II SA/Sz 118/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi M. Ż. na decyzję Rektora [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stypendium socjalnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dziekana Wydziału [...] z dnia [...] r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] Dziekan Wydziału Edukacji Muzycznej Akademii Sztuki odmówił M. Ż. przyznania pomocy materialnej w postaci stypendium socjalnego, stwierdzając, że z przedłożonych przez studentkę dokumentów nie wynika by była samodzielna finansowo, a do wniosku zainteresowana nie dołączyła dokumentów wskazanych w § 8 ust. 2 Regulaminu przyznawania pomocy materialnej studentom Akademii Sztuki, stanowiącego załącznik do zarządzenia nr [...] Rektora Akademii Sztuki z dnia 29 maja 2013 r. W odwołaniu od tej decyzji M. Ż. podniosła, że jest mężatką od marca 2011 r., a wspólne gospodarstwo domowe z mężem prowadzi od marca 2012 r., przy czym żadne z nich nie otrzymuje pomocy materialnej od rodziców. Wskazała, że jej rodzice, oprócz niej, mają na utrzymaniu jeszcze cztery córki i prowadzą działalność gospodarczą, która obecnie przynosi straty, wobec czego nie są w stanie wspierać jej finansowo. Rodzice jej męża utrzymują się z jednej emerytury, w dodatku teść jest osobą niepełnosprawną, co oznacza wydatki na rehabilitację, wobec czego również nie są w stanie ich wspierać. Oświadczyła też, że ani ona, ani jej mąż, nie są w stanie zaryzykować utraty przyjaznych relacji z rodzicami wnosząc pozew o alimenty, bowiem relacje te i tak zostały już wystawione na próbę, gdyż odwołująca się zaszła w ciążę w wieku 17 lat. Wraz z mężem utrzymują się z jego pracy w pizzerii i prac dorywczych, ponadto korzystają z pomocy Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej. W tej sytuacji odwołująca się wniosła o uznanie jej i męża za studentów samodzielnych finansowo i przyznanie stypendium socjalnego. Po rozpatrzeniu odwołania Rektor Akademii Sztuki zaskarżoną decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że wnioskodawczyni nie spełnia wymogów wskazanych w art. 179 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2012 r. poz. 572 ze zm.) określającym przesłanki pozwalające na uznanie studenta za osobę samodzielną finansowo. W takim przypadku studentka była zobowiązana dołączyć do wniosku dokumenty dotyczące członków rodziny, określonych w § 8 ust. 2 pkt c regulaminu przyznawania pomocy materialnej, którzy są -zgodnie z Kodeksem rodzinnym i opiekuńczym - zobowiązani do dostarczania jej środków utrzymania. Niezasadne jest oczekiwanie przez wnioskodawczynię doliczenia do dochodu jej rodziny świadczeń z opieki społecznej, ponieważ dochody te, zgodnie z § 8 ust. 4 regulaminu, nie mogą być wliczane do dochodu rodziny studenta. Z tych względów decyzja wydana przez organ I instancji była zgodna z prawem, wobec czego organ odwoławczy utrzymał ją w mocy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. Ż. wniosła o uchylenie ww. decyzji Rektora oraz o uchylenie decyzji wydanej w I instancji, zarzucając, że organy obu instancji nie ustaliły należycie stanu faktycznego w sprawie. Ustaleń takich dokonał Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej , który przeprowadził wywiad środowiskowy w miejscu zamieszkania skarżącej oraz w miejscu zamieszkania rodziców skarżącej i rodziców jej męża. Efektem tych ustaleń były decyzje przyznające rodzinie skarżącej pomoc materialną w postaci zasiłku okresowego, zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego oraz dodatku mieszkaniowego. Skarżąca wraz z dwójką dzieci jest na utrzymaniu męża, który pracuje dorywczo w pizzerii i otrzymuje pomoc z opieki społecznej. Powoływanie się przez organy orzekające w sprawie na obowiązek dostarczania skarżącej środków utrzymania zgodnie z Kodeksem rodzinnym i opiekuńczym nie ma sensu w tym konkretnym przypadku. Nie znajduje także zastosowania § 8 regulaminu przyznawania pomocy materialnej, ponieważ skarżąca, mimo tego że nie spełnia warunku określonego w § 8 ust. 7 regulaminu, to faktycznie z mężem są studentami samodzielnymi finansowo. W ocenie skarżącej organy orzekające w sprawie nieprawidłowo zastosowały art. 176 ust. 3 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, określający kiedy student jest samodzielny finansowo, ponieważ w wydanych decyzjach nie ustaliły rzeczywistej sytuacji finansowej skarżącej i jej rodziny (łącznie z rodzicami). Wobec nienależytego ustalenia stanu faktycznego sprawy doszło do niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego i wydania decyzji odmownej. Ponadto zapisy regulaminu przyznawania pomocy materialnej uniemożliwiają uzyskanie pomocy materialnej w pełnym zakresie studentom będącym w takiej jak skarżąca sytuacji, bowiem, zgodnie z § 8 ust. 7 regulaminu, aby student mógł być uznany za osobę samodzielną finansowo musi wykazać uzyskiwanie dochodu wyższego od tego, który kwalifikuje go do uzyskania stypendium socjalnego. Żeby uzyskać stypendium socjalne trzeba mieć dochód niższy niż [...] zł miesięcznie na osobę w rodzinie, zaś żeby być samodzielnym finansowo i móc ubiegać się o stypendium socjalne należy wykazać dochód [...] zł na osobę w rodzinie netto. Skarżąca i jej mąż, jako osoby uczące się w trybie stacjonarnym i wychowujące dwójkę dzieci, nie są w stanie zarobić [...] zł miesięcznie netto, aby spełnić to kryterium. Ponieważ studiują w trybie dziennym nie mogą podjąć pracy o pełnym wymiarze godzin. Mogą jedynie wykonywać prace dorywcze, które są mniej dochodowe. Natomiast samodzielność finansową skarżącej i jej męża weryfikowali pracownicy Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej przyznając im wskazane świadczenia. Ponieważ sytuacja skarżącej jest trudna i wykracza poza ramy określone w regulaminie oraz ustawie Prawo o szkolnictwie wyższym, skarżąca wniosła o zastosowanie klauzuli generalnej i uznanie jej za studentkę samodzielną finansowo. W odpowiedzi na skargę Rektor Akademii Sztuki wniósł o jej oddalenie, wskazując, że M. Ż. jest studentką III roku studiów, a ze złożonego przez nią wniosku o przyznanie stypendium socjalnego wynikało, że jest osobą zamężną i posiada dwoje dzieci. Mąż skarżącej również jest studentem i nie osiąga stałych dochodów. Ze złożonego wniosku oraz załączników wynikało, że skarżąca nie jest osobą samodzielną finansowo. W takiej sytuacji student powinien dołączyć do wniosku dokumenty dotyczące członków rodziny wskazanych w § 8 ust. 2 regulaminu, czego skarżąca nie uczyniła. Z tych powodów wydano decyzję odmowną, która jest zgodna z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie natomiast do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma prawo, a także obowiązek, dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wówczas, gdy określony zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie będąc związany granicami skargi, sąd zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Rozpatrując niniejszą skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uwzględnienie skargi, mimo, iż zawiera ona zarzuty i twierdzenia nietrafne. Decyzja wydana przez organ administracji publicznej musi opierać się na konkretnych przepisach prawa, a nie na "klauzuli generalnej", jak proponuje skarżąca. Trafny jest jednak zarzut skargi dotyczący niewyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych niezbędnych do zgodnego z prawem rozstrzygnięcia sprawy. Jak bowiem wskazano w uzasadnieniach obu decyzji powodem odmowy przyznania skarżącej stypendium był brak spełnienia kryterium samodzielności finansowej oraz niekompletność wniosku o przyznanie stypendium. W obu decyzjach, jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano przepisy art. 175 ust.1 w związku z art. 207 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (przepisy proceduralne) oraz przepisy Regulaminu przyznawania pomocy materialnej studentom Akademii Sztuki z dnia 29 maja 2013 r. W niniejszej sprawie taka forma i treść decyzji okazała się niewystarczająca by uznać je za zgodne z prawem, a w szczególności oparte na prawidłowo zebranym i ocenionym materiale dowodowym odnoszącym się do sytuacji materialnej rodziny skarżącej. Zgodnie z art. 173 ust. 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, student może ubiegać się o pomoc materialną ze środków przeznaczonych na ten cel w budżecie państwa w formie m.in. stypendium socjalnego. W myśl postanowień art. 179 tej ustawy, stypendium socjalne ma prawo otrzymać student znajdujący się w trudnej sytuacji materialnej. Organy obu instancji w wydanym rozstrzygnięciu eksponują tezę, że aby uzyskać stypendium socjalne student musi spełnić warunek samodzielności finansowej, określony w art. 179 ust. 6 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, (zwanej dalej ustawą). Ma to oczywiście związek z tym, iż takie stanowisko w sprawie, (tzn. że jest samodzielna finansowo, a zatem za podstawę powinny być przyjęte dochody jej rodziny a nie jej rodziców), zajmowała skarżąca, nie załączając do wniosku o stypendium dokumentów dotyczących jej rodziców. Rozstrzygnięcie sprawy nie może jednak opierać się na trafnym nawet zakwestionowaniu stanowiska strony w określonym aspekcie sprawy lecz na subsumcji przepisu prawa do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. Organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 K.p.a.). Każdy zatem akt (decyzja) organu administracji publicznej musi ściśle opierać się na przepisach prawa materialnego i procesowego oraz prawidłowej ich wykładni, chyba, że przepisy pozostawiają organowi swobodę w zakresie przyznawania stronie określonych świadczeń (tzw. decyzje uznaniowe). Zasady przyznawania studentom pomocy materialnej regulują przepisy art. 173-187 ustawy oraz wydanego na podstawie art. 186 regulaminu, który ustala rektor w porozumieniu z uczelnianym organem samorządu studenckiego. Kwestie dotyczące przyznawania pomocy materialnej dla studentów w postaci stypendium socjalnego do takich, tj. opartych na swobodnym uznaniu organu, nie należą. Uprawnienia studenta w tym zakresie są ściśle regulowane przepisami prawa, w tym opartego na tych przepisach regulaminu przyznawania świadczeń, który jest częścią prawnego systemu pomocy materialnej dla studentów i jego kwestionowanie przez skarżącą, jako nie przystającego do jej sytuacji rodzinnej i materialnej jest zatem bezzasadne. Stosownie do art. 179 ust. 1 ustawy przesłanką uzyskania stypendium socjalnego jest przede wszystkim znajdowanie się studenta w trudnej sytuacji materialnej, wyznaczanej - w świetle art. 179 ust. 2 ustawy - przez kryterium dochodu na osobę w rodzinie studenta (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 16 października 2007 r., sygn. akt II SA/Bk 420/07, LEX nr 419063). W celu ustalenia uprawnienia studenta do uzyskania stypendium socjalnego niezbędne jest zatem prawidłowe ustalenie wysokości dochodu na osobę w rodzinie studenta. Miesięczna wysokość dochodu na osobę w rodzinie studenta ustalana jest z uwzględnieniem faktu, czy student ten jest samodzielny finansowo w rozumieniu art. 179 ust. 6 ustawy, czy też nie jest samodzielny finansowo. Niespełnienie przez studenta warunku samodzielności finansowej, o której mowa w art. 179 ust. 6 ustawy, nie przesądza jednak o tym, że nie spełnia on warunków do otrzymania stypendium socjalnego. W takim przypadku miesięczna wysokość jego dochodu w rodzinie winna być ustalona zgodnie z art. 179 ust. 4 ustawy. W przepisie tym enumeratywnie wymienia się członków rodziny studenta uwzględnianych przy ustalaniu wysokości dochodu studenta dla celów stypendialnych. Istotą przyjętego przez ustawodawcę w tym zakresie rozwiązania jest ustalanie sytuacji materialnej studenta z uwzględnieniem dochodów rodziców studenta i będących na ich utrzymaniu dzieci. Dotyczy to także studenta będącego w związku małżeńskim, niezależnie od tego, czy zamieszkują oni wspólnie czy też nie. Wyjątek przewiduje art. 179 ust. 5 pkt 1 ustawy, który umożliwia wyłączenie rodziców i pozostających na ich utrzymaniu dzieci w sytuacji, gdy student jest samodzielny finansowo, w rozumieniu art. 179 ust. 6 ustawy. W rozpoznawanej sprawie organy ustaliły, że skarżąca nie jest studentką samodzielną finansowo, ale nie poczyniły żadnych ustaleń dotyczących sytuacji dochodowej jej rodziny jak i jej rodziców, z uwzględnieniem art. 179 ust. 5 ustawy. W tej ostatniej kwestii organy poprzestały na stwierdzeniu, że skarżąca nie przedłożyła odpowiednich dokumentów. Postępowania takiego nie można uznać za prawidłowe. Zgodnie bowiem z art. 207 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, postępowanie w sprawie przyznania stypendium socjalnego powinno być prowadzone zgodnie z zasadami określonymi w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) - zwanej dalej K.p.a. Rozstrzygnięcie organu uczelni o przyznaniu stypendium stanowi decyzję w indywidualnej sprawie studenta. Art. 207 ust. 1 ustawy stanowi, że do decyzji podjętych przez organy uczelni w indywidualnych sprawach studentów i doktorantów stosuje się odpowiednio przepisy K.p.a. oraz przepisy o zaskarżaniu decyzji do sądu administracyjnego. Wprawdzie z uwagi na wskazanie przez ustawodawcę na odpowiednie stosowanie przepisów K.p.a., dopuszczalne są odstępstwa od reguł określonych w tej ustawie, jednak dotyczą one tylko kwestii związanych z realizacją trybu i zasad postępowania wynikających z przepisów ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, regulujących postępowanie w sprawach o przyznanie stypendium. Odpowiednie stosowanie przepisów K.p.a. oznacza konieczność zachowania przez organ zasad procedury administracyjnej, niezbędnej do załatwiania spraw i zagwarantowania ustawowych uprawnień strony. Przypomnieć też należy, że z zawartej w art. 15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynika obowiązek dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przez dwa różne organy tej samej sprawy. Organ odwoławczy nie może więc ograniczyć się jedynie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, lecz powinien z urzędu ponownie przeanalizować całokształt okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, bez względu na to jakie zarzuty zastały podniesione w odwołaniu. Pełne zastosowanie znajduje tu też art. 7 K.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i z urzędu (lub na wniosek stron) podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie zarówno interes społeczny jak i słuszny interes strony. Ponadto z art. 11 K.p.a. wynika obowiązek wyjaśniania stronom zasadności przesłanek rozstrzygnięcia, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy. Wyrazem realizacji tej zasady jest uzasadnienie decyzji, które w myśl art. 107 § 3 K.p.a., powinno przekonywać stronę o prawidłowości rozstrzygnięcia. Organ administracji musi przedstawić w nim m.in. dokonane ustalenia faktyczne, swoją ich ocenę oraz wyjaśnić prawne podstawy podjętego rozstrzygnięcia. W zaskarżonej decyzji Rektor nie tylko nie dokonał ponownej analizy sprawy, ale również nie odniósł się w pełnym zakresie do argumentacji odwołania. Zgodnie z art. 179 ust. 3 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym podstawową przesłanką warunkującą przyznanie stypendium socjalnego jest wysokość dochodu na osobę w rodzinie studenta. W świetle powołanych wyżej przepisów organ zobowiązany był zatem wyznaczyć skarżącej termin do przedłożenia dowodów dokumentujących wysokość tego dochodu, a nie ograniczać się do stwierdzenia, że jej wniosek o przyznanie stypendium jest niekompletny. W żadnej z wydanych w sprawie decyzji organy nie dokonały ustaleń jaki jest dochód skarżącej na osobę w rodzinie, z ilu osób rodzina ta się składa, ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że skarżąca nie jest studentką samodzielną finansowo, a wobec tego jej wniosek o przyznanie stypendium socjalnego jest niekompletny. W tej sytuacji, kontrolując zaskarżoną decyzję pod względem jej zgodności z prawem, stwierdzić należy, że decyzja ta oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 15 i art. 107 § 3 K.p.a., które to naruszenia mogły mieć wpływ na wynik sprawy, co zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uzasadnia uchylenie decyzji obu instancji. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ I instancji winien przede wszystkim jednoznacznie ustalić, w oparciu o prawidłowo przeprowadzone postępowanie, czy skarżąca spełnia warunki uzyskania stypendium jako studentka spełniająca przesłanki samodzielności finansowej, o której mowa w art. 179 ust. 6 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym. W przypadku zaś uznania, że skarżąca nie spełnia wskazanych w tym przepisie warunków, organ winien ustalić wysokość dochodu jej rodziny z uwzględnieniem wymogów i zasad wskazanych w art. 179 ust. 4 i 5 ustawy wyznaczając jej termin do uzupełnienia wniosku o przyznanie stypendium w zakresie udokumentowania danych, o których w ww. przepisie. Orzeczenie zawarte w pkt II Sąd wydał na podstawie art. 152 p.p.s.a.