II SA/Sz 1225/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Makowska,, Sędzia NSA Iwona Tomaszewska (spr.), Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 lutego 2010 r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Inspektora Pracy z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] r. numer [...] Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy, działając na podstawie art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j.: Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.), nałożył na Spółkę M. w S. grzywnę w kwocie [...] zł ustalając termin zapłaty tej grzywny do dnia [...] r. oraz wezwał zobowiązaną Spółkę do niezwłocznego wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia [...] r. Organ wskazał w uzasadnieniu, że w wyniku kontroli w dniu [...] r. oraz [...]r. ustalono, iż pomimo upomnienia nr rej.[...] z dnia [...] r., zobowiązany nie wykonał obowiązków, nałożonych w drodze decyzji nakazowych inspektora pracy o nr [...], zawartej w nakazie o nr [...] z dnia [...] r., dotyczącej wygrodzenia z zachowaniem odległości bezpieczeństwa strefy pracy [...], znajdujących się na II piętrze m. – [...] szt. na [...]. Niewykonanie nakazu inspektora pracy stanowi - w świetle przepisu art. 2 § 1 pkt 11 w związku z art. 6 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego obejmującego obowiązki wynikające z decyzji oraz do zastosowania, zgodnie z art. 119 § 1 w związku z art. 121 i 122 § 2 powyżej powołanej ustawy, środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia. Następnie organ podał, że wysokość grzywny została ustalona z uwzględnieniem przepisów art. 121 przywołanej ustawy w taki sposób, aby zapewnić efektywność prowadzonej egzekucji administracyjnej. Wymierzając grzywnę inspektor pracy kierował się rodzajem obowiązków objętych egzekwowanymi decyzjami oraz ich znaczeniem dla zapewnienia środków finansowych na zaspokojenie podstawowych potrzeb pracowników i ich rodzin. Organ podkreślił, że grzywna w celu przymuszenia jest środkiem egzekucyjnym mającym na celu skłonić zobowiązanego do realizacji obowiązków, zawartych w decyzji organu. W związku z powyższym, w razie wykonania obowiązków określonych w tytule wykonawczym, nałożona a nieuiszczona lub nieściągnięta grzywna w celu przymuszenia podlega umorzeniu na wniosek zobowiązanego (art. 125 § 1 i 2 ustawy). Natomiast grzywna uiszczona lub ściągnięta może być zwrócona w całości lub w części, za zgodą organu wyższego stopnia zgodnie z dyspozycją art. 126 ustawy. Zobowiązana Spółka M." w S. reprezentowana przez [...] K. S. wniosła na powyższe postanowienie zażalenie, w którym pełnomocnik wskazał, że obowiązek wygrodzenia [...], do którego odnosi się postanowienie o nałożeniu grzywny, jest merytorycznie niesłuszny. Wygrodzenie odsiewaczy nie jest stosowane w żadnym z [...] w Polsce, jak i na świecie. "M." działa od wielu lat i był poddawany wielu kontrolom i fakt braku [...] nie był do tej pory kwestionowany. Nadto, podniósł zarzut, że grzywna jest rażąco wysoka i winna ulec albo uchyleniu albo zmniejszeniu. Postanowieniem z dnia [...] r. numer [...] Okręgowy Inspektor Pracy, po rozpatrzeniu zażalenia, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), w związku z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2005, Nr 229, poz. 1954 ze zm.) - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. Organ II instancji wskazał w uzasadnieniu, że pracodawca (zobowiązana spółka) nie wykonał decyzji nr [...], z nakazu nr [...] z dnia [...] r., polegającej na "wygrodzeniu z zachowaniem odległości bezpieczeństwa strefy pracy odsiewaczy zbożowych, znajdujących się na [...] – [...]." naruszając tym samym m.in. przepisy ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz. U. z 2003 r. Nr 169, poz. 1650 ze zm.). Następnie wyjaśnił, że w celu doprowadzenia do wykonania obowiązków, działając na podstawie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wszczęto administracyjne postępowanie egzekucyjne. Niewykonane obowiązki zostały określone w tytule wykonawczym nr [...] z dnia [...] r. doręczonym zobowiązanej wraz z postanowieniem o nałożeniu grzywny w wysokości [...] zł - w dniu [...]r. Odnosząc się do zarzutów zażalenia, organ II instancji podkreślił, że prawo do bezpiecznych i higienicznych warunków pracy jest jednym z podstawowych praw pracowniczych. Pracodawca jest zobowiązany do zapewnienia pracownikom warunków pracy, które nie będą stwarzały zagrożenia dla ich zdrowia. Podniesione przez zobowiązaną argumenty nie mogą stanowić podstawy do uchylenia nałożonej grzywny. Zarzuty merytoryczne, co do stanu faktycznego, który stanowił podstawę nałożenia skonkretyzowanego obowiązku usunięcia w określonym terminie uchybień w zakresie bhp, nie mogą być rozpatrywane w trybie postępowania egzekucyjnego. Treść nałożonego obowiązku była przedmiotem odrębnego postępowania tj. postępowania kontrolnego inspektora pracy, które zostało zakończone prawomocną decyzją. W postępowaniu kontrolnym nie wniesiono zastrzeżeń do ustaleń kontroli. Zarzuty te zobowiązana spółka mogła natomiast podnosić w postępowaniu odwoławczym od decyzji organu I instancji. Strona nie skorzystała ze środków odwoławczych. Niemniej jednak, organ II instancji wyjaśnił, że w przypadku decyzji nr [...] z nakazu [...] istniały podstawy prawa materialnego, a w szczególności § 15 ust. 3 i 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 października 2002 r. w sprawie minimalnych wymagań dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy w zakresie użytkowania maszyn przez pracowników podczas pracy (Dz. U. Nr 191, poz.1596 ze zm.), przy czym przepisy te, co do użytkowników maszyn nabytych przed 1 stycznia 2003 r., z mocy § 34 rozporządzenia, zaczęły obowiązywać od 1 tycznia 2006 r. Organ odwoławczy podkreślił, że Państwowa Inspekcja Pracy, będąc organem powołanym do sprawowania nadzoru nad przestrzeganiem przepisów prawa pracy, jest bezwzględnie zobowiązana do zastosowania przewidzianych przepisami prawa wszystkich środków prawnych zmierzających do spowodowania wykonywania przez pracodawcę ciążących na nim obowiązków wynikających z Kodeksu pracy, włącznie z grzywną nakładaną w celu przymuszenia. Nałożenie grzywny w celu przymuszenia w wysokości [...] zł jest w pełni uzasadnione, a jej wysokość została podyktowana względami celowości i mieści się w dolnych granicach zakreślonych w art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Ponadto, nałożona przez organ egzekucyjny grzywna w celu przymuszenia jest środkiem egzekucyjnym, i zgodnie z art. 125 § 1 i 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji podlega umorzeniu na wniosek zobowiązanego jedynie w przypadku wykonania obowiązków określonych w tytule wykonawczym. Działający w imieniu "M. w S. [...] K. S. zaskarżył postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w S. z dnia [...] r. numer [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego domagając się jego uchylenia. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego oraz procesowego. W uzasadnieniu pełnomocnik wskazał, że w ocenie skarżącej zastosowany środek egzekucyjny (grzywna w celu przymuszenia w wysokości [...] zł) jest niewspółmiernie wysoki. Następnie pełnomocnik, podobnie jak w zażaleniu, wskazał, że skarżąca spółka uważa, iż obowiązek, o którym mowa w pkt 2 postanowienia I instancji (wygrodzenie odsiewaczy zbożowych), nie jest stosowany w żadnym z młynów działających w Polsce, w tym w żadnym z kilku nowych, dopuszczonych do ruchu w ostatnich latach. Wszystkie te młyny na etapie projektowania i przed dopuszczeniem do ruchu musiały podlegać licznym kontrolom, w tym co do zachowania przepisów BHP. Nakaz inspektora pracy jest zatem ewenementem, przynajmniej w skali Polski. Pełnomocnik jeszcze raz podkreślił, że spółka "M." działa od wielu lat (zakład powstał jeszcze przed wojną) i w tym czasie także podlegał licznym kontrolom. Przez kilkadziesiąt lat nikomu nie przeszkadzał brak wygrodzeń. W odpowiedzi na skargę Okręgowy Inspektor Pracy podtrzymał dotychczas zajmowane stanowisko i wniósł o oddalenie skargi . Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje : Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) - zwaną dalej P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga okazała się niezasadna. Podkreślić należy, że przedmiotem kontroli Sądu, w niniejszej sprawie, jest postanowienie Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy z dnia [...] r. nakładające na zobowiązaną "M." w S. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości [...] zł oraz utrzymujące je w mocy postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy z dnia [...]r. Podstawę prawną orzeczenia o nałożeniu grzywny stanowi art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodnie z tym przepisem grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywna w celu przymuszenia jest środkiem egzekucyjnym stosowanym w postępowaniu egzekucyjnym, którego celem jest doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego obowiązków o charakterze niepieniężnym, określonych w tytule wykonawczym (egzekucyjnym). Jest to środek egzekucyjny przymuszający, który ma na celu doprowadzenie do wykonania obowiązku poprzez dolegliwość nałożonej na zobowiązanego grzywny. Jak wynika z akt, źródłem obowiązku podlegającego egzekucji w niniejszej sprawie jest decyzja Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu numer [...] zawarta w nakazie numer [...] z dnia [...] r. nakładająca na skarżącą obowiązek wygrodzenia z zachowaniem odległości bezpieczeństwa strefy pracy [...], znajdujących się na [...] – [...]. Wskazać należy, że decyzja ta jest ostateczna i dopóki pozostaje w obrocie prawnym, istnieje w stosunku do tej decyzji domniemanie zgodności z prawem i podlega ona wykonaniu, a organ egzekucyjny zobowiązany jest do egzekwowania obowiązku w niej określonego. Dlatego też, zarzuty podniesione przez stronę w skardze, względem zasadności i słuszności przedmiotowego obowiązku, odnoszące się w istocie do nakazu Inspektora Pracy, wykraczają poza ramy niniejszego postępowania, w którym Sąd nie bada merytorycznie decyzji określającej egzekwowany obowiązek. Ponadto, zgodnie z zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wyrażoną w art. 16 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania nastąpić może tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Tak więc, dopóki w obrocie prawnym pozostaje decyzja stanowiąca podstawę prawną egzekucji administracyjnej, organy egzekucyjne są zobowiązane do egzekwowania obowiązku w niej określonego. Wskazuje na to expressis verbis art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, który stanowi, iż organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji, organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. W ramach kontroli zaskarżonego postanowienia Sąd ocenił, czy w tej sprawie organy nie naruszyły procedury egzekucyjnej określonej w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a w szczególności przepisów określających zastosowanie środka egzekucyjnego jakim jest grzywna w celu przymuszenia. Stosownie do art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, uprzednio przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Postępowanie egzekucyjne może zostać wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Jak wynika z akt sprawy, organ w dniu [...] r. wystawił na podstawie art. 15 Kpa upomnienie, które zostało doręczone zobowiązanej spółce w dniu [...]r. Czynności te poprzedziła kontrola dokonana w dniu [...] r., która wykazała, że skarżąca nie wykonała przedmiotowego obowiązku. Z kolei przepis art. 26 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji dla skuteczności wszczęcia egzekucji administracyjnej wymaga doręczenia odpisu tytułu wykonawczego. Jak w wynika z akt sprawy tytuł wykonawczy doręczono zobowiązanej w dniu [...] r. Tytuł wykonawczy został wystawiony prawidłowo i nie zawiera żadnych wad. Stosownie do art. 122 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu: 1) odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32, 2) postanowienie o nałożeniu grzywny. Postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać: 1) wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych; 2) wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie, będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, będzie orzeczone wykonanie zastępcze (art. 122 § 2). Sąd uznał, że w zakresie zasad prowadzenia egzekucji i zastosowanej procedury organy nie naruszyły powyżej wskazanych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Ponadto, Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie odpowiada wymogom ustawowym również, co do wysokości nałożonej grzywny. Zgodnie z art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, z zastrzeżeniem § 5, każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty [...] zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty [...] zł. Wskazać należy, że organ wymierzając grzywnę w celu przymuszenia w określonej wysokości musi kierować się zasadą uzasadnionego uznania, zasadą celowości i skuteczności zastosowanego środka, co w niniejszej sprawie - w ocenie Sądu - organy uczyniły. Wynika to z art. 7 § 2 ustawy, zgodnie z którym "Organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków – środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego". Zarówno rodzaj zastosowanego środka, jak i wysokość nałożonej grzywny w celu przymuszenia w przekonaniu Sądu spełniają warunki określone w cytowanym przepisie. Dlatego zarzut skarżącej, że orzeczona grzywna jest rażąco wysoka, nie zasługuje na uwzględnienie, skoro jak wskazano powyżej, ustawa przewiduje, że w niniejszej sprawie można było nałożyć na zobowiązaną spółkę grzywnę do kwoty [...] zł. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie, wobec uchylania się od podjęcia działań zmierzających do realizacji określonego w tytule wykonawczym obowiązku organ egzekucyjny zasadnie nałożył na skarżącą tego rodzaju środek. Stosownie do art. 151 ustawy Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala. Z powyższych względów, Sąd orzekł jak w sentencji.