II SA/Sz 1200/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 lutego 2017 r. sprawy ze skargi E. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej E. R. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] r. E. R., właścicielka nieruchomości nr [...] w S., złożyła do Burmistrza Gminy i Miasta S. wniosek o wszczęcie postępowania i wydanie decyzji w trybie art. 34 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach w sprawie usunięcia odpadów przez P. S. z terenu jego nieruchomości, tj. działek nr [...] . Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Burmistrz Gminy i Miasta S. w oparciu o art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, ze względu na bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego w sprawie usunięcia odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania, tj. z działek nr [...] położonych w obrębie ewidencyjnym S., umorzył postępowanie w całości. Organ stwierdził, że materiały składowane na przedmiotowych działkach nie spełniają definicji odpadu zawartej w art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach, ponieważ przedstawiają realną wartość i są użyteczne. Po rozpatrzeniu odwołania E. R., w którym zarzuciła wydanie rozstrzygnięcia bez przeprowadzenia wnikliwego postępowania wyjaśniającego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. nr [...] działając na podstawie art.138 § 2 w zw. z art.105 §1 K.p.a. oraz art. 26 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach, uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podało, że stosownie do treści art. 26 ustawy o odpadach składowanie lub magazynowanie odpadów nie może być prowadzone w dowolnie wybranym miejscu, lecz w takim, które wskazane jest w stosownym zezwoleniu na prowadzenie działalności związanej z gospodarką odpadami, wydawanym na podstawie przepisów powołanej ustawy. Z dokumentacji fotograficznej obrazującej teren nieruchomości działek nr [...] obręb S. wynika jednoznacznie, że znajdują się tam odpady, do których należy zaliczyć przede wszystkim złom metalowy w znacznych ilościach, wrak samochodowy, zużyte ramy okienne, płyty betonowe, płyty izolacyjne, pryzma ziemi itp., a okoliczność, iż właściciel nieruchomości uznał i oświadczył, iż w jego ocenie to nie są odpady, bo ma dla nich określone przeznaczenie nie powoduje, że zgromadzone tam "przedmioty" nie są odpadami. Kolegium, wskazało, że organ obowiązany jest dokonać kwalifikacji zgromadzonych na przedmiotowej nieruchomości odpadów w oparciu o katalog odpadów, przypisując każdemu z nich stosowny kod, a następnie na podstawie art. 26 ust. 2 i 6 ustawy o odpadach, wydać decyzyjny nakaz ich usunięcia. W wyniku rozpoznania skargi P. S. na ww. decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem wydanym w dniu 14 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 1319/15 uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W ocenie Sądu podstawowym zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy E. R. władająca nieruchomością sąsiadującą z nieruchomością P. S., na której wniosek organ I instancji wszczął postępowanie administracyjne i która wniosła odwołanie od rozstrzygnięcia organu I instancji, jest stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. w sprawie dotyczącej usunięcia odpadów na podstawie art. 26 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach. Sąd wyjaśnił, że ustawa o odpadach nie określa stron postępowania, w związku z czym zastosowanie w tym zakresie ma dyspozycja przepisu art. 28 K.p.a., stosownie do którego decydującym kryterium uznania określonego podmiotu za stronę postępowania jest występowanie interesu prawnego albo obowiązku prawnego, co oznacza, że właściciel nieruchomości sąsiedniej może być strona postępowania wówczas, jeżeli wykaże swój interes prawny wynikający z odpowiedniej normy prawa materialnego, a nie tylko interes faktyczny. W niniejszej sprawie organ nie przeprowadził ustaleń, czy E. R. posiada interes prawny, a co za tym idzie legitymację do wniesienia odwołania, również sama odwołująca nie powołała okoliczności, które pozwoliłyby ustalić, że naruszone zostały określone normy prawne, z których wywodzi swój interes prawny. W następstwie powyższego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując ponownie odwołanie E. R. od decyzji organu I instancji z dnia [...] r., decyzją z dnia [...] r., nr [...] na podstawie art. 38 § 1 pkt 3 K.p.a. umorzyło postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, kierując się wytycznymi wyroku Sądu, Kolegium wyjaśniło, że we wniosku z dnia [...] r. E. R. podała, iż P. S. od wielu lat składa odpady na sąsiedniej nieruchomości, nie posiadając zezwolenia na ich składowanie. Podczas opadów deszczu, zanieczyszczenia z nich spływają na działkę skarżącej, powodując zanieczyszczenie nie tylko jej nieruchomości ale i środowiska. W dalszej części organ opisał treść odwołania E. R. od rozstrzygnięcia organu I instancji, wywodząc, że zarówno we wniosku o wszczęcie postępowania jak i w odwołaniu nie wskazała ona konkretnego przepisu prawa materialnego z którego wywodzi swój interes prawny do żądania usunięcia z sąsiedniej nieruchomości zgromadzonych tam materiałów uznanych przez nią za odpady. Natomiast przywoływane w odwołaniu przez skarżącą przepisy prawne dotyczą ogólnych zasad postępowania administracyjnego i mogą być utożsamiane z przepisami prawa materialnego. Organ podkreślił, że postępowanie na podstawie art. 26 ustawy o odpadach może być wszczęte tylko i wyłącznie z urzędu, ponieważ obowiązująca ustawa o odpadach nie określa stron postępowania w tego rodzaju postępowaniach, zatem skarżąca, aby zostać uznana za stronę postępowania na zasadach przepisu art. 28 K.p.a., winna wykazać występowanie interesu prawnego albo obowiązku prawnego opartego na konkretnych przepisach prawa materialnego. Z uwagi na fakt, że takiego interesu prawnego nie wykazała organ uznał, że tym samym nie może posiadać statusu strony w niniejszym postępowaniu. Nie zgadzając się z opisanym rozstrzygnięciem E. R. wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego . Skarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisu art. 29a ust. 4 w związku z art. 34 ustawy o odpadach oraz przepis art. 28 K.p.a., art. 7, 77 i dalszych K.p.a. żądając uchylenia decyzji Kolegium i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skarżąca podniosła, że w celu ustalenia, czy jest stroną postępowania organ winien zbadać okoliczności sprawy w zakresie składowania odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym. Natomiast organy obu instancji nie badały tych okoliczności ani nie uzasadniły merytorycznie, dlaczego nie jest ona stroną w niniejszym postępowaniu. Organ pominął również podniesione przez nią w odwołaniu fakty, nie zbadał uciążliwości ani nie przeprowadził wizji lokalnej. Dalej skarżąca podniosła, że sporne działki są położone na obszarze chronionego krajobrazu tzw. nadmorskiego pasa skutkiem czego oceny tego przedsięwzięcia należało dokonać w kontekście środowiskowych uwarunkowań w myśl zasad rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz. 1397). Kwalifikacji takiej organ nie dokonał pomimo, iż był do tego zobowiązany zgodnie z art. 96 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 109, po. 1227 z późn.zm.). Powołane okoliczności oznaczają, że skarżąca jest w obszarze oddziaływania składowiska odpadów, ponieważ bezpośrednio z nim graniczy. W ocenie skarżącej organ winien uznać ją za stronę przedmiotowego postępowania, ponieważ jest właścicielką działki bezpośrednio graniczącej z nieruchomością na której składowane są odpady. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało stanowisko zajęte w sprawie i wniosło o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) oraz art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) kontrola sądu administracyjnego sprowadza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta polega na badaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ponadto Sąd zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi i zobowiązany jest do oceny praworządności i zachowań organów administracji w danej sprawie. Ma obowiązek wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy prawa, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze oraz dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony. Sąd uznał, że skarga E. R. zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa procesowego mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy w szczególności przypomnieć, że przedmiotowa sprawa była już przedmiotem rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, który wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 1319/ uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. wyrażając w uzasadnieniu ocenę prawną i wskazania dla organu administracji publicznej co do dalszego postępowania. Zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest również przyszłe postępowania administracyjne w sprawie. Między oceną prawną a wskazaniami co do dalszego postępowania zachodzi ścisły związek. Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania organów administracyjnych w sprawie, natomiast wskazania określają sposób ich postępowania w przyszłości. Stanowią one więc konsekwencje oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w danej sprawie. Wskazania sądu administracyjnego wytyczają kierunek działania organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Dokonując zatem oceny wydanego później rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, zasadniczą kwestią jest to, czy organ, ponownie prowadząc postępowanie, przeprowadził je zgodnie z wytycznymi wyrażonymi w przytoczonym wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, w którym Sąd wskazał, iż w oparciu o treść art. 28 K.p.a. organ winien ustalić, czy E. R. posiada interes prawny, a tym samym legitymację do wniesienia odwołania. Oceniając powyższe stwierdzić należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie zastosowało się do oceny prawnej wyrażonej przez Sąd. Wydaną w dniu [...] r. decyzją umorzyło postępowanie odwoławcze przyjmując, że E. R. nie wykazała w niniejszym postępowaniu interesu prawnego, skutkiem czego nie może posiadać w nim statusu strony. Rozstrzygając o powyższym organ całkowicie zignorował wytyczne Sądu dotyczące przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. E. R. jest właścicielką nieruchomości nr [...] w S., która sąsiaduje z działkami nr [...] należącymi do P. S. na których składowane są odpady. Według skarżącej podczas opadów zanieczyszczenia z tych działek spływają na jej działkę powodując jej zanieczyszczenia oraz zanieczyszczenie środowiska. Organ pomimo tego, że skarżąca nie wykazała swego interesu prawnego, również nie wyjaśnił żadnych okoliczności oraz dowodów, które pozwoliłyby stwierdzić, że zaistniały na sąsiednich działkach stan rzeczy stanowi źródło potencjalnego zagrożenia dla jej działki oraz dla środowiska. Mimo wyraźnego wskazania Sądu w tym zakresie, organ nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego i nie ustalił na czym wskazywane przez skarżącą oddziaływanie oraz zanieczyszczanie środowiska polega, a tym samym, czy posiada ona interes prawny i jest stroną niniejszego postępowania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia ograniczył się jedynie do opisania dotychczasowego stanu sprawy i mających zastosowanie w niej przepisów. Tym samym z uzasadnienia zaskarżonej decyzji w żadnej mierze nie wynika, dlaczego Kolegium odmówiło skarżącej przymiotu strony w niniejszym postępowaniu. W konsekwencji należało zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego uchylić jako wydaną z naruszeniem przepisów postepowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik postępowania, o czym orzeczono w oparciu o przepis art. 145 § 1 lit. c w związku z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy.