II SA/Sz 1216/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 maja 2015 r. sprawy ze skargi A. S.-W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] znak [...] Powiatowy Zarząd Dróg powołując się na przepisy art. 39 ust. 1 i 3 oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260 ze zm.) dalej określanej również w skrócie u.d.p., oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielenia zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 140) orzekł o nieudzieleniu A.S. zezwolenia na zajęcie pasa drogi powiatowej nr [...] (działka drogowa o nr [...] ul. [...] w [...], na wysokości posesji nr [...], gmina [...]) w celu wykonania ogrodzenia z siatki lekkiej powlekanej o wysokości 1 metra w odległości 2 metrów od krawędzi jezdni, tj. wygrodzenia 88 m2 pasa drogowego, na okres od dnia wydania decyzji we wnioskowanej sprawie. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organu I instancji obszernie przedstawił przebieg postępowania, w wyniku którego wydane zostało powyższe rozstrzygnięcie, wskazując, iż w dniu [...] do Powiatowego Zarządu Dróg wpłynęło pismo czterech mieszkańców [...] , informujące o fakcie zajęcia przez A.S. pasa drogi powiatowej nr [...] (działka drogowa o nr [...], ul. [...]w [...], na wysokości posesji nr [...], Gmina [...]) poprzez ustawienie ogrodzenia, które utrudnia ruch pieszych (dla pieszych został pas ziemi o szerokości ok. 1 m) oraz utrudnia wyjazd z nieruchomości sąsiednich. Na wezwanie organu do usunięcia ogrodzenia z dnia [...] A.S. poinformowała, że przedmiotowe ogrodzenie wybudowała na podstawie zgłoszenia robót budowlanych do Starostwa Powiatowego. Z dołączonych do pisma z dnia [...] dokumentów wynikało, że A.S. zgłosiła do Starostwa zamiar wymiany istniejącego ogrodzenia drewnianego na ogrodzenie z siatki powlekanej na działkach o numerach [...] w miejscowości [...]. W piśmie z dnia [...] A.S. zawnioskowała "proszę jak dotychczas o wyrażenie zgody na nieodpłatne użytkowanie działki drogowej nr [...] znajdującego się przy mojej nieruchomości położonej na działkach nr [...], w zamian za jego pielęgnację", dodatkowo zapewniając, iż w wypadku budowy lub modernizacji drogi ogrodzenie zostanie usunięte na jej koszt, bez odszkodowania. W dniu [...] A.S. wniosła do Rady Powiatu skargę na bezczynność dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w sprawie o wyrażenie zgody na zajęcie pasa drogowego. Rada Powiatu uznała skargę za zasadną, ustalając, że skarżąca w piśmie z dnia [...] zawarła wniosek o wyrażenie zgody na zajęcie pasa drogowego (nieodpłatne użytkowanie działki drogowej) i do dnia rozpatrzenia skargi przez Radę nie otrzymała w tym przedmiocie żadnej decyzji. Decyzją nr [...] z dnia [...] Powiatowy Zarząd Dróg wymierzył A.S. karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Decyzją nr [...] z dnia [...], wydaną w następstwie odwołania A.S., Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, nakazując przy ponownym rozpatrzeniu sprawy ustalenie, czy Pani S. wybudowała ogrodzenie, czy jedynie wymieniła już istniejące ogrodzenie na nowsze. Wyrokiem z dnia 1 grudnia 2012r., sygn. akt IISA/Sz 892/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę A.S. na powyższą decyzję Kolegium. Przy ponownym prowadzeniu sprawy o wymierzenie kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, w celu jednoznacznego potwierdzenia, iż ogrodzenie wybudowane przez A.S. znajduje się na terenie działki drogowej nr [...], Powiatowy Zarząd Dróg zlecił geodecie wznowienie znaków granicznych. W obecności i przy braku jakiegokolwiek sprzeciwu A.S. w dniu [...] geodeta dokonał wznowienia znaków granicznych działki nr [...] z sąsiednimi działkami nr [...] zaznaczając na mapie zajętego pasa drogowego ogrodzenie przy zabudowaniach nr [...]. Dokonał też pomiaru zajętego pasa i na mapie zamieścił zapis, iż powierzchnia zajęta wynosi 88 m2. Ponadto, w celu ustalenia, czy A.S. wybudowała płot, czy jedynie dokonała wymiany na nowsze ogrodzenia istniejącego już w chwili zakupu przez nią nieruchomości, Powiatowy Zarząd Dróg zwrócił się z takim zapytaniem do właścicieli nieruchomości graniczących z drogą powiatową nr [...], z nieruchomością A.S. oraz do poprzednich właścicieli działek A.S. (E.U. i T.N.). Wszyscy zapytani pisemnie oświadczyli, że przy posesji nr [...] w [...] do 2002 r. nie było żadnego płotu. Dodatkowo oświadczyli, że płot (najpierw brzozowe kołki połączone gumowymi paskami, a od 2008r. płot z siatki) postawiła A.S.. Pod tym oświadczeniem podpisało się 48 osób. W dniu [...] A.S. oświadczyła do protokołu, że wnosi o rozpoznanie jej pisma z dnia [...], w którym zwróciła się o zgodę na nieodpłatne użytkowanie działki drogowej nr [...], jako wniosku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, a nadto o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej. Decyzją z dnia [...] nr [...] Powiatowy Zarząd Dróg nakazał A.S. przywrócenie pasa drogowego drogi powiatowej nr [...] w [...] do stanu poprzedniego, tj. usunięcie ogrodzenia z siatki. Powyższa decyzja została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w następstwie odwołania A.S., decyzją nr [...] z dnia [...] a postępowanie w sprawie umorzone, jako przedwczesne. SKO nakazało potraktować zawarte w piśmie z dnia [...] sformułowanie: "proszę jak dotychczas o wyrażenie zgody na nieodpłatne użytkowanie działki drogowej nr [...] znajdującego się przy mojej nieruchomości położonej na działkach nr [...], w zamian za jego pielęgnację", jako wniosek o zajęcie pasa drogowego i dopiero po rozpoznaniu tego wniosku ewentualnie wydać decyzję w sprawie przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego. W dniu [...] Powiatowy Zarząd Dróg wydał decyzję nr [...], w której wymierzył A.S. karę pieniężną za zajęcie pasa drogi powiatowej bez zezwolenia. Po rozpatrzeniu jej odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją nr [...] z dnia [...] uchyliło powyższą decyzję i umorzyło postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu decyzji SKO wskazało, iż decyzja nakładająca na A.S. kary administracyjnej za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej nr [...] w [...] bez zezwolenia została wydana przedwcześnie, przed rozpoznaniem wniosku A.S. z dnia [...] o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Postanowieniem z dnia [...] SKO wyznaczyło organowi I instancji 14 dniowy termin na wydanie decyzji w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Pismem z dnia [...], Powiatowy Zarząd Dróg na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. wezwał A.S. do uzupełnienia wniosku, powołując przepis § 1 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, zgodnie z którym wniosek o zajęcie pasa drogowego powinien zawierać imię i nazwisko oraz adres lub nazwę i siedzibę podmiotu występującego o zajęcie pasa drogowego; cel zajęcia pasa drogowego; lokalizację i powierzchnię zajętego pasa drogowego, a w przypadku reklam powierzchnię reklamy oraz planowany okres zajęcia pasa drogowego. Zgodnie z treścią § 1 ust. 3 ww. rozporządzenia do wniosku należy załączyć szczegółowy plan sytuacyjny w skali 1:1000 lub 1:500, z zaznaczeniem granic i podaniem wymiarów planowanej powierzchni zajęcia pasa drogowego, a w przypadku umieszczenia reklamy - z podaniem jej wymiarów. Wniosek A.S. z dnia [...] nie spełniał tych wymogów. W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia [...] A. S. określiła cel zajęcia pasa drogowego, natomiast nie podała powierzchni zajętego pasa drogowego ani planowanego okresu zajęcia pasa drogowego, wskazując jedynie termin zajęcia - od dnia wydania decyzji. W dniu [...] Powiatowy Zarząd Dróg wydał decyzję nr [...], w której odmówił A.S. zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Decyzją z dnia [...] nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż w aktach sprawy brak jest dokumentu obrazującego linie graniczne pasa drogowego, a tym samym potwierdzającego, że A.S. wnioskowała o zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej nr [...], nakazując uzupełnienie akt o mapę zasadniczą ze szczegółowo naniesionymi liniami rozgraniczającymi drogę. Ponadto SKO wskazało, iż w aktach sprawy brak jest wzmianki o dokonaniu przez Powiatowy Zarząd Dróg pomiarów pasa drogowego, jaki zamierza zająć A.S., jak też, iż ustalenia organu I instancji w zakresie, czy w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek uzasadniający udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, są dowolne i poczynione z przekroczeniem granic uznania administracyjnego. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy, w odpowiedzi na ponowne wezwanie organu I instancji do uzupełnienia wniosku z dnia [...], pismem z dnia [...] A.S. poinformowała, że nie może uzupełnić wniosku do czasu wytyczenia i oznaczenia na działce drogowej [...] linii granicznych pasa drogowego drogi powiatowej nr [...], pomimo, że w dniu [...] uczestniczyła we wznowieniu znaków granicznych między działką drogową nr [...], a działkami stanowiącymi jej własność, żądając jednocześnie wytyczenia, trwałego oznaczenia i okazania na gruncie działki [...] linii granicznych pasa drogowego. Odmawiając uzupełnienia wniosku jednocześnie A. S., w dniu [...] wniosła zażalenie na bezczynność organu podnosząc, iż organ I instancji nie załączył do akt sprawy mapy pokazującej przebieg linii pasa drogowego na działce drogowej nr [...] w [...]. Postanowieniem z dnia [...] znak [...] SKO uznało zażalenie za zasadne, wyznaczając organowi I instancji miesięczny termin załatwienia sprawy. W uzasadnieniu swego postanowienia SKO podkreśliło, że przyczyną uchylenia decyzji dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, była przedwczesność decyzji, a nie brak linii wytyczających granice pasa drogowego. Wskazaną na wstępie decyzją dnia [...] Powiatowy Zarząd Dróg orzekł o odmowie udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Uzasadniając powyższe organ I instancji wskazał, iż wniosek A.S. z dnia [...] dotyczy zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej nr [...]. Droga ta stanowi własność Powiatu [...] na podstawie decyzji Wojewody z dnia [...] znak [...]. Droga powiatowa nr [...] stanowi działkę geodezyjną nr [...] obręb ewidencyjny [...],[...], o symbolu użytku "dr", dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą nr [...]. Droga powiatowa nr [...] znajduje się w trwałym zarządzie Powiatowego Zarządu Dróg na podstawie decyzji Zarządu Powiatu z dnia [...] znak [...]. Aktualny numer drogi został nadany uchwałą Nr [...] Zarządu Województwa z dnia [...] w sprawie nadania nowej numeracji dróg powiatowych w Województwie. Granice działki drogowej nr [...] z działkami należącymi do A. S. o numerach [...] są bezsporne, co zostało potwierdzone protokołem ze wznowienia znaków granicznych z dnia [...] sporządzonym przez uprawnionego geodetę. Granice nie były nigdy kwestionowane przez A. S., która zna ich przebieg. Potwierdziła to podpisując wspomniany protokół. W dniu [...] odbyły się oględziny, w toku których biegły geodeta okazał A.S. przebieg granicy pomiędzy działką drogową nr [...], a działkami strony nr [...]. A. S. została poinformowana, że granice działki drogowej nr [...] są tożsame z linią graniczną określającą pas drogi powiatowej nr [...]. Geodeta zaznaczył szczegółowo na mapie w skali 1:500 granicę pasa drogowego - działki drogowej nr [...] (kolorem żółtym), miejsce zagrodzone przez stronę (kolorem zielonym) oraz wpisał wynik dokonanego pomiaru zajętego obszaru pasa, tj. 88 m2. Oględziny wykazały również, że A. S. zdemontowała siatkę z ogrodzenia pozostawiając same słupki i nasadzenia roślin, A. S. odmówiła podpisania protokołu. W dniu [...] A. S. wniosła na piśmie uwagi do prowadzonego postępowania. Zarzuciła, iż w aktach sprawy brak jest postanowienia o wszczęciu postępowania, postanowienia o przeprowadzeniu dowodu z opinii biegłego oraz postanowienia o powołaniu komisji ds. Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego. Powyższych zarzutów organ nie uznał za słuszne, uzasadniając swoje stanowisko. Powołując przepis art. 4 pkt. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zgodnie z którym pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą, organ uznał, iż pas drogowy ściśle określają granice geodezyjne działki drogowej. Dalej organ I instancji wyjaśnił, iż geodeta nie wyznaczał nowego przebiegu granic, a jedynie dokonał analizy w oparciu o dokumenty pozyskane z zasobów geodezyjnych i wykonanego pomiaru w terenie w oparciu o współrzędne osnowy geodezyjnej z Powiatowego Ośrodka Dokumentami Geodezyjnej i Kartograficznej . Lokalizacja ogrodzenia wraz z dokonanymi przez A.S. nasadzeniami roślin, ogranicza widoczność osobom wyjeżdżającym z sąsiedniej posesji nr [...] na drogę zagrażając w ten sposób bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zgodnie z treścią art. 20 w zw. z art. 4 pkt 21 u.d.p., do właściwości zarządcy, którym z mocy art. 19 ust. 2 pkt 3 tej ustawy w odniesieniu do dróg powiatowych jest zarząd powiatu, należy m.in. ochrona drogi, rozumiana jako działania mające na celu zapewnienie należytego stanu technicznego drogi oraz warunków bezpieczeństwa ruchu. Realizacji tych celów służy również, wynikająca z istoty zarządu i określona w art. 20 pkt 8 powyższej ustawy, kompetencja do udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego. Koresponduje z nią obowiązek podmiotów zainteresowanych m.in. prowadzeniem robót w pasie drogowym uzyskania stosownego zezwolenia w formie decyzji administracyjnej. Zezwolenie udzielane jest na warunkach skonkretyzowanych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, wydanym na podstawie delegacji ustawowej z art. 40 ust. 16 ustawy o drogach publicznych. Rozporządzenie określa szczegółowo wymogi zarówno wniosku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, jak i samego zezwolenia. Zarządca drogi dysponuje w omawianym zakresie swobodą oceny stanu faktycznego. Udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg należy do sfery uznania zarządcy drogi, bowiem przepis art. 40 u.d.p. nie określa przesłanek warunkujących wydanie zezwolenia. Normą prawa materialnego stosowaną w niniejszej sprawie przez organ jest wskazany wyżej przepis art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Tylko w szczególnie ważnych i uzasadnionych przypadkach dozwolone jest umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i budowli, które nie są związane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Przez te przypadki należy rozumieć między innymi sytuacje, w których umieszczenie takich obiektów nie będzie kolidowało z funkcjonalnością drogi lub potrzebami ruchu drogowego, w tym z bezpieczeństwem tego ruchu, albo z innymi przepisami, jak na przykład z prawem miejscowym. Ustawodawca jednoznacznie wskazał, że w pasie drogowym umieszcza się urządzenia techniczne oraz obiekty budowlane związane z prowadzeniem, zabezpieczaniem i obsługą ruchu kołowego i pieszego, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą, co wynika z pojęcia "pasa drogowego" zawartego w art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Organ I instancji zaznaczył też, że odebranie uprawnienia do kształtowania polityki udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego i przyjęcie, że już samo spełnienie przez wnioskodawcę wymagań wynikających z przepisów prawa rodzi po jego stronie roszczenie o uwzględnienie wniosku, nie może zostać zaakceptowane". Nadto w kwestii tego czy posadowione w pasie drogowym urządzenia powodują zagrożenia dla ruchu drogowego lub też "hipotetycznie zagrożenie takie stwarzać mogą" stanowisko suwerennie zajmuje zarządca drogi i nie musi on nawet w tej mierze odwoływać się do opinii biegłych czy ekspertów. W ocenie organu w sprawie nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, wskazany w art. 39 ust. 3 cyt. ustawy, który przemawiałby za udzieleniem zezwolenia na wygrodzenie 88m2 pasa drogowego płotem z siatki metalowej, w odległości 2 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. Twierdzenie wnioskującej, że ogrodzenie z siatki metalowej posadowione ma być ze względu na bezpieczeństwo budynków mieszkalnych, które zagrożone są przez ruch drogowy, nie spełniłoby zamierzonego przez wnioskodawczynię celu, nie jest też według organu szczególnie ważnym przypadkiem. Stanowisko o niedopuszczalności lokalizacji ogrodzeń w pasie drogowym organ I instancji wzmocnił tezą wyroku z dnia 27 stycznia 1998 r., sygn. akt II SA 1493/97, Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w którym Sad orzekł, że obiekty nie związane z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu drogowego, a zatem także stałe ogrodzenia od strony dróg wojewódzkich, w szczególnie uzasadnionych przypadkach mogą być usytuowane w odległości mniejszej niż 8 metrów od zewnętrznej krawędzi jezdni, natomiast nigdy nie mogą być lokalizowane w pasie drogowym. Dodatkowo organ I instancji wskazał, że w miejscowości [...] przy ul. [...] , od strony posesji A.S., Gmina [...] rozpoczęła procedurę dotyczącą realizacji inwestycji polegającej na budowie chodnika w celu poprawy bezpieczeństwa ruchu pieszych. Wydanie decyzji zezwalającej na wygrodzenie pasa drogowego ogrodzeniem z siatki w odległości dwóch metrów od krawędzi jezdni, w obecnym stanie faktycznym nie służyłoby zabezpieczeniu ruchu drogowego, a wręcz by go utrudniało. Od powyższej decyzji A.S. złożyła odwołanie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie, ewentualnie uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Jednocześnie Skarżąca na podstawie art. 39 ust. 3b ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 35 § 1 K.p.a. wniosła o wymierzenie Powiatowemu Zarządowi Dróg kary pieniężnej za niewydanie w ustawowym terminie decyzji o której mowa w art. 39 ust. 3 ww. ustawy, a na podstawie art. 38 K.p.a. o pociągnięciu do odpowiedzialności porządkowej lub dyscyplinarnej, pracownika odpowiedzialnego za prowadzenie postępowania w sprawie z naruszeniem przepisów postępowania. Zarzuciła organowi I instancji naruszenie: I. przepisów proceduralnych, w szczególności art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. - poprzez niewłaściwe przeprowadzenie postępowania dowodowego; art. 8 K.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania obywateli do organów państwa art. 10 K.p.a. przez niezapewnienie stronie udziału w prowadzonym postępowaniu dowodowym; art. 79 § 1 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie żądania strony dotyczące przeprowadzenia dowodu; art. 80 K.p.a. poprzez ocenę dowodów zebranych w sprawie według uznania organu; art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji; art. 12 i 35 K.p.a. poprzez rażącą przewlekłość prowadzonego postępowania. II. prawa materialnego, w szczególności art. 4 pkt 1 w zw. z art. 34 ustawy o drogach publicznych, poprzez błędne przyjęcie, iż objęta postępowaniem cześć działki wyczerpuje definicję "pasa drogowego"; art. 38 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, poprzez rażące naruszenie 14 dniowego terminu do wydania decyzji w sprawie. Uzasadniając wskazane zarzuty, A.S. podkreśliła, iż decyzja organu I instancji w sposób szczególny narusza dyspozycję art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, w którym ustawodawca zdefiniował, pojęcie pasa drogowego, przyjmując, iż jest to "wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a takie urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą". W ocenie odwołującej się linie rozgraniczające drogę oraz linie rozgraniczające działkę zabudowaną drogą nie stanowią o położeniu granic pasa drogowego. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje, iż wytaczając przebieg linii granicznych pasa drogowego, zarządca winien kierować się dyrektywami zawartymi w art. 34 ustawy o drogach publicznych, który stanowi, iż "odległość granicy pasa drogowego od zewnętrznej krawędzi wykopu, nasypu, rowu lub od innych urządzeń wymienionych w art. 4 pkt 1 i 2 powinna wynosić co najmniej 0,75 m, a dla autostrad i dróg ekspresowych - co najmniej 2 m". Powołany przepis, w ocenie Skarżącej, nie wiąże granic pasa drogowego z granicą działki zabudowaną drogą, lecz z położeniem obiektów i urządzeń wymienionych w tym przepisie. Szerokość pasa drogowego uzależniona jest więc od zewnętrznej krawędzi wykopu, nasypu, rowu lub innych urządzeń wymiennych w art. 4 pkt 1 i 2 ustawy o drogach publicznych. W celu wskazania granic pasa drogowego niezbędnym jest przedłożenie planu gruntu z wyraźnie zaznaczonymi liniami granicznymi tego gruntu, a nie granic działki ewidencyjnej. W ocenie Skarżącej organ administracyjny bez jakiejkolwiek podstawy prawnej uznał za tożsame pojęcie pasa drogowego z pojęciem granicy ewidencyjnej działki [...]. Brak dokumentacji potwierdzającej przebieg granic pasa drogowego działki drogowej [...], stanowi przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów. Potwierdza natomiast fakt, iż zarówno granice drogi powiatowej [...] jak i pasa drogowego tej drogi zlokalizowanej na działce [...], nie zostały przez zarządcę drogi od dnia objęcia w trwały zarząd, tj. [...] do dnia dzisiejszego formalnie ustanowione. Powyższe potwierdza, wystąpienie pokontrolne Wojewody z dnia [...] ([...]), w którym stwierdzono, że w powiecie [...] zinwentaryzowano dotychczas 20 dróg powiatowych, co stanowi 1/3 ogółu dróg powiatowych w powiecie [...]. Skarżąca podkreśliła, że organ I instancji w prowadzonym postępowaniu poddał w wątpliwość administracyjny charakter sprawy, mając za przyczynę tegoż brak wytyczenia granic pasa drogowego, które to dopiero może nadać sens działaniom zmierzającym do wydania aktu administracyjnego w sprawie zajęcia pasa drogowego. Skarżąca zakwestionowała stanowisko organu o braku podstaw do wydania postanowienia o dopuszczeniu dowodu z opinii biegłego geodety oraz postanowienia o powołaniu komisji ds. Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, wskazując, iż stanowi to naruszenie przepisu art. 123 K.p.a., w zw. z art. 77 § 2 K.p.a., stanowiącym, iż "organ może w każdym stadium postępowania zmienić, uzupełnić lub uchylić swoje postanowienie dotyczące przeprowadzenia dowodu". Podkreśliła, iż organ w postępowaniu ograniczył się jedynie do zawiadomienia pismem z dnia [...] o terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin oraz biegłych w zakresie wskazania przez wnioskodawcę lokalizacji i powierzchni zajętego pasa drogowego drogi powiatowej [...], działka o nr [...], obręb [...], gmina [...] (powinno być [...]); oznaczenia trójkąta widoczności przez Komisję ds. Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego na wysokości wyjazdu z posesji nr [...] na drogę powiatową nr [...]. Zawiadomienie to nie zawierało danych dotyczących m.in. osoby biegłego, posiadanych przez niego uprawnień, określania zakresu tezy dowodowej opinii, co w ocenie odwołującej stanowi kolejne naruszenie przepisów postępowania. Za nieznajdujące oparcia w przepisach K.p.a., A.S. uznała dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym o charakterze indywidualnym, Komisji ds. Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, która powołana została zarządzeniem nr [...] Starosty [...] z dnia [...] na podstawie § 8 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzeniem, z treści którego wynika, że "w celu szczegółowego rozpatrzenia wniesionych opinii lub wątpliwości związanych z projektem organ zarządzający ruchem może powołać komisję, w której skład wchodzą w szczególności, przedstawiciel Policji oraz przedstawiciel zarządu drogi", pełniąc funkcję organu doradczego i opiniującego zarządcy ruchu, w tym przypadku Starosty [...] a nie zarządcy drogi. Kwestionując przydatność wskazanego dowodu, odwołująca się podkreśliła nadto, iż analizie bezpieczeństwa poddane zostało tylko bezpieczeństwo wyjazdu z nieruchomości pani inspektor, zatrudnionej w Starostwie Powiatowym Wydział Nieruchomości, Geodezji, Kartografii i Katastru. Komisja nie była zainteresowana oddziaływaniem ogrodzenia na pieszych uczestników ruchu czy wyjazdu z nieruchomości nr [...]. Istotnym jest również, iż zarówno zarządca drogi jak i sama komisja nie wskazały żadnej podstawy prawnej, na podstawie której dokonano wyliczeń trójkąta widoczności. Powołując się na informację od zarządcy drogi, z której wynika, iż droga powiatowa [...] na odcinku działki [...], nie została do dnia dzisiejszego zinwentaryzowana, nie była dla tej działki wydana decyzja o warunkach zabudowy, zarządca nie posiada żadnej dokumentami dotyczącej budowy odcinka drogi na działce [...], odwołująca się podniosła, iż nie mają tu zastosowania przepisy rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U z 1999 r., nr 43, poz. 430). Oceniając dowód z opinii biegłego geodety podkreśliła, że ogranicza się ona do nakreślenia na mapie kolorem zielonym lokalizacji zajętego pasa. Opinia ta nie zawiera żadnego uzasadnienia, które pozwoliłoby dokonać analizy logiczności i poprawności wniosków. Dokument ten oprócz wskazanych przez nią wadliwości, nie zawiera w swej treści żadnych wyjaśnień dotyczących przebiegu granic pasa drogowego, takich danych jak: szerokość działki [...] na wysokości nieruchomości objętej wnioskiem o zezwolenie, szerokości drogi, odległości od krawędzi jezdni do budynku [...]. Jedyny wniosek, jaki w ocenie odwołującej da się z niej wyprowadzić, to fakt, iż ogrodzenie w żaden sposób nie kolidowałoby z drogą nakreśloną na mapie przez biegłego. Skarżąca podkreśliła, że organ nie może ograniczyć się w uzasadnieniu decyzji do powołania się na opinię biegłego, lecz jest obowiązany sprawdzić na jakich przesłankach biegły oparł swoją konkluzję i skontrolować prawidłowość rozumowania biegłego (wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 1998 r., IV SA 656/96, LEX 43813), czego organ nie uczynił rozstrzygając sprawę. Odwołująca się podniosła, że jej wniosek o zajęcie pasa drogowego dotyczył wskazania możliwości zajęcia działki nr [...] celem zabezpieczenia budynków mieszkalnych tak, aby nie kolidowało to z czynnościami związanymi z zarządzaniem drogą, jednakże wniosek ten nie został przez organ I instancji na żadnym etapie postępowania uwzględniony. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...] znak [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. oraz art. 39 ust. 1 i 3 i art. 40 ust. 1 i 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie SKO wskazało, iż stosownie do przepisu art. 40 ust. 1 u.d.p., zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Według art. 40 ust. 2 ustawy o drogach publicznych zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3. Zacytowane powyżej przepisy wymagają w pierwszej kolejności ustalenia zasadniczej okoliczności, a mianowicie czy wnioskowany do zajęcia przedmiot wkraczać będzie w granice pasa drogowego. Wedle definicji legalnej z art. 4 ust. 1 ustawy o drogach publicznych pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Tak zdefiniowany pas drogowy wyodrębniony jest w przestrzeni na powierzchni ziemi liniami granicznymi zamykającymi grunt urządzony w sposób przewidziany w analizowanym przepisie, a zatem zawierający drogę i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W ramach pasa drogowego mieszczą się zatem m. in. zdefiniowane w dalszych przepisach art. 4 elementy, jak droga, ulica torowisko tramwajowe, jezdnia, chodnik, korona drogi, zjazd, skrzyżowanie, droga rowerowa, obiekty mostowe i dalsze wymienione w art. 40 do punktu 16 obiekty, a nadto roślinność wymieniona w art. 40 pkt 22. W sensie formalnym pojęcie pas drogowy jest pojęciem szerszym, aniżeli sama droga, która stanowi wyłącznie element pasa drogowego. Pas drogowy z istoty samej definicji wymaga, co wyżej podkreślono wydzielenia liniami granicznymi, a wydzielenie to ogranicza jego zasięg do oznaczonych linii granicznych. Zacytowaną definicję legalną pasa drogowego należy powiązać z określoną w § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001r. Nr 38, poz. 454) definicją, wedle której "działkę ewidencyjną stanowi ciągły obszar gruntu, położony w granicach jednego obrębu, jednorodny pod względem prawnym, wydzielony z otoczenia za pomocą linii granicznych", a powiązanie to - w ocenie Kolegium - daje podstawy do utożsamiania granic pasa drogowego z granicami działki ewidencyjnej. Na taką ocenę pozwala nadto treść załącznika nr 6 do wskazanego rozporządzenia, który w punkcie 3 ppkt 7 wyjaśnia, iż do użytku gruntowego o nazwie "drogi" zalicza się grunty w granicach pasów drogowych dróg publicznych i dróg wewnętrznych w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. W ocenie Kolegium, powyższe względy pozwalają na utożsamienie obszaru pasa drogowego z obszarem działki ewidencyjnej, oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków, jako droga, a zatem dla wykazania zajęcia pasa drogowego, w aspekcie wkroczenia w granice tego pasa, wystarczającym jest udowodnienie tych granic na podstawie mapy ewidencyjnej (wyrysu) w odpowiedniej skali, obejmującej odcinek usytuowania przedmiotu zezwolenia, z zaznaczeniem jego miejsca usytuowania, sporządzonej przez osobę uprawnioną i zawierającej czytelne oznaczenie granic pasa drogowego (granic działki drogowej), w powiązaniu z wypisem z ewidencji gruntów dotyczących działki drogowej. Ten aspekt postępowania – zdaniem SKO -został przez organ I instancji zbadany wnikliwie, w sposób nie pozostawiający wątpliwości co do zamiaru strony usytuowania spornego ogrodzenia w granicach pasa drogowego drogi powiatowej nr [...] (działka drogowa o nr [...], ul. [...] w [...], na wysokości posesji nr [...], gmina [...]). Dowodem potwierdzającym omawianą okoliczność jest przedłożona do akt sprawy mapa zajętego pasa drogowego drogi powiatowej nr [...] opracowana dnia [...] przez uprawnionego geodetę, obrazująca granice działki drogowej [...], jak też miejsce usytuowania elementów spornego ogrodzenia w okolicach działek [...]. Dowód ten stanowi wiarygodną podstawę ustaleń faktycznych, opracowany został przez osobę uprawnioną, posiadającą specjalistyczną wiedzę w zakresie objętym przedmiotem dowodzenia, przedstawiając w sposób czytelny granice pasa drogowego, jak też miejsce usytuowania w tychże wnioskowanego ogrodzenia. Zakres opinii biegłego zależny jest od przedmiotu oceny. W przypadku, jak rozpatrywany w niniejszym postępowaniu, zadanie geodety polegało na oznaczeniu na mapie geodezyjnej rzeczywistego miejsca usytuowania ogrodzenia, z uwzględnieniem granic działek ewidencyjnych. Efektem tego zadania jest graficzne zobrazowanie spornej okoliczności, a załączona do akt postępowania mapa zajętego pasa drogowego nie pozostawia wątpliwości co do dowodzonej okoliczności. Koniecznym jest udowodnienie, iż punkt usytuowania ogrodzenia na mapie odpowiada jego rzeczywistemu położeniu w terenie. Granice działek ewidencyjnych, także zatem granice pasa drogowego, nie są zwykle uwidocznione w terenie, co utrudnia jednoznaczne ustalenie wejścia w pas drogowy. Także tę okoliczność organ I instancji udowodnił pozyskując dowód w postaci protokołu wznowienia znaków granicznych działki nr [...], którą to czynność przeprowadził uprawniony geodeta, obrazując zarówno na stanowiącym załącznik protokołu szkicu położenia znaków granicznych, miejsce usytuowania tychże znaków dowodząc przebiegu granic działki geodezyjnej nr [...], której graficzne zobrazowanie geodeta sporządził na załączonej do akt mapie zajętego pasa drogowego, opracowanej w dniu [...], wpisanej do zasobu geodezyjnego w dniu [...]. Tak udowodnione usytuowanie przedmiotu w granicach pasa drogowego nie budzi wątpliwości co do podstaw objęcia wniosku z dnia [...], jako wniosku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. Nie zmienia tej oceny powoływany przez skarżącą przepis art. 34 ustawy o drogach publicznych, nakazujący zachowanie odległości granicy pasa drogowego od zewnętrznej krawędzi wykopu, nasypu, rowu lub innych urządzeń wymienionych w art. 4 pkt 1 i 2 co najmniej 0,75 m, a dla autostrad i dróg ekspresowych - co najmniej 2 m, jako stanowiący postulat niezbędny do uwzględnienia przy wyznaczaniu granic pasa drogowego, w ramach którego, jak wyżej wskazano te elementy się mieszczą. Kolejnym istotnym w rozpatrywanym stanie faktycznym ustaleniem jest wykazanie, iż wnioskowany do umieszczenia w pasie drogowym obiekt, urządzenie czy przedmiot nie korzysta z wyłączenia, o jakim mowa w art. 38 ustawy o drogach publicznych, stosownie do treści którego istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie. W ocenie organu odwoławczego, zważywszy na okoliczność, iż wniosek A.S. z dnia [...] zakwalifikowany i rozpoznany został jako wniosek o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, nie został poprzedzony wnioskiem o udzielenie zgody na lokalizację ogrodzenia, koniecznym jest umorzenie niniejszego postępowania, jako przedwczesnego. W zaistniałej sytuacji procesowej wnioskodawczyni winna wystąpić do Powiatowego Zarządu Dróg o udzielenie zezwolenia na lokalizację urządzenia w pasie drogowym. Nie zmienia trybu rozpoznania sprawy powołanie w decyzji I instancji przepisu art. 39 ust. 1 i 3 u.d.p., albowiem w postępowaniach prowadzonych na wniosek strony, to wnioskodawca określa jego przedmiot, narzucając organowi właściwemu w sprawie wynikający z żądania tryb postępowania. W razie wątpliwości co do intencji strony organ winien zażądać właściwego doprecyzowania przez wnioskodawcę rzeczywistej jego woli. Wniosek A.S. z dnia [...], zakwalifikowany, jako wniosek o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, podlegał normie z art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych. W tym postępowaniu organ I instancji odmówił udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego powołując okoliczności istotne z punktu widzenia art. 39 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych, do czego byłby uprawniony dopiero w postępowaniu mającym za przedmiot kolejny wniosek o zajęcie pasa drogowego na dalszy termin, złożony po udzieleniu zezwolenia na lokalizację przedmiotowego ogrodzenia. Wprawdzie decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], nr [...] organ I instancji zobligowany został do ustalenia czy zaistniał szczególnie uzasadniony przypadek, zwalniający z zakazu z art. 39 ust. 1 u.d.p., jednakże decyzja ta nie uwzględniała okoliczności, iż w ustalonym stanie faktycznym sprawy zachodzi konieczność uprzedniego przeprowadzenia postępowania o udzielenie zezwolenia na podstawie art. 39 ust. 3 u.d.p. SKO zaznaczyło również, iż powyższe jego rozstrzygnięcie nie unicestwia przeprowadzonych dotychczas dowodów w sprawie, pozwalających na ustalenie stanu faktycznego i wskazanie niezbędnych do właściwego uregulowania stanu prawnego spornego ogrodzenia czynności procesowych. Odnosząc się do wniosku odwołującej się, opartego na art. 38 ustawy, Kolegium zauważa, iż nie może być on przedmiotem rozpatrzenia w postępowaniu odwoławczym od decyzji Powiatowego Zarządu Dróg, albowiem nie dotyczy merytorycznej treści decyzji. Przedmiotem postępowania nie jest ogrodzenie drewniane, które rzekomo istniało w przed [...], tj. przed dniem dokonania zgłoszenia robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę (zmiany drewnianego ogrodzenia przed budynkami mieszkalnymi położonymi na działce nr [...] na ogrodzenie z siatki powlekanej), ale ogrodzenie z siatki lekkiej powlekanej o wysokości 1 m. Takie ogrodzenie stanowiło przedmiot skargi sąsiadów A.S. złożonej w dniu [...]. Dalej Kolegium stwierdza, iż mocą przepisu art. 38 ust. 2 ustawy o drogach publicznych przebudowa lub remont obiektów budowlanych lub urządzeń, o których mowa w ust. 1, wymaga zgody zarządcy drogi, a w przypadku gdy planowane roboty są objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę również uzgodnienia projektu budowlanego. Wyrażenie zgody, o której mowa w ust. 2, powinno nastąpić w terminie 14 dni od dnia wystąpienia z wnioskiem o taką zgodę. Niezajęcie stanowiska w tym terminie uznaje się jako wyrażenie zgody. Odmowa wyrażenia zgody następuje w drodze decyzji administracyjnej (art. 38 ust. 3). Dalej Kolegium omawia treść pojęć przebudowa i remont, według art. 3 pkt 7a i art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, wskazując iż działania wyczerpujące przesłanki z art. 38 ust. 2 ustawy o drogach publicznych wymagałyby zgody zarządcy drogi wyrażonej w trybie art. 38 ust. 3 tej ustawy. Niezależnie jednak od powyższego, abstrahując od konieczności pozyskania zezwolenia w ramach przepisu art. 38 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, nie może być mowy o skorzystaniu z unormowania art. 38 ust. 1 tej ustawy, wobec bezspornego faktu, iż zwolnieniem z konieczności uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w warunkach powołanego przepisu objęte są wyłącznie obiekty lub urządzenia w dotychczasowym stanie. Zbędnym zatem, w ocenie Kolegium, pozostawało dowodzenie istnienia poprzedniego drewnianego ogrodzenia w chwili wejścia w życie uregulowań ustawy o drogach publicznych, albowiem objęte wnioskiem z dnia [...] ogrodzenie z siatki lekkiej, przytwierdzonej wstępnie do słupków metalowych, nie stanowi ogrodzenia w dotychczasowym stanie. Żaden dowód w sprawie, w tym wyjaśnienia i wnioski wnioskodawczyni nie pozwalają na twierdzenie o istnieniu jakiegokolwiek ogrodzenia w dacie wejścia w życie ustawy o drogach publicznych. Odnosząc się do możliwości potraktowania wniosku skarżącej z dnia [...], jako wniosku o wyrażenie zgody w trybie art. 38 ust. 2 u.d.p., Kolegium stwierdza, iż brak jest podstaw do takiego uznania, wobec faktu, iż w chwili złożenia wniosku istniało już nowe ogrodzenie, a zatem zbędnym byłoby także dowodzenie istnienia ogrodzenia drewnianego przed dniem [...] dla potrzeb tego postępowania. W rozpatrywanym stanie faktycznym dla legalnego umiejscowienia ogrodzenia w pasie drogowym koniecznym było uzyskanie zezwolenia zarządcy drogi. Prawną podstawę egzystowania w pasie drogowym obiektu, niezwiązanego z drogą i jej zadaniami, jakim jest przedmiotowe ogrodzenie stanowią przepisy art. 39 ust. 3 i art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych. Pierwszy z nich rozpoczyna procedurę związaną z odstąpieniem od zakazu lokalizowania w pasie drogowym obiektów z drogą niezwiązanych, uzależniając wydanie przedmiotowego zezwolenia od zaistnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku". Zasadą, wynikającą z powołanego wyżej przepisu jest zakaz dokonywania w pasie drogowym jakichkolwiek czynności niesłużących drodze i urządzeniom z nią związanym, a mogących powodować ich zniszczenie czy zmniejszenie trwałości, bądź też mogących zagrozić bezpieczeństwu ruchu drogowego, wymieniając przykładowo wśród nich zakaz lokalizowania obiektów budowlanych, urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Ustawa o drogach publicznych nie definiuje pojęcia "urządzenia", zatem odwołując się do właściwej dla tego pojęcia regulacji ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przez urządzenie budowlane należy rozumieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem wymieniając wśród nich ogrodzenia (art. 3 pkt 9). Zatem ogrodzenie, o którego dalsze pozostawanie w pasie drogowym wnioskowała w dniu [...] A.S., jest niewątpliwie urządzeniem, którego dotyczy generalny zakaz przewidziany w art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Dalej Kolegium stwierdza, iż przy zamiarze umieszczenia po raz pierwszy urządzenia w pasie drogowym niezbędnym jest uprzednie pozyskanie decyzji lokalizacyjnej udzielanej na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. W decyzji zezwalającej na lokalizację obiektu budowlanego, zgodnie z regułą przyjętą w art. 39 ust. 3a pkt 3 ustawy o drogach publicznych, zobowiązuje się inwestora do wykonania kolejnego obowiązku, tj. uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, wydawanego na podstawie art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych. Zezwolenie to ma charakter czasowy. Zezwolenie lokalizacyjne udzielane na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, z natury rzeczy wydawane jest jednorazowo, natomiast dla dalszego, po upływie terminu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, wydanego na podstawie art. 40 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, w konsekwencji legalnego pozostawania urządzenia w pasie drogowym, wymagane jest zezwolenie na zajęcie tego pasa na każdy kolejny okres. Powyższą decyzję A.S. również zaskarżyła skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucając jej: 1. art. 6 K.p.a. - poprzez błędne ustalenia normy prawnej w rozstrzyganej sprawie; 2. art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. - poprzez brak jednoznacznego ustalenia przebiegu pasa drogowego; 3. art. 8 K.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania obywateli do organów państwa; 4. art. 10 K.p.a. przez niezapewnienie stronie udziału w prowadzonym postępowaniu dowodowym, w szczególności uniemożliwienie zapoznania z aktami sprawy i złożenia końcowego oświadczenia przed wydaniem decyzji. 5. art. 78 § 1 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie żądania strony dotyczące przeprowadzenia dowodu; 6. art. 80 K.p.a. poprzez ocenę dowodów zebranych w sprawie według uznania organu; 7. art. 12 i 35 K.p.a., poprzez rażącą przewlekłość prowadzonego postępowania; 8. art. 36 K.p.a., poprzez niezawiadomienie skarżącej o przyczynach zwłoki i niewskazanie terminu załatwienia sprawy. Nadto zarzuca naruszenie prawa materialnego, w szczególności art. 4 pkt 1 w zw. z art. 34 ustawy o drogach publicznych, poprzez błędne przyjęcie, iż część działki, objęta postępowaniem, wyczerpuje definicję "pasa drogowego". Podnosząc powyższe zarzuty wniosła o : - uchylenie w całości decyzji obu organów i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, - stwierdzenie, iż wydanie obu decyzji nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, - zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie zaskarżyła postanowienie SKO z dnia [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wymierzenia Powiatowemu Zarządowi Dróg kary pieniężnej za niewydanie w ustawowym terminie decyzji, ustawy zarzucając naruszenie art. 39 ust. 3b u.d.p., poprzez przyjęcie, iż organ zwolniony jest od obowiązku wszczęcia takiego postępowania z urzędu. Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie ww. postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi drugiej instancji. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, iż postępowanie dotyczące zaskarżonej decyzji trwa od [...], kiedy to Powiatowy Zarząd Dróg skierował do Sądu Rejonowego, przeciwko niej pozew o przywrócenie posiadania działki [...]. Od tego czasu w sprawie wydano: 1. Postanowienie Sądu Rejonowego, z dnia [...]-odrzucające pozew; 2. Uchwałę Rady Powiatu z dnia [...]- uznającą skargę skarżącej; 3. Decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] - nakładającą karę w wysokości [...] zł; 4. Decyzję organu drugiej instancji z dnia [...] - uchylającą ww. decyzję organu pierwszej instancji; 5. Wyrok WSA w Szczecinie z dnia 01.12.2011 r. - oddalenia skargi na ww. decyzję organu drugiej instancji; 6. Decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] –nakazującą przywrócenie do stanu poprzedniego działki [...]; 7. Decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] - nakładającą karę w wysokości [...] zł; 8. Decyzję organu drugiej instancji z dnia [...] - uchwalającą decyzję organu pierwszej instancji nakazującej przywrócenie do stanu poprzedniego działki [...]; 9. Decyzję organu drugiej instancji z dnia [...] - uchylającą decyzję organu pierwszej nakładającej karę w wysokości [...] zł; 10. Uchwałę Rady Powiatu z dnia [...]- uznającą skargę skarżącej; 11. Decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] - nie zezwalającą na zajęcie działki [...]; 12. Decyzję organu drugiej instancji z dnia [...] - uchylającą ww. decyzję organu pierwszej instancji; 13. Decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] - nie zezwalającą na zajęcie działki [...]; 14. Decyzję organu drugiej instancji z dnia [...]- uchylająca ww. decyzję organu pierwszej instancji i umarzająca postępowanie w sprawie lokalizacji ogrodzenia. Zdaniem skarżącej organy obu instancji na żadnym etapie postępowania nie wywiązały się z ciążącego na nich obowiązku ustalenia treści normy prawnej mającej zastosowanie w rozstrzyganej sprawie, przenosząc konsekwencje tego zaniedbania na skarżącą. W uzasadnieniu skargi skarżąca stwierdza, iż zgadza się ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego o konieczności uchylenia decyzji i umorzenia postępowania organu pierwszej instancji w sprawie udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogi powiatowej nr [...], nie zgadza się jednak z uzasadnieniem tej decyzji, w którym SKO przyjęło, iż zamiarem skarżącej było usytuowanie spornego ogrodzenia w granicach pasa drogowego drogi powiatowej [...]. W ocenie SKO dowodem potwierdzającym, że cześć działki [...], będącej przedmiotem postępowania, korzysta z przymiotu "pasa drogowego" jest mapa zajętego pasa drogowego drogi powiatowej nr [...], opracowana [...] przez uprawnionego geodetą, obrazująca granice działki drogowej [...]. Zdaniem skarżącej takie stanowisko stoi w sprzeczności z art. 34 ustawy o drogach publicznych. Skarżąca dalej wywodzi, iż ustawową definicję pasa drogowego zawiera art. 4 pkt 1 u.d.p. Zgodnie z tą definicją pas drogowy to "wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą". Stosownie do treści tego przepisu linie rozgraniczające drogę oraz linie rozgraniczające działkę zabudowaną drogą nie stanowią o położeniu granic pasa drogowego. Liczne orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje, iż wytaczając przebieg linii granicznych pasa drogowego zarządca winien kierować się dyrektywami zawartymi w art. 34 u.d.p., który stanowi, iż "odległość granicy pasa drogowego od zewnętrznej krawędzi wykopu, nasypu, rowu lub od innych urządzeń wymienionych w art 4 pkt 1 i 2 powinna wynosić co najmniej 0,75 m, a dla autostrad i dróg ekspresowych - co najmniej 2 m". W sprawach indywidualnych podstawową kwestią formalno-prawną jest wyznaczenie przez zarządcę granic pasa drogowego. Wyjaśnienie przebiegu granic pasa drogowego powinno opierać się na opinii biegłego geodety (wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 lutego 2006 r., VI SA/Wa 1665/05, niepublikowany, wyrok NSA z dnia 22 maja 2007 r., IOSK 877/06, niepublikowany). W niniejszej sprawie organy obu instancji, bez jakiejkolwiek podstawy prawnej, uznały pojęcie pasa drogowego za tożsame z pojęciem granicy działki ewidencyjnej [...]. W uzasadnieniach obu decyzji stwierdzono, że w dniu [...] skarżąca została poinformowana, iż granice działki drogowej nr [...] są tożsame z linią graniczną określającą pas drogi powiatowej [...], jednakże informacje te nie zostały poparte żadnymi dokumentami. Stosownie do treści art. 80 K.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Przepis ten nie uprawnia organu do oceny dowodów według dowolnych kryteriów, bowiem winna być ona dokonana na przekonywujących podstawach. Brak dokumentacji potwierdzającej przebieg granic pasa drogowego działki drogowej [...], w ocenie skarżącej, stanowi przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów. Potwierdza natomiast fakt, iż zarówno granice drogi powiatowej [...], jak i pasa drogowego tej drogi, zlokalizowanej na działce [...], nie zostały przez zarządcę drogi od dnia objęcia w trwały zarząd, tj. [...] do dnia dzisiejszego formalnie ustanowione. Powyższe potwierdza również fakt, nieprowadzenia przez zarządcę dla działki [...] wymaganej prawem dokumentacji, w postaci: książki drogi, dziennika objazdu, książki obiektu budowlanego. Skarżąca zwraca uwagę, iż protokół wznowienia znaków granicznych działki [...], na który powołuje się organ, dotyczył wznowienia znaków granicznych działki [...], a nie wydzielenia linii granicznych pasa drogowego. W ocenie skarżącej czynność dokonana przez geodetę nie jest wystarczająca na przyjęcie, iż w ten sposób ustalono granice pasa drogowego i kolizję ogrodzenia z tym pasem. Ponadto zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 20 sierpnia 1997 r., III SA 150/96 "organ prowadzący postępowanie musi dążyć do ustalenia prawdy materialnej i według swej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenić wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych, wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne okoliczności. Nie do biegłych, a do organu administracji należy ocena wiarygodności zeznań świadków i innych dowodów zebranych w sprawie". SKO, opierając swe twierdzenia o nie istnieniu jakiegokolwiek ogrodzenia, pomimo zakwestionowania przez skarżącą zebranego w sprawie materiału dowodowego i nagminnym pomijaniu składanych przez nią wniosków, bez wątpienia narusza art. 6 i 7 K.p.a. Zdaniem skarżącej, opinia przygotowana przez geodetę R. B. ogranicza się do nakreślenia na mapie, kolorem zielonym, lokalizacji zajętego gruntu, bez zachowania zgodności ze skalą mapy oraz nakreślenia drogi (jezdni asfaltowej). Opinia ta nie zawiera żadnego uzasadnienia, które pozwoliłoby dokonać analizy logiczności i poprawności wniosków, których zresztą też nie ma w opinii. Dokument ten, nie zawiera w swej treści żadnych wyjaśnień dotyczących przebiegu granic pasa drogowego, co jest niezbędnym elementem takiej opinii. Ponadto opinia ta nie zawiera takich danych jak: szerokość działki [...] na wysokości nieruchomości objętej wnioskiem skarżącej, szerokości drogi, odległości od krawędzi jezdni do budynku skarżącej. Jedyny wniosek, jaki jak da się z niej wyprowadzić, to fakt, iż ogrodzenie w żaden sposób nie kolidowałoby z drogą nakreśloną na mapie przez biegłego. Trudno dokładnie określić odległość planowanego zajęcia od krawędzi jezdni. Zdaniem biegłego to 1,50 m - 1,60 m, w decyzji czytamy, iż jest to 2 metry, co również potwierdza brak kolizji z drogą. Biegły w swej opinii winien wskazać i wyjaśnić przesłanki, które doprowadziły go do przedstawionych konkluzji. Brak fachowego uzasadnienia wniosków końcowych opinii uniemożliwia ocenę jej mocy dowodowej. Z treści opinii nie dowiadujemy się, jakie przesłanki doprowadziły geodetę do przyjęcia, że granica pasa drogowego jest tożsama z granicą działki [...]. Organ nie może ograniczyć się w uzasadnieniu decyzji do powołania się na opinię biegłego, lecz jest obowiązany sprawdzić na jakich przesłankach biegły oparł swoją konkluzję i skontrolować prawidłowość rozumowania biegłego (wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 1998 r., IV SA 656/96, LEX 43813), czego organ nie uczynił ostatecznie rozstrzygając sprawę. Ponadto organ drugiej instancji, przed wydaniem decyzji, nie umożliwił skarżącej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych zadań, pozostawił również bez rozpoznania jej wniosek z dnia [...], w przedmiocie przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów o dokumenty wskazane we wniosku, czym naruszył art. 10 i 78 K.p.a. Brak jednoznacznego ustalenia przebiegu pasa drogowego uzasadnia stwierdzenie, że organy naruszyły art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a. nie wyjaśniając, mimo obowiązku, stanu faktycznego sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe skarżąca wskazuje, że jej wniosek o wydanie zezwolenia jest wnioskiem bezprzedmiotowym, ponieważ przestrzeń działki [...] objęta postępowaniem nie jest zaliczana do pasa drogowego. Dlatego składa wniosek o uchylenie decyzji obu organów i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, wskazując, iż podjęte przez organ odwoławczy rozstrzygniecie ma charakter procesowy, wskazujący wyłącznie właściwy tryb postępowania dla rozpatrzenia wniosku skarżącej o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Dopiero postępowanie wszczęte we wskazanym trybie otworzy skarżącej drogę do polemiki z organem prowadzącym postępowanie. Zgromadzony w sprawie przez organ I instancji materiał dowodowy, z którym skarżąca zapoznała się w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, stanowił dla Kolegium wystarczającą podstawę do rozstrzygnięcia sprawy. Co do tego materiału dowodowego skarżąca wyraziła swoje stanowisko w sprawie i nie zachodziła konieczność jego weryfikacji. Kolegium nie przeprowadziło dodatkowego postępowania dowodowego, które czyniłoby koniecznym uznanie praw skarżącej do jego oceny. W zaistniałej sytuacji, w ocenie Kolegium, naruszenie art. 10 K.p.a. pozostaje bez związku z wynikiem sprawy. Skarżąca nie wykazała też związku przyczynowego pomiędzy zarzucanymi naruszeniami, a ich wpływem na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Na wstępie należy wskazać, iż zgodnie z art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z powyższym wyeliminowaniu z obrotu prawnego przez sąd administracyjny podlegał będzie akt, który narusza przepis prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub przepis postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też, poprzez naruszenie prawa, daje podstawę do wznowienia postępowania, jak również gdy obarczony jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c i pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując badania i oceny zaskarżonej decyzji wg wskazanego wyżej kryterium Sąd uznał, iż skargę należy uwzględnić, aczkolwiek z innych powodów niż w niej wskazane. W kontekście złożonego przez skarżącą w dniu [...] wniosku o zezwolenie na zajęcie wskazanej w tym wniosku części pasa drogowego, stanowiącego podstawę wszczęcia i zakreślającego przedmiot niniejszego postępowania, zarzuty skargi i ich uzasadnienie uznać należy za niezrozumiałe i wewnętrznie sprzeczne. Skarżąca w swej skardze kwestionuje przede wszystkim fakt, iż wskazany przez nią samą w ww. wniosku, stanowiącym podstawę do wszczęcia i prowadzenia przez organ I instancji postępowania o zajęcie pasa drogowego, obszar, stanowi część tego pasa, choć składając powyższy wniosek skarżąca musiała wychodzić z założenia, że przedmiotowy teren, stanowi część pasa drogowego. Organ, tj. Powiatowy Zarząd Dróg zobowiązany był ten wniosek rozstrzygnąć w oparciu o odpowiednie, mające zastosowanie w sprawie, przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Jak wynika z przedstawionego wyżej opisu okoliczności sprawy i przebiegu związanego z nią postępowania, rozstrzygnięcie organu I instancji, tj. Powiatowego Zarządu Dróg wydane zostało w wyniku rozpoznania złożonego przez skarżącą do tego organu w dniu [...] pisma, zawierającego wniosek "o wyrażenie zgody na nieodpłatne użytkowanie działki drogowej nr [...], znajdującego się przy mojej nieruchomości położonej na działkach nr [...] w zamian za jego pielęgnację", uznanego za wniosek o zajęcie pasa drogowego, o którym mowa w art. 40 ustawy o drogach publicznych. Mając na uwadze zaszłości poprzedzające złożenie przez skarżącą powyższego wniosku i okoliczności jego złożenia przez wnioskodawczynię (wcześniejsze postawienie ogrodzenia), organ I instancji w swej decyzji odnosi się również do treści art. 39 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, wskazując, iż tylko w szczególnie ważnych i uzasadnionych przypadkach dozwolone jest umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i budowli, które nie są związane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, gdy nie będzie kolidowało z funkcjonalnością drogi lub potrzebami ruchu drogowego, w tym z bezpieczeństwem tego ruchu. Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazuje, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonało szczegółowej i prawidłowej oceny materialnoprawnych aspektów tej sprawy, stwierdzając m.in., iż nie budzi wątpliwości rozpatrzenie wniosku skarżącej z [...] jako wniosku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. Wydane przez organ odwoławczy rozstrzygnięcie jest jednak niezgodne z tą oceną. Z rozstrzygnięcia organu I instancji jednoznacznie zatem wynika, iż rozpatrzył on wniosek skarżącej z dnia [...] w aspekcie regulującego tę kwestię art. 40 ustawy o drogach publicznych, stwierdzając, iż nie widzi on możliwości wyrażenie zgody na zajęcie przez skarżącą wskazanego fragmentu pasa drogowego na cel wskazany w przedmiotowym wniosku. Jednakże rozstrzygnięcie organu odwoławczego, uchylające powyższe rozstrzygnięcie organu I instancji i umarzające jego postępowanie oraz wskazujące mu tok postępowania związanego z zamiarem lokalizowania w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń, czyli pod kątem przesłanek z art. 39 ust. 1 i 3 u.d.p., odbiegają od przedmiotu sprawy, zakreślonego treścią wniosku skarżącej z dnia [...]. Wprawdzie z okoliczności sprawy wynika, iż ma ona związek z wcześniejszym usytuowaniem przez skarżącą ogrodzenia na części pasa drogowego drogi powiatowej nr [...], znajdującego się w zarządzie Powiatowego Zarządu Dróg, jednakże pamiętać należy, iż we wniosku z [...] skarżąca zwróciła się "o wyrażenie zgody na użytkowanie działki drogowej nr [...] (...) w zamian za jego pielęgnację". Z wniosku nie wynikało zatem, że skarżąca ubiega się o zezwolenie na usytuowanie w tym miejscu jakiegokolwiek obiektu lub urządzenia, czemu tyle uwagi poświęcił w uzasadnieniu swej decyzji organ II instancji wskazując organowi I instancji, iż w pierwszej kolejności powinien on rozpatrzyć sprawę lokalizacji w pasie drogowym urządzenia nie związanego z potrzebami ruchu drogowego, tj. w aspekcie art. 39 ust.3 u.d.p. Tymczasem są to różne sprawy, wymagające badania różnych podejść i ocen właściwego organu. Należy przypomnieć, iż już w odwołaniu od wydanej przez organ I instancji decyzji odmownej skarżąca zaczęła kwestionować fakt, iż wskazany w jej wniosku z dnia [...], skierowanym do Powiatowego Zarządu Dróg, teren stanowi część pasa drogowego drogi powiatowej nr [...]. Wprawdzie – jak wyżej wspomniano - wywody skarżącej uzasadniające to stanowisko pozbawione są uzasadnionych podstaw, a nadto sprzeczne ze złożonym przez nią do Powiatowego Zarządu Dróg wnioskiem, stanowiącym podstawę niniejszego postępowania, to w tym kontekście podnoszony przez skarżącą pod adresem organu odwoławczego zarzut naruszenia art. 10 K.p.a., można uznać za mogący mieć wpływ na wynik sprawy. Nie można bowiem wykluczyć, iż możliwość zapoznania się przez skarżącą z pełnym materiałem sprawy, stanowiącym podstawę orzekania przez organ II instancji, umożliwiłby jej zajęcie jednoznacznego stanowiska w sprawie i jednoznaczne określenie intencji jej wniosku, dla rozpatrzenia, którego zostało wszczęte niniejsze postępowanie. Organ odwoławczy nie był natomiast uprawniony do samodzielnej modyfikacji czy nadania własnej interpretacji wnioskowi strony. Organ odwoławczy w swym rozstrzygnięciu w istocie bowiem zmienił przedmiot sprawy, rozpatrując wniosek skarżącej pod kątem lokalizacji w pasie drogowym urządzenia nie związanego z zarządzaniem drogą i potrzebami ruchu drogowego (tj. w aspekcie treści art. 39 ust. 3 u.d.p.), naruszając przez to art. 9 K.p.a. co w okolicznościach tej sprawy mogło mieć wpływ na jej wynik. Kierując się zasadami wyrażonymi w art. 7,8 i 9 K.p.a. organ może wskazać stronie prawidłowy tok załatwienia danej sprawy, ale bez wniosku i uzyskania stanowiska strony nie może wnioskowi strony przypisywać innego znaczenia niż wynika to z jego treści. Poza tym rozstrzygnięcie organu odwoławczego, polegające na uchyleniu decyzji organu I instancji i umorzeniu postępowania przed tym organem z powodu uznania, że niewłaściwy był jego przedmiot (kierunek), uznać też należy za naruszające treść art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., w związku z art. 105 § 1 lub 2 K.p.a., albowiem umorzenie postępowania możliwe jest tylko w przypadku jego bezprzedmiotowości lub gdy wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie to zostało wszczęte (jeżeli nie sprzeciwiają się temu inne strony). Przesłanka bezprzedmiotowości występuje jedynie wówczas, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy w ogóle (np. w przypadku cofnięcia przez stronę wniosku wszczynającego dane postępowanie, bądź nie było podstaw do rozpoznania jej w drodze postępowania administracyjnego prowadzonego przez tym organem). W niniejszej sprawie okoliczności te nie zachodzą, skoro skarżąca swego wniosku z dnia [...] nie wycofała ani nie zmodyfikowała. Musiał on być zatem w określony sposób rozpoznany i merytorycznie rozstrzygnięty. Do organu administracji należy ocena, czy zachodzą podstawy do pozytywnego załatwienia takiego wniosku. Umorzenie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, może mieć miejsce tylko wtedy, kiedy stanie się ono bezprzedmiotowe w wyżej przedstawionym rozumieniu. Organ odwoławczy powinien zaś – zgodnie z zasadą dwuinstancyjności - ponownie merytorycznie rozpoznać sprawę w jej całokształcie i zgodnie z jej przedmiotem, uzyskując aktualne stanowisko strony, co do charakteru i treści jej wniosku. Skarżąca, podnosząc, że Powiatowy Zarząd Dróg nie wykazał, iż wskazany w jej wniosku z [...] teren jest częścią pasa drogowego, popada w sprzeczność z własnym wnioskiem w tym zakresie, którego jednak nie wycofała, ani odpowiednio nie zmodyfikowała. W tej sytuacji organ zobowiązany był załatwić sprawę merytorycznie, uwzględniając treść przedmiotowego wniosku oraz stan faktyczny i prawny sprawy, co organ I instancji uczynił, zaś organ II instancji zaskarżoną decyzją zakwestionował jego rozstrzygnięcie, które z kolei zakwestionowała w swej skardze skarżąca. Skoro – jak wyżej wykazano – rozstrzygnięcie organu odwoławczego okazało się prawnie wadliwe, wobec czego podlega uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a., niezasadne jest - na tym etapie - odnoszenie się przez Sąd do wszystkich pozostałych zarzutów skargi. W pierwszej kolejności musi się bowiem odnieść do nich organ administracji II instancji, który sprawę merytorycznie rozstrzyga, a nie sąd, który jedynie bada zgodność tego rozstrzygnięcia z prawem. Z tych też względów za całkowicie chybione należy uznać żądanie skargi by Sąd uchylił decyzje organów obu instancji i umorzył ich postępowanie jako bezprzedmiotowe. Nie odpowiada to bowiem dyspozycji art. 145 p.p.s.a., określającym zakres orzekania sądu w przypadku uwzględnienia skargi. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy winien wydać rozstrzygnięcie uwzględniające przedstawione wyżej wskazania i oceny Sądu. Rozstrzygnięcie w pkt II oparto na art. 152 p.p.s.a.