II SA/Sz 1214/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi Wojewody Zachodniopomorskiego na zarządzenie Burmistrza Gminy Goleniów z dnia 13 maja 2002 r. nr 9/2002 w przedmiocie ustalenia wysokości opłat stanowiących zwrot kosztów udostępnienia informacji publicznej w Urzędzie Gminy i Miasta w Goleniowie I. stwierdza, że § 1 pkt 2 zarządzenia nr 9/2002 Burmistrza Gminy Goleniów z dnia 13 maja 2002 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat stanowiących zwrot kosztów udostępnienia informacji publicznej w urzędzie Gminy i Miasta w Goleniowie w zakresie wyrazu "pisemnego" oraz § 1 pkt 3 i § 2 pkt 2 zostały wydane z naruszeniem prawa, II. zasądza od Burmistrza Gminy Goleniów na rzecz Wojewody Zachodniopomorskiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zarządzeniem nr [...] z dnia [...] r. w sprawie ustalenia wysokości opłat stanowiących zwrot kosztów informacji publicznej w Urzędzie Gminy i Miasta w G., Burmistrz Gminy G. - na podstawie art. 15 w związku z art.7 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198) - w § 1 pkt 1 tego aktu wprowadził cennik opłat za dodatkowe koszty związane z udostępnieniem informacji publicznej, stanowiący załącznik Nr 1 do niniejszego zarządzenia. W § 1 pkt 2 zarządzenia ustalił, że wysokość naliczonej łącznej opłaty wynika z pisemnego wniosku wnioskodawcy, określającego sposób udostępnienia łub konieczność przekształcenia informacji publicznej. W § 1 pkt 3 Burmistrz określił, że w przypadku konieczności przesłania wnioskowanej informacji na adres wskazany przez wnioskodawcę, do kosztów obliczonych według pkt. 1 doliczone zostaną koszty przesyłki zgodnie ze złożonym wnioskiem i obowiązującą taryfą pocztową. W § 2 zarządzenia ustalono, że przed przygotowaniem informacji urzędnik obowiązany jest poinformować wnioskodawcę o łącznej wysokości opłaty (pkt 1). Opłaty wymienione w § 1 pobierane są przed przygotowaniem wnioskowanej informacji publicznej (pkt 2). W § 2 pkt 3 określono sposób uiszczenia opłaty. W dniu 3 września 2015 r. Wojewoda, działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. przepisy § 1 pkt 2 ww. zarządzenia w zakresie wyrazu "pisemnego", § 1 pkt 3 oraz § 2 pkt 2 zarządzenia zarzucając im istotne naruszenie art. 10 ust. 1 i ust. 2, art. 15 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 7 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. i wniósł o uznanie, że §1 pkt 2 w zakresie wyrazu "pisemnego", § 1 pkt 3, § 2 pkt 2 zarządzenia Nr [...] zostały wydane z istotnym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, że w dniu 6 sierpnia 2015 r. do Urzędu Wojewódzkiego w S. wpłynęła skarga na ww. akt, co stanowiło podstawę do oceny jego zgodności z prawem. Zarządzenie Burmistrza G. Nr [...] wpłynęło do organu nadzoru w dniu 18 sierpnia 2015 r. Zdaniem Wojewody, przytoczone powyżej zapisy zarządzenia Nr [...] stoją w istotnej sprzeczności z regulacją zawartą w art. 10 ust. 1 i ust. 2, art. 15 ust. 1 w związku z art. 7 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z art. 7 ust. 1 ww. ustawy wynika generalna zasada, iż podmioty zobowiązane do udostępniania informacji publicznej powinny dokonywać tego w szczególności poprzez zamieszczanie informacji w Biuletynie Informacji Publicznej, czyli urzędowym publikatorze teleinformatycznym utworzonym w celu powszechnego udostępniania informacji publicznej (art. 8 ust. 1 ustawy). Z uwagi na obowiązek respektowania konstytucyjnego prawa obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, zagwarantowanego w art. 61 ustawy zasadniczej, niezbędne jest dążenie do ujawnienia jak największej ilości informacji w urzędowym publikatorze, a w konsekwencji umożliwienie dotarcia do nich nieograniczonej liczbie podmiotów i uzyskania ich bez konieczności ponoszenia dodatkowych opłat. Dopiero informacja publiczna, która nie została zawarta w Biuletynie Informacji Publicznej (lub centralnym repozytorium), udostępniana jest na wniosek (art. 10 ust. 1 ustawy). Stosownie do brzmienia art. 7 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej regułą jest, iż dostęp do informacji publicznej jest bezpłatny. Ustawa pozwala jednak na pominięcie tej zasady, ale wyłącznie w sytuacji opisanej w art. 15 ust. 1 ww. aktu. Przepis ten wyraźnie wskazuje, iż pobranie takiej opłaty możliwe jest tylko wówczas, gdy w wyniku udostępniania informacji publicznej na wniosek podmiot ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku i sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, a wysokość tej opłaty odpowiadała będzie wysokości poniesionych kosztów. Wojewoda podkreślił, że powyższy przepis dotyczy wyłącznie dodatkowych rzeczywistych kosztów, które mogą powstać przy realizacji konkretnych wniosków o udostępnienie informacji. Koszty te mogą być różne w każdej sprawie, w zależności od sposobu udzielania i rodzaju żądanej informacji publicznej. Ponadto pobranie opłaty jest wyrazem woli organu, o której wnioskodawca zostaje powiadomiony (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 8 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 44/10). Dodatkowymi kosztami w rozumieniu art. 15 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji publicznej mogą być koszty przekształcenia informacji, np. z formy dokumentu papierowego na formę zeskanowanego pliku komputerowego, jak również koszty udostępnienia informacji w sposób zgodny z wnioskiem, np. na dysku CD czy DVD, a także w formie kserokopii dokumentu (por. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 266/14). Wojewoda podniósł też, że § 2 pkt 2 zarządzenia Nr [...] w sposób istotny narusza art. 15 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podmiot (organ) nie może uzależnić udostępnienia informacji publicznej od uiszczenia opłaty. Powstanie obowiązku uiszczenia opłaty w wysokości odpowiadającej kosztom związanym ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia informacji i wezwanie strony do uiszczenia tej opłaty, zgodnie z wolą ustawodawcy, powoduje jedynie przesunięcie terminu udostępnienia tej informacji w zakresie określonym w przytoczonym powyżej przepisie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Udostępnienie informacji, które wiążą się z dodatkowymi kosztami, następuje zatem po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, bez względu na to czy wnioskujący o udostępnienie informacji wniesie opłatę czy nie (por. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 950/07). W ocenie organu, za naruszający obowiązujący porządek prawny uznać także należy § 1 pkt 2 w zakresie wyrazu "pisemnego" skarżonego zarządzenia. Udostępnianie informacji publicznej, w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie zawsze musi być poprzedzone pisemnym wnioskiem, na co wskazuje art. 10 ust. 2 ustawy. Reasumując Wojewoda wskazał, że z uwagi na funkcjonowanie w obrocie prawnym postanowień zarządzenia sprzecznych z przepisami prawa, zachodzi konieczność uznania, iż zostały one wydane z istotnym naruszeniem prawa. Ponieważ upłynął ponad rok od wydania przez organ wykonawczy Gminy G. kwestionowanego aktu, w związku z czym, stosownie do brzmienia art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie jest możliwe stwierdzenie jego nieważności przez organ nadzoru, wniesienie skargi do sądu administracyjnego uznać należy za uzasadnione konieczne. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Gminy G. uznał zasadność skargi Wojewody i poinformował, że zarządzeniem Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie zasad udostępniania informacji publicznej w Urzędzie Gminy i Miasta w G. uchylił zaskarżone zarządzenie Nr [...] r. z dnia [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje : Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Rozpoznając skargę na akt administracyjny, Sąd dokonuje oceny, czy przy jego wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) - zwanej dalej: ustawą P.p.s.a. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a., sądy administracyjne zostały powołane do orzekania w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Sąd administracyjny może zakwestionować zaskarżony akt tylko wtedy, gdy jest on niezgodny z prawem, przy czym z zasady legalności wynika, że sąd ocenia wydany akt zgodnie z prawem obowiązującym w dacie jego wydania. Przedmiotem skargi wniesionej przez Wojewodę, w ramach kompetencji nadzorczych, jest zarządzenie Burmistrza Gminy G. nr [...] z dnia [...] r. w sprawie ustalenia wysokości opłat stanowiących zwrot kosztów informacji publicznej w Urzędzie Gminy i Miasta w G., w części dotyczącej postanowień § 1 pkt 2 w zakresie wyrazu "pisemnego", § 1 pkt 3 oraz § 2 pkt 2. W ocenie Wojewody, zaskarżone postanowienia Burmistrza G. istotnie naruszają art. 7 ust. 2, art. 15 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 10 ust. 1 i ust.2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001r.Nr 112, poz. 1198 ze zm.), określaną dalej jako "u.d.i.p." Zdaniem Sądu, skarga organu nadzoru okazała się zasadna. Wojewoda ma bowiem słuszność stwierdzając, że dostęp do informacji publicznej jest co do zasady bezpłatny, o czym stanowi art. 7 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Od tej podstawowej reguły udzielania informacji publicznej przez podmioty do tego zobligowane, ustawodawca przewidział wyjątek i pozwolił na odstąpienie od zasady bezpłatności tylko w sytuacji przewidzianej w art. 15 ust. 1 u.d.i.p., który stanowi, że jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Podmiot, o którym mowa w ust.1, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek. (art. 15 ust. 2). Z treści powyższego przepisu wynika jedynie możliwość, a nie obowiązek ustalenia opłaty i to przy spełnieniu dodatkowej przesłanki, jaką jest "poniesienie dodatkowych kosztów". Tak więc wysokość pobieranych przez organ opłat winna odpowiadać poniesionym przez organ rzeczywistym kosztom udostępnienia informacji publicznej w związku ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia informacji lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, a kwestia pobrania opłat za udostępnienie informacji publicznej ma charakter uznaniowy. Tym samym art. 15 u.d.i.p. w związku z art. 7 ust. 2 nie mogą stanowić podstawy do wydania aktu generalnego w przedmiocie ustalenia opłaty za udostępnienie informacji publicznej, gdyż wysokość tej opłaty, pobieranej, jak już wskazano za dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, ma każdorazowo odpowiadać rzeczywistym poniesionym przez organ kosztom udostępnienia informacji. Ponadto należy podkreślić, że podmiot (organ) nie może uzależnić udostępnienia informacji publicznej od uiszczenia opłaty. Jak wynika bowiem z art. 15 ust. 2 u.d.i.p. powstanie obowiązku uiszczenia opłaty w wysokości odpowiadającej kosztom związanym ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia informacji i wezwanie strony do uiszczenia tej opłaty, zgodnie z wolą ustawodawcy, powoduje jedynie przesunięcie terminu udostępnienia tej informacji w zakresie określonym w przytoczonym powyżej przepisie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Udostępnienie informacji, które wiążą się z dodatkowymi kosztami, następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, bez względu na to czy wnioskujący o udostępnienie informacji wniesie opłatę czy nie. Kwestionowane zarządzenie przekracza zatem dyspozycję normy zawartej art. 7 ust. 2 i art. 15 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. W ocenie Sądu, trafnie także uznał Wojewoda za naruszający prawo - § 1 pkt 2 zarządzenia w zakresie wyrazu "pisemnego". Udostępnianie informacji publicznej, w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie zawsze musi być poprzedzone pisemnym wnioskiem, na co wskazuje art. 10 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem, informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku. Należy też podkreślić, że w przepisach ustawy o samorządzie gminnym oraz u.d.i.p. brak jest podstaw prawnych do wydania zaskarżonego zarządzenia, zwłaszcza nie wynika to ze wskazanych w zarządzeniu art. 7 i art. 15. Przepisy tej ustawy regulują zasady i tryb udostępniania informacji oraz przypadki ponoszenia kosztów za udostępnienie informacji, ale wyłącznie w sprawach indywidualnych. W żadnym razie nie wynika z nich podstawa do ustalenia zasad udzielania informacji ani też taryfy opłat za udostępnienie informacji publicznej w drodze zarządzenia burmistrza. Burmistrz G. uznał zasadność skargi i uchylił zaskarżone zarządzenie. Jednakże uchylenie zaskarżonego zarządzenia po wniesieniu skargi do Sądu nie czyniło postępowania w niniejszej sprawie bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. bowiem nie można wykluczyć, iż mimo niezgodności z prawem wywołało ono określone negatywne dla strony skutki. Stosownie do art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio (art. 94 ust. 2). Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 94 ustawy o samorządzie gminnym, stwierdził, że wymienione w sentencji postanowienia zaskarżonego zarządzenia zostały wydane z naruszeniem prawa. Wobec uwzględnienia skargi Sąd, na podstawie art. 200 P.p.s.a., zasądził od organu na rzecz Wojewody zwrot kosztów postępowania.