II SA/Sz 1217/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 marca 2022 r. sprawy ze skargi D. M. na decyzję Wojewódzki Lekarz Weterynarii z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zgody na przekazanie i wydanie towaru I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewódzki Lekarz Weterynarii na rzecz strony skarżącej D. M. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] grudnia 2020 r., Powiatowy Lekarz Weterynarii w S. przekazał Powiatowemu Lekarzowi Weterynarii w G. z siedzibą w N., wniosek D. Spółki z o.o. w M. (dalej "skarżąca" lub "Spółka"), z dnia [...] grudnia 2020 r. w sprawie wyrażenia zgody na przetworzenie towaru po upływie terminu minimalnej trwałości, składowanego w chłodni składowej E. sp. z o.o. w S. w postaci filetów z łososia w blokach o numerach serii: [...] (Salmo Salar Frozen filet błock - 9052,0 kg, data zamrożenia: [...].07. 2018 r., data przydatności: [...].07.2020 r.) oraz [...] (Salmo Salar Frozen filet błock TE - 2752,5 kg, data zamrożenia: [...].08.2018 r., data przydatności: [...].08.2020 r.). W kolejnym piśmie z dnia [...] styczna 2021 r. Spółka wskazała, że chciałaby przekazać produkty do dalszego przerobu firmie E. sp. z o.o. w B. (przerób na konserwy w puszkach). Natomiast w piśmie z dnia [...] marca 2021 r. (data wpływu do organu) wniosła o udzielenie bezwarunkowej zgody na wydanie Spółce ww. towarów ewentualnie wydanie zgody warunkowej na wydanie towarów, po przedstawieniu przez Spółkę wyników badan przechowalniczych, tj. pobranie próbek towaru i wysłanie ich celem przebadania do akredytowanego laboratorium. Powiatowy Lekarz Weterynarii w G. w dniu [...] kwietnia 2021 r. wydał decyzję, w której: 1) nakazał Spółce wycofanie z obrotu ww. filetów z łosia atlantyckiego, 2) określił towar jako materiał kategorii 3, 3) nakazał Spółce określenie sposobu postępowania z ww. towarem przy uwzględnieniu art. 14 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009 z dnia 21 października 2009 r. określającego przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi, i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1774/2002 (rozporządzenie o produktach ubocznych pochodzenia zwierzęcego) i poinformowanie o przyjętym sposobie postępowania organu, 4) odmówił uwzględnienia wniosków Spółki o udzielenie zgody na przekazanie towaru do przerobu na konserwy w zakładzie E. sp. z o.o. w B. jak i udzielenie bezwarunkowej zgody na wydanie Spółce towaru, ewentualnie - udzielenie zgody warunkowej na wydanie spółce towaru, po przedstawieniu przez Spółkę wyników badań przechowalniczych przedmiotowych towarów oraz umożliwieniu Spółce wykonania takich badań. Wojewódzki Lekarz Weterynarii decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r., po rozpatrzeniu odwołania Spółki, uchylił decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji z uwagi na to, że w postępowaniu wszczętym na wniosek doszło do niedopuszczalnego pomieszania trybów postępowania, co spowodowało wydanie rozstrzygnięcia z urzędu i na wniosek. Ponownie prowadząc sprawę organ I instancji wezwał Spółkę do wskazania, czy podtrzymuje wnioski z dnia [...] stycznia 2021 r. oraz z dnia [...] marca 2021 r. uzasadniając wezwanie m.in. tym, że Spółka w odwołaniu wyraziła wolę umorzenia postępowania. Spółka w odpowiedzi z dnia [...] lipca 2021 r. oświadczyła, że nie podtrzymuje swoich wniosków z dnia [...] stycznia 2021 r. i z dnia [...] marca 2021 r. o wyrażenie zgody na przekazanie przedmiotowego towaru do dalszego przerobu i wyrażenie bezwarunkowej zgody na wydanie tego towaru z miejsca składowania lub zgody pod warunkiem przedstawienia wyników badań laboratoryjnych, gdyż nie jest właścicielem tego towaru, więc nie może nim rozporządzać. Dodatkowo Spółka w piśmie z dnia [...] sierpnia 2021 r. poinformowała, iż nie zakupiła spornego towaru, a przesłaną jej fakturę nr [...] odesłała do wystawcy jako niezasadną. Mając powyższe na uwadze, Powiatowy Lekarz Weterynarii w G. decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...], na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735, dalej "k.p.a."): 1) umorzył postępowanie w sprawie wyrażenia zgody na przekazanie towaru w postaci filetów z łososia atlantyckiego - do dalszego przerobu w firmie E. sp. z o.o. w B. (przerób na konserwy w puszkach), który to towar znajduje się w chłodni składowej spółki E. sp. z o.o. w S.; 2) umorzył postępowanie w sprawie bezwarunkowej zgody na wydanie Spółce określonego w pkt 1 towaru, ewentualnie - udzielenie zgody warunkowej na wydanie Spółce wyżej wymienionego towaru, po przedstawieniu przez Spółkę wyników badań przechowalniczych towaru zawierających w sobie zgodę na umożliwienie Spółce wykonanie takich badań, tj. pobranie próbek towaru i wysłanie ich celem przebadania do akredytowanego laboratorium. Spółka wniosła odwołanie od tej decyzji podnosząc, że w jej ocenie nie było podstaw do umorzenia postępowania. Nadto wskazała, że cofa swoje wcześniejsze oświadczenie woli z dnia [...] lipca 2021 r., a tym samym podtrzymuje wnioski z dnia [...] stycznia 2021 r. oraz z dnia [...] marca 2021 r. Wyjaśniła, iż oświadczenie woli z dnia [...] lipca 2021 r. złożyła z powodu błędnego przyjęcia, że nie jest właścicielem przedmiotowego towaru. Po ponownym sprawdzeniu okazało się bowiem, że do sprzedaży doszło, gdyż Spółka dokonała zapłaty ceny oraz uwzględniła fakturę zakupu w swoich księgach rachunkowych, a nie miała jedynie możliwości odbioru towaru z powodu zablokowania jego wydania przez organy inspekcji weterynaryjnej. Wojewódzki Lekarz Weterynarii decyzją z dnia [...] października 2021 r. nr [...], w oparciu o m.in. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz orzekł o odmowie uwzględnienia wniosków Spółki o: 1) udzielenie zgody na przekazanie towaru - filetów z łososia atlantyckiego w blokach o numerach serii [...] (Salmo Salar Frozen filet błock -9052,0 kg., data produkcji: [...].07.2018 r.) oraz [...] (Salmo Salar Frozen filet błock TE2752,5 kg., data produkcji: [...].08.2018 r.) - do przerobu na konserwy w zakładzie spółki E. sp. z o.o. w B., 2) udzielenie bezwarunkowej zgody na wydanie Spółce towaru opisanego w pkt 1., ewentualnie - udzielenie zgody warunkowej na wydanie Spółce tego towaru, po przedstawieniu przez Spółkę wyników badań przechowalniczych przedmiotowych towarów oraz umożliwieniu Spółce wykonania takich badań, tj. pobrania próbek towaru i wysłania ich celem przebadania do akredytowanego laboratorium. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że stanowiący podstawę prawną zaskarżonej decyzji przepis art. 105 § 1 k.p.a. nie mógł zostać zastosowany, albowiem w toku postępowania nie wycofano bezwarunkowo wniosku, skoro oświadczenie było warunkowe, gdyż zakładało, że Spółka nie jest właścicielem towaru. Natomiast z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że Spółka nabyła towar i jest jego właścicielem. Oznacza to, że nie wystąpiła bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego. Z kolei przechodząc do merytorycznej oceny wniosków Spółki organ wskazał, że na mocy art. 52 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywotności i żywienia (Dz.U. z 2020 r., poz. 2021) po upływie daty minimalnej trwałości lub terminu przydatności do spożycia, produkty nie mogą znajdować się w obrocie. Stąd też wniosek Spółki nie zasługiwał na uwzględnienie. Nadto organ nadmienił, że upływ daty minimalnej trwałości stanowi o powstaniu wady towaru, który powoduje kwalifikacje towaru jako materiału kategorii 3, co uniemożliwia jego przetwarzanie. Spółka, reprezentowana przez radcę prawnego, złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na opisaną wyżej decyzję organu odwoławczego, domagając się jej uchylenia oraz zasądzenia od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Decyzji tej skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 24 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1169/2011 z dnia 25 października 2011 r. w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności, zmiany rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1924/2006 i (WE) nr 1925/2006 oraz uchylenia dyrektywy Komisji 87/250/EWG, dyrektywy Rady 90/496/EWG, dyrektywy Komisji 1999/10/WE, dyrektywy 2000/13/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, dyrektyw Komisji 2002/67/WE i 2008/5/WE oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 608/2004 (Dz. Urz. UE L z 2011 r., poz. 304, str. 18, z późn. zm.) w zw. z art. 3 ust. 3 pkt 47 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia przez ich niezastosowanie i bezpodstawne przyjęcie, że zarówno upływ "daty minimalnej trwałości środka" jak i "terminu przydatności do spożycia" powoduje, że środek spożywczy nie może nadal znajdować się w obrocie, - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 6 i 8 k.p.a. w zw. z art. 138 ust. 1 i 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/625 z dnia 15 marca 2017 r. w sprawie kontroli urzędowych i innych czynności urzędowych przeprowadzanych w celu zapewnienia stosowania prawa żywnościowego i paszowego oraz zasad dotyczących zdrowia i dobrostanu zwierząt, zdrowia roślin i środków ochrony roślin, zmieniającego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 999/2001, (WE) nr 396/2005, (WE) nr 1069/2009, (WE) nr 1107/2009, (UE) nr 1151/2012, (UE) nr 652/2014, (UE) 2016/429 i (UE) 2016/2031, rozporządzenia Rady (WE) nr 1/2005 i (WE) nr 1099/2009 oraz dyrektywy Rady 98/58/WE, 1999/ 74/WE, 2007/43/WE, 2008/119/WE i 2008/120/WE, oraz uchylającego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 854/2004 i (WE) nr 882/2004, dyrektywy Rady 89/608/EWG, 89/662/ EWG, 90/425/EWG, 91/496/EWG, 96/23/WE, 96/93/WE i 97/78/WE oraz decyzję Rady 92/438/EWG (rozporządzenie w sprawie kontroli urzędowych) przez wydanie decyzji odmawiającej uwzględnienia wniosków Spółki o udzielenie bezwarunkowej zgody na wydanie Spółce określonego wyżej towaru jako możliwego do dalszego przerobu, ewentualnie - udzielenie zgody warunkowej na wydanie Spółce wyżej wymienionego towaru jako możliwego do dalszego przerobu, po przedstawieniu przez Spółkę wyników badań laboratoryjnych towaru, zawierającej w sobie zgodę na umożliwienie Spółce wykonania takich badań, tj. pobranie próbek towaru i wysłanie ich celem przebadania do akredytowanego laboratorium wskutek arbitralnego (bez uzyskania wyników badań) uznania, że przedmiotowy towar jest towarem kat. 3, tylko dlatego, że upłynął błędnie określony jego termin "daty minimalnej trwałości środka", a niezależnie od tego, w sytuacji gdy art. 138 ust. 1 i 2 rozporządzenia 2017/625 stanowi podstawę do wydawania decyzji z urzędu, a nie na wniosek, co w konsekwencji doprowadziło do wydania przez organ II instancji decyzji naruszającej zaufanie do praworządności działań organu, a przez to i wydania decyzji nieważnej, - art. 75 § 1, 77 § 1 i 78 § 1 k.p.a. przez zaniechanie dogłębnego wyjaśnienia sprawy przed wydaniem decyzji poprzez uznanie za zbędne umożliwienia Skarżącej pobrania próbek towaru z chłodni i oddania go do przebadania w akredytowanym laboratorium lub samodzielnego zlecenia wykonania takich badań na koszt Skarżącej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje: Sprawa niniejsza, na podstawie art. 15 zzzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych(Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Skarga okazała się zasadna, bowiem sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z prawem, wykazała, że akt ten narusza prawo w stopniu nakazującym wyeliminowanie go z obiegu prawnego, jakkolwiek nie z przyczyn w niej podniesionych. Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewódzki Lekarz Weterynarii, którą organ ten uchylił decyzję organu I instancji umarzającą postępowanie w sprawie udzielenia zgody na przekazanie i wydanie towaru i odmówił uwzględnienia wniosków skarżącej Spółki w tym zakresie. Jak wynika z akt sprawy skarżąca domagała się: 1) udzielenia zgody na przekazanie towaru - filetów z łososia atlantyckiego w blokach o numerach serii [...] (Salmo Salar Frozen filet błock -9052,0 kg., data produkcji: [...].07.2018 r.) oraz [...] (Salmo Salar Frozen filet błock TE2752,5 kg., data produkcji: [...].08.2018 r.) - do przerobu na konserwy w zakładzie spółki E. sp. z o.o. w B., 2) udzielenia bezwarunkowej zgody na wydanie Spółce towaru opisanego w pkt 1., ewentualnie - udzielenie zgody warunkowej na wydanie Spółce tego towaru, po przedstawieniu przez Spółkę wyników badań przechowalniczych przedmiotowych towarów oraz umożliwieniu Spółce wykonania takich badań, tj. pobrania próbek towaru i wysłania ich celem przebadania do akredytowanego laboratorium. W toku postępowania Spółka złożyła oświadczenie, iż nie podtrzymuje swoich wniosków, bowiem nie jest właścicielem opisanego w nich towaru. Wywodziła, że nie doszło do zawarcia skutecznej umowy jego sprzedaży. Okoliczność ta stała się podstawą umorzenia postępowania przez organ I instancji, który uznał, że na skutek cofnięcia wniosków postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Organ I instancji w swojej decyzji wypowiedział się zatem wyłącznie co do wystąpienia przesłanek umorzenia postępowania, nie dokonał natomiast merytorycznej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Z kolei organ odwoławczy, uznając stanowisko organu I instancji za wadliwe w zakresie wystąpienia podstaw do umorzenia postępowania, decyzję uchylił i wydał rozstrzygnięcie merytoryczne. W tym miejscu godzi się przypomnieć, że postępowanie administracyjne, z przewidzianymi w ustawie wyjątkami, jest dwuinstancyjne (art. 15 k.p.a.), a stronie niezadowolonej z rozstrzygnięcia przysługuje prawo wniesienia odwołania do organu wyższego stopnia. W następstwie wniesienia odwołania strona zyskuje prawo do ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ II instancji w jej całokształcie. Zasadniczo, z wyjątkiem o którym mowa w art. 136 k.p.a., organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania przed organem I instancji. Rozstrzygnięcie organu II instancji powinno być wynikiem własnej analizy akt postępowania i oceny trafności zaskarżonej decyzji w kontekście obowiązujących przepisów prawa. Jedynie w wyjątkowych sytuacjach, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W szczególności może to mieć miejsce, jeżeli merytoryczne rozpoznanie i zakończenie postępowania wydaniem rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez organ odwoławczy prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że wydanie przez organ I instancji decyzji umarzającej postępowanie z tego powodu, że stało się ono bezprzedmiotowe poprzedzić musi zbadanie, czy wystąpiły okoliczności, o których mowa w art. 150 § 1 bądź § 2 k.p.a. Uzasadnienie takiego rozstrzygnięcia pomija meritum sprawy, koncentruje się bowiem na wykazaniu, że nie ma podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego, bowiem przedmiot sprawy nie istnieje. Wniesienie odwołania od decyzji umarzającej postępowanie uruchamia proces badania, czy tak dokonana przez organ I instancji ocena jest zasadna. Nie obejmuje natomiast badania meritum sprawy i trafności stanowiska organu I instancji w tym zakresie, jako że ocena taka nie miała miejsca. Uznając zatem, że umorzenie postępowania było niezasadne organ odwoławczy nie może wydać decyzji uchylającej rozstrzygnięcie organu I instancji i orzec co do istoty sprawy. Stanowiłoby to bowiem naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Uchylając decyzję o umorzeniu postępowania i rozstrzygając w tym zakresie merytorycznie (co do istoty sprawy), organ drugiej instancji zmienia materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej; ulega zmianie przedmiotowa tożsamość sprawy. Umarzając postępowanie organ pierwszej instancji uznaje, że postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe, czyli nie ma sprawy administracyjnej, i do wykazania jej braku zmierza wyjaśnienie zawarte w uzasadnieniu. Wydanie decyzji merytorycznej przez organ II instancji powodowałoby, że prowadzone postępowanie stałoby się faktycznie postępowaniem jednoinstancyjnym, chociaż decyzja zapadła formalnie w II instancji (por. m.in. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2012 r., sygn. II OSK 801/12, wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 kwietnia 2018 r., sygn. III SA/Kr 119/18, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 13 czerwca 2019 r., sygn. II SA/Go 854/18, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 30 maja 2019 r., sygn. II SA/Po 1089/18, wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 czerwca 2020 r., sygn.. akt II SA/Kr 539/20. Orzeczenia dostępne w CBOSA na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z powyższych względów Sąd uznał zaskarżoną decyzję za wadliwą i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 – j.t.), orzekł o jej uchyleniu. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania zostało wydane na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 przywołanej ustawy.