II SA/Sz 1192/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz,, Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Protokolant Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 maja 2010r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...[ w przedmiocie zmiany decyzji przyznającej zasiłek stały I uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia [...] r. Nr [...], II stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku Kierownik Ośrodka Pomocy Rodzinie w [...], działając z upoważnienia Wójta Gminy [...], decyzją z dnia [...] r. uchylił własną decyzję z dnia [...] r. przyznającą R.K. zasiłek stały jednocześnie zobowiązując w/w do zwrotu kwoty [...] zł jako nienależnie pobranego świadczenia. Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w/w decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia zwracając organowi I instancji uwagę na brak przeprowadzenia wnikliwego postępowania dowodowego mającego na celu ocenę sytuacji majątkowej rodziny w świetle art. 12 ustawy oraz naruszenie prawa polegające na orzeczeniu o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia bez uprzedniego uchylenia lub zmiany decyzji, na podstawie której to świadczenie zostało przyznane. Ponownie rozpatrując sprawę Kierownik Ośrodka Pomocy Rodzinie [...], decyzją z dnia[...], wydaną w oparciu o art. 14, art. 24, art. 40 ust. 2 i 3, art. 106 ust. 1 i art. 110 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728 ze zm.), art. 104, art. 132, art. 108 ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zmienił decyzję z dnia [...]przyznającą R.K. pomoc w postaci zasiłku stałego ustalając, że zasiłek stały od dnia [...]r. wynosi [...] zł, zaś od dnia [...] r. wynosi [...] zł. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że R.K. przyznano zasiłek stały decyzją z dnia [...] r. w wysokości [...] zł z uwagi na niepełnosprawność wnioskodawcy oraz brak uzyskiwania jakiegokolwiek dochodu w gospodarstwie domowym prowadzonym wspólnie z żoną. W dniu [...] r., podczas przeprowadzania aktualizacji wywiadu środowiskowego ustalono, że od [...] r. uległ zmianie skład osobowy rodziny, z uwagi na podjęcie się przez małżonków opieki nad wnukiem. Wobec tego organ uznał, że dochód wnuka wynoszący [...] zł, na który to składają się alimenty ([...] zł) i zasiłek rodzinny ([...] zł), stanowi dochód rodziny, gdyż, jak wynika z oświadczenia R.K. z dnia [...] r., opiekunowie korzystają z tych pieniędzy. Ponadto, do dochodu stanowiącego podstawę do wyliczenia kwoty zasiłku stałego wliczono również kwoty uzyskane ze sprzedaży [...] prowadzonej przez R.K. a wynoszące: w [...] zł, [...]zł, zaś w [...] zł. Mając powyższe ustalenia na uwadze organ wskazał, że skoro dochód rodziny w [...] wyniósł [...]zł, zaś w [...] zł, należało zmienić decyzję przyznającą zasiłek stały, ustalając wysokość zasiłku stałego na kwotę [...] zł na [...]. W odwołaniu od powyższej decyzji R.K. wniósł o jej zmianę poprzez przyznanie zasiłku stałego w dotychczasowej kwocie [...] zł lub ewentualnie o uchylenie rozstrzygnięcia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie w pierwszej kolejności odwołujący się podniósł, że Kierownik GOPS nieprawidłowo przywołał w podstawie prawnej decyzji przepisy dotyczące zasiłku celowego, tj. art. 40 ust. 2 i 3, skoro sprawa dotyczy zasiłku stałego. Następnie, powołując się na przepisy rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 września 2008 r. w sprawie norm szacunkowych dochodu z działów specjalnych produkcji rolnej, wywiódł, że skoro przedmiotem opodatkowania jest przychód z [...] składającej się z powyżej [...] rodzin, to dochód ze sprzedaży [...], którą tworzy [...] rodzin, nie mógł być uwzględniony przez organ, a ustalenia organu w tym zakresie należy uznać za dowolne. R.K. stwierdził również, iż błędnie uwzględniono do dochodu rodziny kwotę [...] zł uzyskiwaną na wnuczka przez ich córkę U.K.. Z tych pieniędzy bowiem podczas nieobecności córki w kraju opłacają jej zobowiązania kredytowe związane z zakupem ratalnym mebli [...], na co mogą przedstawić stosowne dowody. Po dokonaniu spłaty rat kredytowych pozostaje kwota [...] zł, która stanowi faktyczny przychód rodziny. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] przysyłając odwołanie wraz z aktami administracyjnymi sprawy do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wniósł o unieważnienie zaskarżonej decyzji kwestionując stanowisko organu odwoławczego zawarte w decyzji kasacyjnej z dnia [...] r. W wyniku rozpatrzenia sprawy na skutek wniesionego odwołania, decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 37 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając treść podjętego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 37 ust. 2 pkt 2 zasiłek stały w przypadku osoby w rodzinie ustala się w wysokości różnicy między kryterium dochodowym na osobę w rodzinie, tj. [...] zł, a dochodem na osobę w rodzinie. Na podstawie akt sprawy Kolegium stwierdziło, że w czasie pobierania przez stronę zasiłku stałego powiększył się skład osobowy rodziny oraz nastąpiła zmiana sytuacji dochodowej rodziny z uwagi na uzyskanie dochodów z zasiłku rodzinnego i świadczeń alimentacyjnych przyznanych na rzecz wnuka oraz ze sprzedaży [...]. W ocenie Kolegium, organ I instancji dokonał prawidłowej zmiany decyzji przyznającej zasiłek stały w części dotyczącej jego wysokości. Odnosząc się do zarzutu wliczenia do dochodu rodziny kwoty [...] zł, organ odwoławczy wyjaśnił, że skoro wnuczek wchodzi w skład rodziny R.K., to dochód z alimentów jak i z zasiłku rodzinnego, będący dochodem dziecka, należy uwzględnić do dochodu stanowiącego podstawę do wyliczenia kwoty zasiłku stałego. Wskazując na prawidłowość doliczenia do dochodu kwoty uzyskanej ze sprzedaży [...], organ powołał się na oświadczenie strony z dnia [...] r. o uzyskanych w poszczególnych miesiącach dochodach z [...] oraz na treść art. 8 ust. 3 ustawy, zgodnie z którym, za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania. W dalszej części uzasadnienia Kolegium podkreśliło, że przywołanie w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji art. 40 ust. 2 i 3 nie ma wpływu na istotę sprawy, skoro z treści rozstrzygnięcia wynika, że dotyczy ono zasiłku stałego. Organ zwrócił uwagę na okoliczność, że zachowanie R.K. polegające na braku chęci współpracy z pracownikiem socjalnym, niezłożenie oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym oraz ignorowanie wezwania organu zmierzającego do wszechstronnego wyjaśnienia jego sytuacji majątkowej, może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia lub uchylenia decyzji o ich przyznaniu albo też wstrzymania tych świadczeń. Ponadto podkreślił, że skoro strona w dniu [...] r., tj. w okresie pobierania świadczenia, dokonała zakupu drugiego samochodu, może to stawiać pod znakiem zapytania prawdziwość złożonego wówczas oświadczenia. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie złożył R.K. wnosząc o zmianę decyzji poprzez przyznanie zasiłku stałego w wysokości [...] zł. Skarżący zarzucił, iż organ nieprawidłowo doliczył do dochodu rodziny kwoty alimentów i zasiłku rodzinnego wpływające na konto jego córki, w sytuacji gdy nie miał upoważnienia ani dostępu do tego konta, na dowód czego załączył oświadczenie U.K. z dnia [...] r. Ponadto podkreślił, że niezasadne są twierdzenia organu o uzyskaniu przez niego dochodu z pracy dorywczej w miesiącu [...], bowiem jak wynika z oświadczenia złożonego podczas wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w [...] r. wówczas nie dokonał sprzedaży [...]. Niezależnie od powyższego skarżący podał, że czuje się szykanowany przez Kierownika GOPS w [...], ponieważ od [...]r. nie otrzymał żadnej pomocy ze strony ośrodka pomocy społecznej, nawet żywieniowej, w związku z czym nie ma na życie oraz na leki. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana w granicach określonych przez art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), tj. według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego, doprowadziła do stwierdzenia, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie było ustalenie, czy i w jakiej wysokości R.K. winien otrzymywać pomoc społeczną w postaci zasiłku stałego. Pierwszą decyzję przyznającą skarżącemu zasiłek stały na okres od [...] r., w wys. [...] zł miesięcznie wydał w dniu [...]r., działając z upoważnienia Wójta Gminy [...] Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...]. W okresie pobierania przez R.K. zasiłku stałego organ I instancji powziął informacje uzasadniające potrzebę zweryfikowania aktualnego stanu majątkowego i osobowego w gospodarstwie domowym R.K.. Pod tym kątem przeprowadzono z R.K. aktualizacyjny wywiad środowiskowy żądając od strony podania szczegółowych danych związanych, m.in. z faktem objęcia stałą opieką wnuka, którego matka wyjechała do pracy w [...], uzyskaniem dochodów z tytułu sprzedaży [...] i używaniem samochodu marki [...] W ocenie Sądu, podjęcie przez organ I instancji w/w działań znajdowało uzasadnienie. Jednak wynik poczynionych przez organ ustaleń, a przede wszystkim treść zapadłego rozstrzygnięcia określającego wysokość zasiłku stałego z datą wsteczną nie mogły zostać uznane za odpowiadające prawu. Również sposób przeprowadzenia czynności dowodowych, a przede wszystkim brak konsekwencji w dążeniu do ustalenia pełnego stanu faktycznego sprawy, nie pozwala na uznanie, że decyzja z dnia [...] r. oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego są zgodne z prawem. W podstawie materialnoprawnej wydanych w sprawie decyzji organy przywołały art. 37 ust. 2 pkt 2 i art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.). Przepisy te stanowią, że zasiłek stały ustala się w wysokości, w przypadku osoby w rodzinie - różnicy między kryterium dochodowym na osobę w rodzinie a dochodem na osobę w rodzinie (art. 37 ust. 2 pkt 2), zaś przyznanie świadczeń z pomocy społecznej następuje w formie decyzji administracyjnej (art. 106 ust. 1). Tymczasem w sprawie orzeczono o zmianie obowiązującej decyzji z dnia [...] r., ustalającej wysokość i okres na jaki przyznano R.K. zasiłek stały. Wzruszenie ostatecznych decyzji, w myśl postanowień Kodeksu postępowania administracyjnego, dopuszczalne jest w ściśle określonych przypadkach. Może to nastąpić w jednym z tzw. nadzwyczajnych trybów postępowania, takich jak wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności, zmiana decyzji ostatecznej w sytuacjach, o których mowa w art. 154 i 155 k.p.a, albo gdy przewidują to przepisy szczególne. Zgodnie bowiem z art. 163 k.p.a., organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w kodeksie, o ile przewidują to przepisy szczególne. Takim przepisem jest m.in. art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Art. 106 ust. 5 w/w ustawy stanowi, że decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12 i 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Skład orzekający w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że decyzja wydawana na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej ma przede wszystkim charakter konstytutywny i wywołuje skutki prawne dopiero od chwili jej wydania, tj. ex nunc. Przemawia za tym charakter decyzji i użycie przez ustawodawcę w tym przepisie sformułowań "zmienia" i "uchyla". Tożsame stanowisko prezentowane było w orzecznictwie na gruncie podobnego rozwiązania przewidzianego w art. 43 ust. 2a poprzedniej ustawy o pomocy społecznej z dnia 29 listopada 1990 r. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 marca 2004 r., sygn. akt I SA 2337/03, Lex nr 150869, wyrok NSA I SA 599/97) i znajduje ono kontynuację w stosunku do wykładni art. 106 ust. 5 obowiązującej ustawy o pomocy społecznej. Taki pogląd wyraził również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1582/09, dodatkowo podkreślając, iż z przepisem art. 106 ust. 5 koreluje art. 6 ust. 16 ustawy o pomocy społecznej, zawierający definicję "świadczenia nienależnego", którym jest świadczenie uzyskane na podstawie przedstawionych nieprawdziwych informacji lub niepoinformowania o zmianie sytuacji materialnej lub osobistej oraz art. 98 cytowanej ustawy, przewidujący obowiązek zwrotu świadczenia nienależnie pobranego. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd uznał, przeciwnie do poglądu przedstawionego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji z dnia [...] r., że warunkiem wydania decyzji o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia nie jest wcześniejsze wydanie decyzji o zmianie lub uchyleniu decyzji przyznającej dane świadczenie. Uzasadnienia takiego stanowiska nie można odnaleźć w treści art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej (podobnie WSA w Krakowie w wyroku z dnia 18 grudnia 2008 r., sygn. akt III SA/Kr 928/08, Lex nr 527594). W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej dokonuje się weryfikacji wysokości przyznanego świadczenia lub weryfikacji samego faktu jego przyznania, tak by zapobiec na przyszłość dalszemu pobieraniu świadczeń z pomocy społecznej w sposób niewłaściwy. Jeżeli natomiast już w dniu podejmowania decyzji przyznającej określone świadczenia istniały okoliczności stanowiące następnie przesłankę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji, wówczas winno się zastosować odpowiedni z wymienionych trybów postępowania – właściwy do regulacji zawartej w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast w postępowaniu o zwrot nienależnie pobranych świadczeń organ winien skoncentrować się na ustaleniu faktów dowodzących, że doszło w danym przypadku do pobrania świadczenia nienależnego i orzec o wysokości i obowiązku zwrotu tego świadczenia. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że poza tym, iż organy nie powołały przepisu prawnego, w oparciu o który orzekły o zmianie decyzji z dnia [...] r., to nie było podstaw do zmiany decyzji przyznającej skarżącemu prawo do zasiłku stałego ex tunc, czyli wstecz, od momentu zaistnienia zmiany jego sytuacji dochodowej. Organy mogły to uczynić tylko co do przyszłego okresu zasiłkowego, zaś co do okresu minionego winny przeprowadzić postępowanie w kierunku ustalenia wysokości świadczeń nienależnie pobranych. Dodatkowo kontrolując prawidłowość postępowania organów w sprawie Sąd stwierdził, że ustalenia faktyczne, które legły u podstaw orzeczenia wysokości zasiłku stałego, a odnoszące się do sytuacji majątkowej (dochodowej) skarżącego są co najmniej niepełne. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., na organach administracji ciąży obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Prowadząc postępowanie wyjaśniające związane z ustaleniem rzeczywistej wysokości dochodów strony organy mają prawo korzystać z wszelkich środków dowodowych przewidzianych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Dodatkowo, przed wydaniem decyzji, istnieje możliwość skorzystania z uprawnienia wynikającego z art. 105 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, wedle którego sądy, organy i jednostki organizacyjne są obowiązane niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 7 dni, udostępnić lub udzielić na wniosek pracownika socjalnego odpowiednich informacji, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia o przyznaniu lub wysokości świadczeń z pomocy społecznej. Prawo domagania się przez pracownika socjalnego do okazania konkretnych dokumentów przewiduje również §7 ust. 1a rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. Nr 77, poz. 672 ze zm.). Organ I instancji podejmując czynności wyjaśniające dotyczące faktu nabycia w trakcie pobierania zasiłku stałego drugiego samochodu oraz użytkowania pojazdu marki [...], nie ustalił, kiedy został sprzedany / nabyty konkretny pojazd i nie skorzystał z danych jakimi dysponować może w tym zakresie wydział komunikacji właściwego starosty. Organ poprzestał również wyłącznie na oświadczeniu R.K. co do wysokości pobieranych przez małżonkę środków z rachunku bankowego córki przebywającej w [...], gdy tymczasem miał prawo zobowiązać stronę do przedłożenia wyciągu z rachunku bankowego w okresie pobierania zasiłku, aby w ten sposób, ponad wszelką wątpliwość, ustalić rzeczywistą wysokość rozdysponowywanych przez rodzinę środków. Wobec postawy skarżącego w trakcie dokonywania aktualizacyjnego wywiadu środowiskowego, który ostatecznie opuścił miejsce jego przeprowadzenia, organ mógł odpowiednie pytania, żądania, skierować do skarżącego na piśmie, zakreślając stronie stosowny termin. Oczywistym jest, że odmowa złożenia oświadczenia o stanie majątkowym, według danych określonych wzorem takiego oświadczenia, jest podstawą wydania decyzji o odmowie przyznania świadczenia (art. 107 ust. 6 ustawy). Natomiast w sytuacji prowadzenia przez organ czynności zmierzających do określenia wysokości świadczeń nienależnie pobranych, to na organie ciąży obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.). Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu związanego z nieprawidłowym uwzględnieniem przez organy do dochodu środków uzyskanych ze sprzedaży [...] r. należy stwierdzić, że informację o sprzedaży [...] zł podał skarżący w podpisanym przezeń oświadczeniu z dnia [...]r. (karta [...] akt organu I instancji). Chybiony jest również zarzut nieprawidłowego zaliczenia do dochodu skarżącego dochodu uzyskiwanego przez pozostałe osoby w rodzinie, w tym przez wnuka, który otrzymywał świadczenia z funduszu alimentacyjnego oraz zasiłek rodziny, jeżeli środki te faktycznie były w dyspozycji kogokolwiek z osób w rodzinie R.K.. Przy czym za rodzinę ustawa o pomocy społecznej uznaje osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące (art. 6 pkt 14). Ponownie przystępując do rozstrzygnięcia sprawy organ I instancji winien powrócić do miesiąca, w którym faktycznie ograniczona została R.K. wypłata zasiłku stałego w pełnej wysokości i ewentualnie od tego miesiąca określić wysokość należnego skarżącemu zasiłku. W stosunku zaś do okresu poprzedzającego, po należytym przeprowadzeniu postępowania dowodowego, należałoby rozważyć potrzebę wydania decyzji w zakresie nienależnie pobranego świadczenia. Prowadząc postępowanie organy winny uwzględnić oceny prawne i wskazania powyżej wyrażone. Uznając, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem prawa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135 oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.