II SA/Sz 1224/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 maja 2015 r. sprawy ze skargi G. L. na postanowienie Kuratora Oświaty w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Dyrektora Poradni Psychologiczno – Pedagogicznej nr [...] w S. z dnia [...] nr [...], II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Kuratora Oświaty w S. na rzecz skarżącego G. L. kwotę [...] ([...]) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] Dyrektor Poradni P-P Nr [...], działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie wydania orzeczenia przez Zespół Orzekający działający w Poradni P-P Nr [...], dla małoletniego J.L. syna M. i G. L. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że w dniu 19 sierpnia 2014 r. do poradni wpłynęły jednocześnie dwa wnioski rodziców o wydanie różnych orzeczeń. M.L. wniosła o wydanie orzeczenia o potrzebie indywidualnego nauczania w roku szkolnym [..] a G. L. wniósł o wydanie orzeczenia o nauce w klasie integracyjnej. Z akt sprawy wynika, iż rodzice J.L. od dłuższego czasu pozostają w konflikcie. Toczą się między nimi sprawy przed różnymi sądami min. sprawa rozwodowa i sprawa o sprawowanie pieczy nad dzieckiem. Oboje rodzice mają pełnię władzy rodzicielskiej. Prowadzone rozmowy z rodzicami nie doprowadziły do osiągnięcia porozumienia między nimi, co do formy realizacji obowiązku szkolnego. Dyrektor wyjaśnił, że zgodnie z art. 97 § 2 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, w sytuacji braku porozumienia między rodzicami, rozstrzygnięcie pozostawia się sądowi opiekuńczemu. Poradnie p.-p. wydają orzeczenia w oparciu o rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 września 2008 r. w sprawie orzeczeń i opinii wydawanych przez zespoły orzekające działające w publicznych poradniach p.-p., którego § 5 ust. 1 stanowi, że zespoły wydają orzeczenia oraz opinie na wniosek rodziców dziecka. Poradnie nie mogą decydować o tym, która z form kształcenia jest dla dziecka korzystniejsza, to rodzice muszą podjąć zgodny wniosek w tej sprawie. G. L., działając przez profesjonalnego pełnomocnika, na powyższe postanowienie wniósł zażalenie zarzucając organowi naruszenie: -§ 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 września 2008 r. w sprawie orzeczeń i opinii wydawanych przez zespoły orzekające w publicznych poradniach p-p, poprzez zaniechanie wydania przez Zespół Orzekający orzeczenia podczas gdy, pomimo braku zgodnych wniosków rodziców co do formy kształcenia małoletniego, zespół był uprawniony i zobowiązany do wydania takiego orzeczenia, -art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez zawieszenie postępowania administracyjnego, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji nie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd. W ocenie G.L. nie było potrzeby rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, które może dotyczyć tylko zagadnień prawnych w sprawie. Organ pierwszej instancji zagadnieniem wstępnym określił rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy i obowiązek ten scedował na sąd powszechny. Ojciec dziecka powołując się na opinię psychologa M. K. stwierdził, że właściwą i adekwatną formą kształcenia dla jego syna jest nauka w klasie integracyjnej, a nie jak wnioskuje matka nauczanie indywidualne. Kurator Oświaty postanowieniem z dnia [...] działając na podstawie art. 138 § 1 w zw. z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu zażalenia G.L., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia, Kurator po przytoczeniu stanu faktycznego w sprawie stwierdził, że zaskarżone postanowienie spełnia wymagania formalne określone w art. 107 K.p.a. Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu postanowienia, przywołując przepis art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., art. 97 § 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego i § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 września 2008 r. w sprawie orzeczeń i opinii wydawanych przez zespoły orzekające (...), wskazał na przesłanki prawne, które wziął pod uwagę. Organ poinformował też pismami z dnia 22 września 2014 r. M.L. i pełnomocnika G.L. o konieczności zwrócenia się do sądu, jeżeli chcą aby ich wniosek został rozpoznany. Organ wskazał, że zasady wydawania orzeczeń i opinii przez poradnie p.-p. reguluje wskazane wyżej rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 września 2008 r. w sprawie orzeczeń i opinii wydawanych przez zespoły orzekające (...), a w sprawach nieuregulowanych powyższym rozporządzeniem stosuje się odpowiednio Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z § 5 ust. 1 ww. rozporządzenia zespoły orzekające wydają orzeczenia oraz opinie na wniosek rodziców dziecka (prawnych opiekunów). Członkowie Zespołu Orzekającego, na podstawie dołączonej przez wnioskodawców dokumentacji i wyników badań przeprowadzonych przez specjalistów poradni (§ 6), rozpatrują złożony przez nich wniosek. Podejmują merytoryczne decyzję większością głosów (§ 7 ust. 1 i 2) i nie są zobligowani do wydawania orzeczeń zgodnych z wnioskiem złożonym przez wnioskodawców, są nim związani jedynie w zakresie rozpatrywania sprawy. Sytuacja, w której do Zespołu Orzekającego wpływają różne wnioski rodziców dziecka, obojga posiadających pełnię władzy rodzicielskiej, stawia przez członkami Zespołu zadanie nie mieszczące się w jego kompetencjach. Zgodnie bowiem z ww. rozporządzeniem, zadaniem Zespołu Orzekającego jest rozpatrzenie wniosku złożonego przez rodziców (prawnych opiekunów), a nie dokonanie wyboru wniosku. Dokonanie takiego wyboru, w przypadku konfliktu między rodzicami dziecka, oznaczałoby przejęcie przez członków Zespołu Orzekającego obowiązków wynikających z posiadanej przez rodziców władzy rodzicielskiej. Zgodnie z art. 92 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, dziecko aż do pełnoletności pozostaje pod władzą rodzicielską, a jeżeli przysługuje ona obojgu rodzicom, każde z nich jest obowiązane i uprawnione do jej wykonywania (art. 97 § 1). O istotnych sprawach dziecka rodzice rozstrzygają wspólnie, w braku porozumienia między nimi rozstrzyga sąd opiekuńczy (art. 97 § 2). W ocenie organu, formę kształcenia dziecka należy uznać za istotną sprawę dotyczącą dziecka, a w przypadku braku porozumienia między nimi, sprawę powinien rozstrzygnąć sąd opiekuńczy. Uwzględnienie wniosku jednego z rodziców, w praktyce oznaczałoby uznanie wniosku drugiego za niezasługujący na rozpatrzenie, a to doprowadziłoby do sytuacji, w której wydawane orzeczenia podlegałyby zaskarżaniu przez stronę zajmującą odmienne stanowisko w sprawie. Doprowadzenie do takiej sytuacji niewątpliwie wpłynęłoby negatywnie na dobro dziecka, które powinno mieć w sprawie decydujące znaczenie. Rozstrzygnięcie sprawy o sposobie nauczania J.L. przez sąd, umożliwi Zespołowi Orzekającemu działanie zgodne z kompetencjami i rozpatrzenie jednego wniosku dotyczącego dziecka. Sądowe rozstrzygnięcie stanowi zatem ważną materialno-prawną kwestię (zagadnienie wstępne), bez której niemożliwe jest załatwienie sprawy przez organ I instancji. Potwierdzeniem powyższego stanowiska jest treść odpowiedzi udzielonej dyrektorowi Poradni P.-P.[...] przez K. C. P. Sądu Rejonowego, zgodnie z którą w przypadku braku zgodnych oświadczeń rodziców, poradnia nie ma możliwości przeprowadzenia badania i kieruje rodziców do sądu. Kurator nie zgodził się z zarzutem strony, iż organ pierwszej instancji scedował swoje obowiązki na sąd, gdyż przedmiotem zagadnienia wstępnego jest wybór jednego z dwóch, niezależnych wniosków rodziców, nie zaś rozstrzyganie o zasadności któregokolwiek z tych wniosków. W przypadku wydania przez sąd opiekuńczy rozstrzygnięcia w trybie art. 97 § 2 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, skutek będzie taki, że w stosunku do tego samego dziecka, aktualny pozostaje wyłącznie jeden wniosek w sprawie sposobu jego nauczania, co do którego organ I instancji będzie zobowiązany się odnieść, kierując się przepisami rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 września 2008 r. w sprawie orzeczeń i opinii wydawanych przez zespoły orzekające (...). G. L. na powyższe postanowienie Kuratora Oświaty wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego , wnosząc o jego uchylenie oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: -art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a. poprzez nie uchylenie postanowienia Dyrektora Poradni P- P nr [...] [...]. pomimo, że postanowienie to zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, -§ 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 września 2008 r. w sprawie orzeczeń i opinii (...) poprzez usankcjonowanie zaniechania wydania przez Zespół Orzekający orzeczenia, podczas gdy pomimo braku zgodnych wniosków rodziców co do formy kształcenia małoletniego, Zespół był uprawniony i zobowiązany do wydania takiego orzeczenia, - art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez usankcjonowanie zawieszenia przez Dyrektora Poradni P-P nr [...] postępowania administracyjnego podczas, gdy nie zachodzą przesłanki uzasadniające zawieszenie postępowania, - art. 12 K.p.a. poprzez przedłużanie postępowania administracyjnego, gdyż bezzasadne zawieszenie postępowania naruszyło zasadę szybkości i ograniczonego formalizmu. W ocenie skarżącego, z przepisu § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 września 2008 r. w sprawie orzeczeń i opinii wydawanych przez zespoły orzekające (...) nie wynika brak uprawnienia Zespołu Orzekającego do wydania orzeczenia, w przypadku braku zgodnego wniosku obojga rodziców co do formy kształcenia dziecka. Wręcz przeciwnie z przepisu tego wynika, iż Minister Edukacji nałożył na Zespół Orzekający obowiązek wydania orzeczenia i opinii również w takiej sytuacji. Brak uprawnienia, na który powołuje się organ administracji, nie wynika również z żadnego innego przepisu prawa. Skarżący wskazał, że zgodnie z § 4 ust. 1 powyższego rozporządzenia w skład zespołu wchodzą: dyrektor poradni lub upoważniona przez niego osoba, psycholog, pedagog oraz lekarz lub inni specjaliści, jeżeli ich udział w pracach zespołu jest niezbędny. Mając na uwadze tę okoliczność skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu, że sąd będzie bardziej uprawnionym i właściwym podmiotem do orzekania o sposobie nauczania małoletniego, niż zasiadający w zespole specjaliści, posiadający doświadczenie w przedmiotowej kwestii. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, sprawowaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych z przyczyn niż zostały w niej podniesione. Zaskarżone postanowienie, a także poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji dotyczyły zawieszenia postępowania w przedmiocie wydania orzeczenia przez Zespół Orzekający działający w Poradni P.-P nr [...]dla małoletniego J.L., a podstawę ich wydania stanowił art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 26). W myśl art. 97 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie: 1) w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105 ), 2) w razie śmierci przedstawiciela ustawowego strony, 3) w razie utraty przez stronę lub przez jej ustawowego przedstawiciela zdolności do czynności prawnych, 4) gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przepis art. 97 § 1 K.p.a. enumeratywnie wymienia sytuacje, w których możliwe jest zawieszenie postępowania przez organ. Jednakże podstawowym warunkiem, wynikającym z samej istoty omawianej instytucji procesowej jest, aby postępowanie, którego zawieszenie ma dotyczyć, było w toku. Postępowanie w przedmiocie zawieszenia bądź odmowy zawieszenia postępowania jest bowiem postępowaniem wpadkowym w ramach toczącego się postępowania głównego. Podjęcie jakichkolwiek czynności w tym zakresie możliwe jest tylko i wyłącznie, gdy toczy się postępowanie główne (por. wyrok WSA z dnia 4 lipca 2008 r., IV SA/Wa 247/08; publ. na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Postępowanie w przedmiocie wydawania orzeczeń przez zespoły orzekające działające w publicznych poradniach p.-p., uregulowane w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 września 2008 r. w sprawie orzeczeń i opinii wydawanych przez zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych, wydanym na podstawie art. 71 b ust. 6 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, jest postępowaniem administracyjnym, a zatem w zakresie nieuregulowanym we wskazanych aktach, zastosowanie ma Kodeks postępowania administracyjnego (podobnie : wyrok WSA z dnia 2 lipca 2014 r. sygn. akt. IV SA/Po 223/14). Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że Kurator również powołuje się na wymienione przepisy prawa, jednakże ich wadliwa interpretacja doprowadziła do podjęcia błędnej czynności procesowej i zawieszenia postępowania w sytuacji gdy nie doszło do skutecznego jego zainicjowania. Zgodnie z art. 61 § 1 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 K.p.a.). W myśl § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 września 2008 r. w sprawie orzeczeń i opinii wydawanych przez zespoły orzekające (...), zespoły wydają orzeczenia oraz opinie na wniosek rodziców (prawnych opiekunów) dziecka, zwanych dalej "wnioskodawcami". Jak wynika z powyższego, postępowanie w przedmiocie wydania opinii i orzeczeń wszczyna się tylko na wniosek rodziców (prawnych opiekunów) dziecka, co stanowi jeden z wymogów formalnych wniosku. W sytuacji złożenia wniosku o wydanie orzeczenia, podpisanego tylko przez jednego z rodziców, organ winien zgodnie z art. 64 § 2 K.p.a. w zw. z § 5 ust. 1 rozporządzenia, zobowiązać wnoszącego podanie do usunięcia braków formalnych poprzez złożenie wniosku podpisanego przez obojga rodziców, z pouczeniem że nie uzupełnienie tych braków w terminie 7 dni, spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Nieusunięcie powyższego braku w zakreślonym terminie, nie stoi na przeszkodzie późniejszego rozpoznania sprawy, gdy przynajmniej jeden z rodziców złoży wniosek wraz ze zgodą zastępczą drugiego rodzica, udzieloną przez sąd opiekuńczy, stosownie do art. 97 § 2 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, że obowiązkiem Zespołu Orzekającego jest wydanie orzeczenia, nawet w sytuacji braku porozumienia rodziców i złożenia wniosków z różnymi żądaniami. Uprawnienie w tej kwestii ustawodawca wyraźnie powierzył sądowi opiekuńczemu, który na mocy art. 97 § 2 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego rozstrzyga o istotnych sprawach dziecka, a do takich należy m.in. wybór kierunku jego kształcenia, gdy władza rodzicielska o której mowa w art. 95 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, nie prowadzi do podejmowania zgodnych decyzji w tym zakresie przez obojga rodziców. Ponadto zwrócić należy uwagę na treść § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 września 2008 r. w sprawie orzeczeń i opinii wydawanych przez zespoły orzekające (...), zgodnie z którym w razie potrzeby wydania dziecku jednocześnie orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego i orzeczenia o potrzebie indywidualnego przygotowania przedszkolnego albo orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego i orzeczenia o potrzebie indywidualnego nauczania, wnioskodawca składa odrębne wnioski. Z powyższego wynika, że możliwe jest wydanie jednocześnie dziecku dwóch orzeczeń: 1) orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego i 2) orzeczenia o potrzebie indywidualnego przygotowania przedszkolnego lub 1) orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego i 2) orzeczenia o potrzebie indywidualnego nauczania. Wydanie dwóch orzeczeń wymaga złożenia dwóch wniosków, odrębnych dla każdego rodzaju orzeczenia. Użycie w tym przepisie określenia "wnioskodawca" nie zmienia jednak reguły wynikającej § 5 ust. 1 rozporządzenia, że orzeczenia o których mowa wydaje się na wniosek rodziców (prawnych opiekunów) dziecka. Potwierdzają to dalsze zapisy rozporządzenia (§ 11, § 12, § 13) regulujące wydanie nowych orzeczeń tylko na wniosek rodziców (prawnych opiekunów) dziecka. Wykazane powyżej naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego też zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji należało uchylić. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, zadaniem organu będzie rozpoznanie wniosku M. L. oraz wniosku G.L. z zachowaniem prawidłowej procedury wszczęcia postępowania, mając na uwadze iż wymagana zgoda obojga rodziców o której mowa w § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 września 2008 r. w sprawie orzeczeń i opinii wydawanych przez zespoły orzekające (...) jako warunek formalny rozpatrzenia każdego z tych wniosków, podlega uzupełnieniu w trybie art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 152 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powyższej ustawy.