II SA/Sz 1214/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A. na uchwałę Rady Miejskiej w Darłowie z dnia 26 marca 2012 r. nr XXIV/151/2012 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla jednostki strukturalnej C- Darłówko Wschodnie położonej na obszarze Gminy Miasto Darłowo - obszar C5 oddala skargę. Stowarzyszenie A oraz P. M. i R. L., powołując się na przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym w związku art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zaskarżyli uchwałę Rady Miejskiej w Darłowie Nr XXIV/151/2012 z dnia 26 marca 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla jednostki strukturalnej C - Darłówko Wschodnie położonej na obszarze Gminy Miasto Darłowo - obszar C 5, zarzucając m.in. niezgodność postanowień skarżonej uchwały z postanowieniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Miasta Darłowo ustalonych Uchwałą Rady Miasta Darłowo z dnia 8 lutego 2010 r. numer XLI/360/10 oraz naruszenie przez organ gminy: - zasad sporządzania planów zagospodarowania, dotyczących zawartości aktu planistycznego zarówno w części tekstowej jak i graficznej, a także standardów dokumentacji planistycznej określonych art. 15 ust. 1 i art. 17 pkt 4 oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, sprecyzowanych postanowieniami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegających na niezgodności opisów części tekstowej z częścią graficzną planów, braku opisu w części tekstowej planu granic obszaru planowania oraz niezgodności opisu w uchwale o przystąpieniu do sporządzania planów z opisem zawartym w zaskarżonej uchwale, pominięciu koniecznych oznaczeń i opisów w części tekstowej planu, sztampowości i zdawkowości sporządzanej dokumentacji planistycznej, nastawieniu na czysto formalnym odznaczeniu etapów procesu planowania z unikaniem rzeczywistego udziału społeczeństwa w procesie planowania, nieuzasadnianiu przyczyn i podstaw przyjmowanych rozwiązań planistycznych a w szczególności uzasadnienia powodów odrzucenia wniesionych do projektu planu uwag. - art. 1 ust. 2 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie i w efekcie nieuwzględnienie wymogu, że zapisy planu miejscowego muszą uwzględniać istniejący sposób zagospodarowania terenu. - art. 1 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na tym, że zaskarżona uchwała nie zawiera ustaleń zgodnych z postanowieniami tych przepisów w zakresie ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych, wymagań ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, w szczególności poprzez brak sprecyzowania w jakich konkretnie obszarach objętych planami dopuszcza się wycinanie drzew i na jakiej powierzchni, a na jakich obszarach taka wycinka nie jest dozwolona , jakie konkretnie stanowiska roślin chronionych wyłączone są z ingerencji inwestycyjnej a w jakich możliwym jest (prowadzenie inwestycji polegających na zabudowie np. budynkami wielorodzinnymi z dopuszczalną funkcją usługową i handlową, ogólnikowość postanowień w zakresie określenia sposobów ochrony gruntów leśnych i roślinności parkowej, przyrody nieożywionej, brak określenia zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków poprzez ogólnikowe odesłanie do bliżej nie oznaczonych aktów prawnych. - art. 15 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak zawarcia w części tekstowej planu opisu granic terenów o różnej planowanej funkcji i sposobu zagospodarowania terenów, brak opisów obiektów podlegających ochronie oraz sposobów ochrony z poprzestaniem na ogólnym odesłaniu do wymogów ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, - art. 15 i art. 20 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach poprzez zawarcie w zaskarżonym planie zapisów o możliwości usunięcia drzew i krzewów bez sprecyzowania i oznaczenia miejsc w których takie usunięcia mogą nastąpić ani bez określenia dopuszczalnej liczby " usunięć" - w sytuacji gdy usunięcia te dotyczą terenów leśnych i brak jest aktualnego planu urządzenia lasu, a nadto obszar objęty planowaniem położony jest w pasie nadbrzeżnym , w części w pasie ochronnym. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, a także o wstrzymanie jej wykonania. Wskazując na swe uprawnienia do wniesienia powyższej skargi skarżący podali, iż "Stowarzyszenie A zrzesza i reprezentuje mieszkańców, osoby które zamieszkują, są właścicielami lub użytkownikami wieczystymi nieruchomości położonych w obszarze objętym zaskarżonym planem, lub w bezpośrednim sąsiedztwie tegoż obszaru. Stowarzyszenie ma także legitymację do występowania w postępowaniach administracyjnych na rzecz i w interesie społeczności lokalnej, w tym także na rzecz swoich członków. P. M. i R. L. są właścicielami nieruchomości położonych w sąsiedztwie obszaru objętego zaskarżonym planem, są także członkami Stowarzyszenia, zatem ich legitymacja procesowa nie może budzić wątpliwości. Skarżący podali też, iż pismem z [...] r. Stowarzyszenie A wezwało Radę Miejską do usunięcia naruszenia prawa i uchylenia skarżonej uchwały Rady Miejskiej w Darłowie Nr XXIV/151/2012 r. z dnia 26 marca 2012 r.. W wezwaniu Stowarzyszenie zarzuciło, że plany godzą w interesy lokalnej społeczności, nie uwzględniając dotychczasowego charakteru zagospodarowania obszaru objętego i sąsiadującego z uchwalonym planem oraz, że plany są niezgodne z postanowieniami Uchwały Rady Miejskiej w Darłowie z 8 lutego 2010 r. Nr XLI/360/10 w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Miasto [...]. W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Przewodniczący Rady Miejskiej szeroko odniósł się do zarzutów Stowarzyszenia, uznając je za niezasadne. W odpowiedzi na skargę, Rada Miejska wniosła o odrzucenie skargi P. M. i R. L., którzy przed wniesieniem skargi nie wzywali Rady Miasta [...] do usunięcia naruszenia prawa oraz do oddalenia skargi Stowarzyszenia A, wskazując, iż Stowarzyszenie to nie wykazało, który lub które przepisy skarżonej uchwały naruszają prawo, a także jaki interes prawny Stowarzyszenia został naruszony przez zaskarżoną uchwałę. Prawomocnym postanowieniem z dnia [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargi P. M. oraz R. L. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) dalej: P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Skarga w niniejszej sprawie została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwaną dalej u.s.g. Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą /lub zarządzeniem/ podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z powyższego przepisu wynika, iż skargę do sądu administracyjnego w trybie tego przepisu może wnieść tylko podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone skarżoną uchwałą rady gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. Nr 80, poz.717 ze zm.), zwaną dalej u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy. Sprawa mieści się więc w zakresie działania administracji publicznej. Ponieważ skargi P. M. oraz R. L. zostały prawomocnym postanowieniem Sądu z dnia [...] r. odrzucone – przedmiotem kontroli i oceny sądu pozostaje skarga Stowarzyszenia A , wniesiona we właściwym imieniu Stowarzyszenie nie przedstawiło bowiem upoważnień lub pełnomocnictw innych podmiotów do działania w ich imieniu. Skargę Stowarzyszenia A , poprzedziło nieskuteczne wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa. Z akt sprawy wynika, że skarga została wniesiona w terminie 30 dni od otrzymania przez pełnomocnika Stowarzyszenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a zatem w terminie. Oprócz wezwania do usunięcia naruszenia prawa, przesłanką skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego jest posiadanie interesu prawnego przez wnoszących skargę oraz jego naruszenie skarżoną uchwałą. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jest norma prawa materialnego. Naruszenie interesu następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (por.wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt II OSK 205/09, sygn. akt II OSK 1981/09 - dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Konieczne jest zatem wykazanie przez skarżący podmiot, że wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały został naruszony jego własny, indywidualny interes prawny lub uprawnienie i wykazanie, iż skarżona uchwała powoduje ograniczenie lub pozbawienie go uprawnień wynikających z przysługującego mu prawa. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tj. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę, z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Taka wykładnia art. 101 u.s.g. została potwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z dnia 16 września 2008 r., SK 76/06, OTK-A 2008, nr 7, poz. 121, uznał, iż art. 101 ust. 1 u.s.g. rozumiany w ten sposób, że umożliwia zaskarżanie aktów administracyjnych jedynie tym, którzy wykażą się konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z konkretnej normy prawa materialnego, jest zgodny z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 2 i 7 oraz 77 ust. 2 w zw. z art. 2 Konstytucji. Skarżące Stowarzyszenie A nie wskazało jednak takiej normy prawa materialnego, z którego mogłoby wywodzić swe uprawnienie lub prawo naruszone przez zaskarżona uchwałę. Uprawnienie wynikające z art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis, zatem nie daje prawa do kwestionowania uchwał organów stanowiących gminy, w tym postanowień planów zagospodarowania przestrzennego, w interesie ogólnym tzn. ogółu mieszkańców danego terenu, czy też członków Stowarzyszenia, którzy – jak w niniejszym przypadku – nie powierzyli skarżącemu zadania obrony ich naruszonego interesu w ramach uprawnień statutowych czy regulaminowych Stowarzyszenia. Nawet ewentualna sprzeczność takiej uchwały z prawem nie daje Stowarzyszeniu legitymacji jej zaskarżenia, jeżeli uchwała nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu skarżącego. W niniejszej sprawie zatem warunkiem uwzględnienia skargi było wykazanie, że zaskarżoną uchwałą Rady Miejskiej został naruszony własny interes prawny lub uprawnienie skarżącego Stowarzyszenia A. Naruszenie to musi mieć charakter bezpośredni, realny i konkretny. Skoro skarżące Stowarzyszenie nie wykazało, że przysługują mu prawa rzeczowe do nieruchomości, objętych postanowieniami skarżonej uchwały stwierdzić należy, że kwestionowane w skardze ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego wskazanego w nim obszaru gminy, konkretnie, realnie i bezpośrednio nie naruszyły żadnego własnego interesu Stowarzyszenia. Organizacja społeczna nie ma legitymacji do wniesienia skargi w trybie art. 101 u.s.g. we własnym imieniu, gdy uchwała nie dotyczy bezpośrednio jej interesów, ale interesów prawnych innych mieszkańców gminy. Mogłaby wnieść taką skargę jedynie wówczas, gdyby uzyskała pisemną zgodę od uprawnionych, tj. posiadających interes prawny w skarżeniu uchwały mieszkańców gminy. W wyroku z 13 grudnia 1999 r., IV SA 872/99, LEX 48223 NSA stwierdził, że art. 101 u.s.g. nie daje podstaw do skargi osobie, która chciałaby skarżyć uchwałę rady gminy, nie opierając się na prawach własnych, osobistych, a opierając się na interesie ogółu. Naruszenia interesu prawnego nie można upatrywać w samym naruszeniu przez organ przepisów dotyczących procedury planistycznej z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ta kwestia może być kontrolowana przez sąd administracyjny dopiero wówczas, gdy wykazane zostanie, że nadto został naruszony interes prawny strony skarżącej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2008r. sygn. akt II OSK 1765/07), tj. przy ustaleniu, że skarga pochodzi od podmiotu uprawionego i spełniającego warunki formalne do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust.1 u.s.g. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art.151P.p.s.a. skargę oddalił.