 107 § 1 Kpa oraz art. 16 ust. 1, 2, 3, art. 30 ust. 1, 2 pkt 1, ust. 9, art. 32 ust. 1, ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2003r. Nr 228 poz. 2255 ze zm.), rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 czerwca 2007r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne – odmówił A. M. umorzenia kwoty [...]zł. wraz z odsetkami w wysokości [...]zł. tytułem nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego za okres [...]. W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na decyzję z dnia [...]r. zobowiązującą do zwrotu nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego i odnosząc się do wniosku A. M. z dnia [...]r. o umorzenie nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego stwierdził, że z przeprowadzonego wywiadu wynika, że w rodzinie wnioskodawczyni dochód na osobę w rodzinie wynosi [...]zł. Według organu, trudna sytuacja zdrowotna rodziny opisana we wniosku powoduje, że Kierownik MGOPS na wniosek A. M. może rozłożyć na raty zwrot nienależnie pobranego świadczenia. A. M. wniosła odwołanie od powyższej decyzji, w którym zakwestionowała zasadność nałożonego obowiązku zwrotu pobranego świadczenia, a także odmowę umorzenia żądanej przez organ kwoty i ponownie wniosła o "umorzenie tej zaległości". Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]r. Nr [...] działając na podstawie art. 158 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 16 ust. 6 w związku z art. 30 ust. 1 i 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 223 poz. 1456 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Z uzasadnienia decyzji wynika, że według organu odwoławczego, kwestia zwrotu nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego za okres [...], a w konsekwencji obowiązku zwrotu kwoty [...]zł. wraz z ustawowymi odsetkami w kwocie [...]zł. została rozstrzygnięta ostatecznie decyzją organu I instancji z dnia [...]r. Kolegium wyjaśniło stronie, iż osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego nie przysługuje zasiłek pielęgnacyjny, tym samym bezsprzeczny jest zwrot nienależnie pobranego świadczenia. Wskazując na treść art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz na rozpatrzenie przez organ I instancji całokształtu zebranego materiału dowodowego, organ odwoławczy uznał, że nie narusza prawa decyzja organu I instancji wyrażająca stanowisko, że nie zachodzą szczególne przesłanki pozwalające na uwzględnienie wniosku o umorzenie nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego oraz odsetek bowiem sytuacja finansowa A. M. umożliwia jej spłatę wymaganych należności. A. M. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę, w której wyżej opisanej decyzji ostatecznej zarzuciła: 1) naruszenie prawa materialnego w szczególności art. 30 ust. 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych, 2) naruszenie prawa materialnego w szczególności art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, 3) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 6 oraz art. 107 § 1 i 3 Kpa, 4) "naruszenie interesu prawnego skarżącej polegającego na rozpoznaniu sprawy administracyjnej w przedmiocie umorzenia kwoty [...]zł. wraz z ustawowymi odsetkami w wysokości [...]zł. tytułem nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego za okres [...]r. w oparciu o przepisy prawa". Na tej podstawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji z dnia [...]r. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że decyzje organów obu instancji nie spełniają elementów decyzji administracyjnej o których mowa w art. 107 Kpa poprzez brak uzasadnienia faktycznego, brak odniesienia się przez organ odwoławczy do zarzutów odwołania, brak oznaczenia organu, który wydał decyzję w I instancji. Nadto skarżąca podkreśliła, że żaden organ nie rozpoznał jej pisma z [...]r. (data wpływu do organu [...]r.), które traktowała jako odwołanie od decyzji organu I instancji z dnia [...]r. nakładającej na nią obowiązek zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Odpowiadając na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i stwierdziło między innymi, że "rozumie stanowisko strony, iż zwrot kwoty stanowić będzie obciążenie budżetu rodziny, nie mniej jednak nienależnie pobrane świadczenia podlegają zwrotowi". Według Kolegium strona we wskazanym piśmie z dnia [...]r. skierowanym do organu stara się zaistniałą sytuacją tj. przyznaniem świadczenia obciążyć urzędnika, a przecież obowiązkiem strony było również przeczytanie informacji zawartej we wniosku podpisanym w dniu [...]r., iż osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego – zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji, dokonana według kryterium zgodności z prawem wynikającego z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), wykazała zasadność skargi. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji umożliwiającą umorzenie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych stanowi art. 30 ust. 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U .Nr 228, poz. 2255 ze zm.). W myśl tego przepisu, organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Niewątpliwie posłużenie się w cyt. przepisie przez ustawodawcę określeniem, iż organ "może" podjąć opisane rodzaje rozstrzygnięć, oznacza, że decyzja w tym zakresie jest pozostawiona jego uznaniu. Jako że decyzja ta ma charakter uznaniowy, to nakłada na organ obowiązek jej należytego uzasadnienia, z którego winny wynikać przesłanki jakimi kierował się podejmując takie a nie inne rozstrzygnięcie w sprawie. Przeprowadzona w tym zakresie analiza treści zaskarżonej decyzji doprowadziła Sąd do stwierdzenia, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchybiło w tym zakresie obowiązkowi wynikającemu z art. 107 § 3 k.p.a., co trafnie zarzucono w skardze. Część zaskarżonej decyzji, mająca stanowić jej uzasadnienie, zawiera przedstawienie tego, co ustalił organ I instancji. Tymczasem co do istoty sprawy, którą powinno być rozważenie zasadności wniosku skarżącej o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, Kolegium w istocie nie odniosło się. W tym zakresie, własne stanowisko i rozważania organu odwoławczego ograniczyły się do stwierdzenia, że decyzja organu I instancji jest zgodna z obowiązującym prawem, bowiem skoro odwołująca pobrała nienależnie świadczenia rodzinne to jest obowiązana do ich zwrotu. Zdaniem Sądu, takie działanie organu odwoławczego nie jest zgodne z prawem. Organ odwoławczy w ogóle nie wskazał jakie ustalenia legły u podstaw podjęcia decyzji i jakimi kryteriami kierował się organ badając możliwości płatnicze skarżącej, jak ocenił jej sytuację dochodową, rodzinną, zakres obowiązków związanych z sytuacją zdrowotną rodziny. Przede wszystkim jednak Kolegium, nie zwróciło należytej uwagi na treść pisma skarżącej z dnia [...]r. (karta [...] akt administracyjnych organu I instancji), które strona określiła w skardze mianem odwołania. Pismo to wniesione zostało do organu I instancji z zachowaniem 14-dniowego terminu przewidzianego w art. 129 § 2 Kpa dla wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji i wyraźnie nawiązuje do decyzji z dnia [...]r. orzekającej obowiązek zwrotu nienależnie pobranego świadczenia oraz kwestionuje zasadność takiego obowiązku. Zdaniem Sądu, zarówno z uzasadnienia tego pisma jak i daty jego sporządzenia wynika, że intencją strony było nie tyle, a przynajmniej nie tylko, umorzenie kwoty [...]zł wraz z odsetkami, lecz skontrolowanie przez organ odwoławczy zasadności decyzji nakazującej zwrot nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym wielokrotnie podkreślano, że pismo strony wniesione w terminie odwołania wyrażające niezadowolenie z decyzji nieostatecznej należy traktować jak odwołanie, a w razie wątpliwości należy kwestię tą wyjaśnić w trybie art. 64 § 2 Kpa (vide wyrok NSA z 26.11.1999r. IV SA 1512/98 – LEX nr 48178, wyrok SN z 20.06.1996r. III ARN 14/96 – OSNAPiUS 1997, Nr 2, poz. 16). Nie jest przy tym konieczne zatytułowanie pisma jako odwołania (wyrok NSA z 22.01.1988r. SA/Wr 815/87 – ONSA 1988 Nr 1 poz. 31) jak również zaadresowanie pisma do organu I instancji nie wyklucza dopuszczalności potraktowania pisma jako odwołania (wyrok NSA z 2.06.1999r. I SA 1511/98 – LEX nr 48570). Skoro skarżąca złożyła odwołanie od decyzji organu I instancji z dnia [...]r., Nr [...]nakazującej zwrot nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, to przed ewentualnym rozważeniem możliwości umorzenia tychże świadczeń, w pierwszej kolejności należało rozpoznać odwołanie skarżącej z dnia [...]r. Ustalenia te prowadzą do wniosku, że przedwczesne było orzekanie przez organy obu instancji w przedmiocie umorzenia nienależnie pobranych świadczeń. W takim stanie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno przede wszystkim rozpatrzyć odwołanie skarżącej od decyzji wydanej z up. Burmistrza Gminy i Miasta przez Zastępcę Kierownika Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...]r. i ewentualnie, w zależności od ostatecznego wyniku tej sprawy, nadać bieg wnioskowi A. M. o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń. Należy zauważyć, że nie budzi zastrzeżenia oznaczenie organu, bowiem w podstawie prawnej decyzji organu I instancji jest wymieniony akt normatywny tj. zarządzenie Burmistrza Gminy i Miasta upoważniające – zgodnie z art. 20 ust. 3 ustawy – do wydania decyzji Zastępcę Kierownika Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej. W tej sytuacji – wbrew zarzutom skargi – możliwe jest określenie organu właściwego tj. Burmistrza Gminy i Miasta. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdzając naruszenie przez organy przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt I sentencji. Orzeczenie w pkt II sentencji wyroku oparte zostało o przepis art. 152 tej ustawy. W przedmiocie kosztów związanych ze stawiennictwem strony na rozprawę (pkt III sentencji wyroku) Sąd orzekł zgodnie z art. 200 p.p.s.a.