II SA/Sz 1200/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Włodarczak-Siuda, Sędziowie Asesor WSA Kazimierz Maczewski (spr.),, Asesor WSA Joanna Wojciechowska, Protokolant Małgorzata Frej, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 08 lutego 2006 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 157 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856), po wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na żądanie Prokuratora Prokuratury Rejonowej w [...] – odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] r. Nr [...] - zezwolenia na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5 % do 18 % alkoholu z wyjątkiem piwa, przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży, tj. w [...] w [...]przy ul. [...]. Organ ustalił, jak wynika to z uzasadnienia decyzji, że Prokurator Prokuratury Rejonowej w [...] na podstawie art. 184 § 1 i 2 k.p.a. złożył sprzeciw wobec wyżej wskazanej decyzji ostatecznej Burmistrza Miasta [...], zarzucając jej wydanie bez podstawy prawnej w części rozstrzygającej określenie czasu sprzedaży napojów alkoholowych i w tym zakresie wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji. Po wszczęciu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji i zbadaniu sprawy pod kątem wystąpienia co najmniej jednej z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., Kolegium uznało, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji. Zdaniem SKO, zamieszczenie w decyzji informacji, że sprzedaż napojów alkoholowych może być prowadzona w godzinach otwarcia placówki nie jest częścią sentencji decyzji, a jedynie informacją, choć zupełnie zbędną, co jednak nie stanowi rażącego naruszenia prawa, jak też nie daje podstaw do twierdzenia, że decyzja została wydana bez podstawy prawnej. Trudno bowiem uznać, że z powodu zamieszczenia w zezwoleniu tej informacji (nie mającej żadnego znaczenia) powstała podstawa do wycofania omawianej decyzji z obrotu prawnego. Informacja ta nie jest sentencją decyzji, a ponadto jej brzmienie nie tworzy żadnego stanu faktycznego, który by powodował określone skutki. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy prokurator zarzucił obrazę art. 107 § 1 k.p.a., polegającą na przyjęciu, że zamieszczona w przedmiotowej decyzji informacja, iż sprzedaż napojów alkoholowych może być prowadzona w godzinach otwarcia sklepu nie jest częścią sentencji decyzji a stanowi jedynie informację, podczas gdy analiza treści tej decyzji prowadzi do wniosku, że jest to część rozstrzygnięcia decyzji, z którą związane są określone uprawnienia i obowiązki strony. Według prokuratora, kwestionowane określenie kształtuje prawo strony polegające na tym, że może ona prowadzić sprzedaż napojów alkoholowych tylko i wyłącznie w godzinach otwarcia prowadzonego lokalu. Oznacza to, iż sprzedaż poza tymi godzinami – stwierdzonymi protokołem kontroli lokalu - powoduje przekroczenie uprawnienia przyznanego decyzją, co może skutkować cofnięciem zezwolenia. Na tej podstawie stwierdzić należy, iż sporne określenie niesie za sobą szerokie ograniczenie praw strony. Bez wątpienia jest więc rozstrzygnięciem co do meritum sprawy. Ponadto zdaniem prokuratora, wprowadzenie reglamentacji czasowej sprzedaży napojów alkoholowych w decyzjach zezwalających na ich sprzedaż stanowi rażące naruszenie przepisu art. 18 ust. 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, który nie daje uprawnień organowi wydającemu zezwolenie na czasowe ograniczenie sprzedaży alkoholu, a wobec tego zaszły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji w tej części na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] r. Nr [...], po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Uzasadniając decyzję Kolegium w pierwszej kolejności rozważyło pojęcie rażącego naruszenia prawa konkludując, że odnosi się ono do naruszenia zarówno prawa materialnego, procesowego, jak i przepisów o charakterze kompetencyjnym i ustrojowym, przy czym stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić w przypadku naruszenia prawa o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, wywołującego doniosłe skutki społeczno – gospodarcze, powodującego niemożność pogodzenia naruszenia z zasadami praworządności. Zdaniem SKO, zamieszczenie w zezwoleniu spornej informacji, czy też stwierdzenia, iż sprzedaż alkoholu może odbywać się w godzinach otwarcia lokalu, nie jest ustaleniem czasu pracy placówki, czy też ograniczeniem czasu sprzedaży alkoholu. Jest oczywiste, że placówka nie może prowadzić żadnej działalności poza ustalonymi godzinami pracy (otwarcia). Dlatego sporny zapis niewątpliwie jest zbędny, jednak nie stanowi rażącego naruszenia prawa. W przedmiotowej sprawie nie nastąpiło więc naruszenie art. 18 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, ani też nie został naruszony przepis art. 107 § 1 k.p.a. Zamieszczenie bowiem kwestionowanego zapisu, w ocenie Kolegium, nie rodzi żadnych skutków prawnych dla strony i nie jest sprzeczne z obowiązującymi przepisami w stopniu uzasadniającym eliminację decyzji - w tej części - z obrotu prawnego, co oznacza, że brak jest przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. do stwierdzenia nieważności decyzji w tej części. Prokurator Rejonowy w [...] zaskarżył powyższą decyzję ostateczną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...], domagając się jej uchylenia, a także uchylenia decyzji ją poprzedzającej oraz decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] r. w części dotyczącej ograniczenia czasowego polegającego na wskazaniu, że sprzedaż i podawanie alkoholu może odbywać się jedynie w godzinach otwarcia lokalu. Skarga oparta została na zarzucie rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Z treści uzasadnienia skargi wynika, że Prokurator Rejonowy w [...], przedmiotowej decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] r. w części dotyczącej spornego zapisu, iż sprzedaż napojów alkoholowych może być prowadzona w godzinach otwarcia sklepu, zarzuca - powołując się na argumentację przytoczoną w sprzeciwie oraz we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - zarówno brak podstawy prawnej, jak i rażące naruszenie prawa. Nie zgadzając się ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], skarżący wskazał, że sporna decyzja nakłada ograniczenia w sprzedaży alkoholu, a to - jako ograniczenie konstytucyjnej zasady wolności działalności gospodarczej (art. 20, art. 22, art. 32 ust. 2 oraz art. 65 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP) - wymaga regulacji ustawowej. Tym samym zaskarżone rozstrzygniecie, jako wydane z przekroczeniem ustawowej kompetencji – pozbawione jest podstawy prawnej. Naruszona więc została, zdaniem prokuratora, zasada praworządności formalnej, określona w art. 7 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP. Jednocześnie zaskarżona decyzja rażąco narusza art. 18 ust. 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, ponieważ na gruncie tej regulacji niedopuszczalne jawi się reglamentowanie czasu sprzedaży alkoholu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269) sąd administracyjny właściwy jest do kontroli działalności administracji publicznej w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje organów administracyjnych. Tak więc uchylenie decyzji administracyjnych przez sąd następuje w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Podkreślenia wymaga na wstępie, że przedmiotem skargi do sądu jest decyzja ostateczna wydana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, wszczętego na skutek sprzeciwu prokuratora wniesionego w trybie art. 184 § 1 k.p.a., w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] r. w sprawie zezwolenia na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych. Wobec powyższego, wniesienie skargi do sądu administracyjnego spowodowało poddanie kontroli, według kryterium zgodności z prawem, decyzji Kolegium, a tym samym odniesienie się do decyzji ostatecznej Burmistrza Miasta [...] możliwe było wyłącznie w kontekście ustaleń i ocen prawnych zawartych w zaskarżonej decyzji, czego – jak wynika to z argumentacji skargi - nie dostrzega skarżący, kierując zarzuty do decyzji ostatecznej będącej przedmiotem sprzeciwu, a nie odnosząc się do stanowiska i zapatrywań organu zawartych w uzasadnieniu decyzji ostatecznej kończącej postępowanie wszczęte na skutek tego sprzeciwu. Z uwagi jednak na granice rozstrzygania sądu administracyjnego zakreślone w art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd poddał ocenie zaskarżoną decyzję i doszedł do wniosku, że prezentowane w niej stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] prawa nie narusza. W świetle art. 107 § 1 k.p.a. określającego niezbędne - z punktu widzenia wymogów procesowych - elementy decyzji oraz w kontekście art. 18 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1231 ze zm.) niewątpliwie nie znajduje podstawy prawnej zamieszczenie w decyzji - zezwoleniu na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych, obok właściwego rozstrzygnięcia, także zapisu o treści: "Sprzedaż napojów alkoholowych może być prowadzona w godzinach : otwarcia lokalu". Istota problemu polega jednak na tym, że sprzeciw prokuratora, który z mocy art. 184 § 1 k.p.a. dotyczy decyzji ostatecznej, nie otwiera drogi do kontroli objętej nim decyzji w zwykłym trybie, lecz prowadzi do uruchomienia jednego z nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji ostatecznej. Jedną z konsekwencji zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej, wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a., jest zakaz rozszerzającego stosowania przepisów dotyczących nadzwyczajnych trybów postępowania, do których należy między innymi postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej lub części takiej decyzji. Postępowanie to ma na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ostatecznych dotkniętych poważnymi wadami prawnymi, o czym świadczy zamknięty katalog przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji, zawarty w art. 156 § 1 k.p.a. Dlatego, za w pełni zasadne uznać trzeba rozważenie przez Kolegium sensu owego spornego zapisu zawartego w kwestionowanej decyzji Burmistrza Miasta [...], zarówno z punktu widzenia jego rangi, jak i w aspekcie jego znaczenia dla praw i obowiązków strony. Dopiero bowiem ocena znaczenia tej części decyzji z powyższych punktów widzenia dawała organowi możliwość ustalenia, czy decyzja w tej części dotknięta jest jedną z dwóch kwalifikowanych wad prawnych wymienionych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a więc wadą braku podstawy prawnej lub wadą rażącego naruszenia prawa – w rozumieniu tego przepisu, a więc wadą tak dalece istotną, że wymagającą stwierdzenia jej nieważności, bowiem pozostawienie jej w obrocie prawnym sprzeczne byłoby z istotą praworządności. W ocenie Sądu, realizacja takiej, jak wyżej zostało to przedstawione, powinności organu orzekającego, w niniejszej sprawie doprowadziła do prawidłowego - z punktu widzenia logiki rozumowania - ustalenia, że sporny zapis badanej decyzji nie ma istotnego znaczenia dla praw i obowiązków strony oraz skutków gospodarczych wydanego nią zezwolenia. Wbrew bowiem wywodom skarżącego, sporny zapis nie wprowadza ograniczenia czasu sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w sposób, którego dotyczy wyprowadzany z konstytucyjnych zasad (między innymi z zasady swobody działalności gospodarczej) zakaz reglamentacji działalności gospodarczej. Nie można bowiem postawić znaku równości pomiędzy określeniem – w drodze wskazania konkretnych godzin czy dni – czasu otwarcia określonej placówki handlowej (gastronomicznej) – czego jak wiadomo kwestionowana decyzja nie zawiera, a wskazaniem, że sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych prowadzona może być w godzinach otwarcia tej placówki, której to różnicy nie dostrzega skarżący. Dodać należy, że Rada Miasta [...] kolejnymi uchwałami, wydanymi w oparciu o art. XII § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Przepisy wprowadzające Kodeks pracy (Dz. U. Nr 24, poz.142 ze zm.), ustalała czas pracy placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych, a więc godziny otwierania i zamykania tych placówek (obecnie obowiązująca uchwała – Dz. Urz. Województwa Zachodniopomorskiego z 2004 r. Nr 80, poz.1394 ze zm.). Uchwały te stanowią przepisy prawa miejscowego, powszechnie obowiązujące na obszarze gminy. Tymczasem istota zaskarżonego rozstrzygnięcia polega na tym, że Kolegium, po dokonaniu oceny stwierdzonego naruszenia doszło do trafnego wniosku, że kwestionowany zapis nie wywiera żadnego wpływu na kształtowanie administracyjnego stosunku prawnego wynikającego z przedmiotowego zezwolenia, a zatem sprowadza się do zawarcia w zezwoleniu zbędnej w istocie rzeczy informacji, która z uwagi na jej błahość nie wymaga usunięcia w drodze stosowania tak szczególnego trybu postępowania, jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej lub jej części. Podzielając powyższe stanowisko, Sąd nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji naruszenia prawa, w tym także konstytucyjnych przepisów dotyczących zasady wolności działalności gospodarczej, a wobec tego należało orzec jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.