II SA/Sz 1225/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Klimek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa A. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w G. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty stałej za pobór wód podziemnych I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w G. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz strony skarżącej Przedsiębiorstwa A. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. W dniu 28 sierpnia 2018r., P. G. W. W. P. Z. Z. w G. (dalej jako: "PGWWP Zarząd Zlewni w G.") na podstawie przepisu art. 271 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (dalej jako: "Prawo wodne") ustaliło, w formie informacji rocznej, P. G. K. Sp. z o.o. w K. P. (dalej przywoływana jako "Skarżąca") za okres 4 kwietnia 2018 r. - 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości [...] PLN w tym: 1) [...] PLN (słownie: pięćset sześćdziesiąt pięć złotych [...]) za pobór wód podziemnych. Jednocześnie PGWWP Zarząd Zlewni w G. w informacji tej wskazało, że opłatę należy uiścić na rachunek Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej jako: "Wody Polskie") w dwóch kwartalnych ratach płatnych w następujących terminach: 1. za III kwartał - w terminie do 31 października 2018r. w wysokości [...] PLN, 2. za IV kwartał - w terminie do 31 stycznia 2018 r. w wysokości [...] PLN. Powołana informacja roczna została doręczona Skarżącej w dniu 30.08.2008 r. 2. W dniu 12.09.2018r., z zachowaniem 14 - dniowego terminu określonego w art. 273 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r. poz. 1566 ze zm., dalej przywoływana jako: "P.w."), Skarżąca złożyła reklamację, w której nie zgodziła się z wysokością opłaty za pobór wód podziemnych ustaloną w powołanej informacji rocznej. Podniosła, że w przedstawionej informacji nie zastosowano prawidłowo dyspozycji wynikającej z art. 271 ust. 2 P.w. ustalającej wysokość opłaty stałej za pobraną wodę podziemną. Cytowany przepis nakazuje uwzględnić przy obliczeniu opłaty: stosunek ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie pozwoleń, do dostępnych zasobów wód podziemnych. Jak wynika z pisma ustalającego opłaty za usługi wodne nr [...] z dnia [...] r. właściwy organ Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie nie uwzględnił ww. proporcji przy obliczeniu opłaty za usługi wodne. Skarżąca wskazała ponadto, że Organ nie uwzględnił wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 1 sierpnia 2018 r. (sygn. akt II SA/Sz [...]), który wskazuje w sentencji wyroku, że wątpliwości interpretacyjne przepisu art. 271 ust. 5 P.w., zgodnie z art.7a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej przywoływana jako: "K.p.a."), należy rozstrzygnąć na korzyść strony zobowiązanej do wniesienia opłaty, tzn. do ustalenia opłaty za usługi wodne należy przyjąć średnie roczne wartości odprowadzanych ścieków. Analogiczną interpretację w ocenie Skarżącej należy zastosować dla poboru wody podziemnej przyjmując obliczenie opłaty stałej z zastosowaniem ilości pobranej wody z maksymalnego poboru rocznego z decyzji wodnoprawnej [...] z [...] r. wynoszącego [...] m3/rok (równoważnemu średniemu przepływowi dobowemu [...] m3/d), co odpowiada wartości [...] m3/s, zamiast wartości [...] m3/s przedstawionej w informacji. 3. PGWWP Zarząd Zlewni w G. nie uznało reklamacji P. G. K. Sp. z o.o. Decyzją z dnia [...] r. znak [...], wydaną na podstawie art. 273 ust. 6 w związku z art. 271 ust. 2, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 P.w. oraz art. 104 K.p.a. Organ określił Skarżącej za okres od 4 kwietnia 2018 r. - 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości [...] PLN, za pobór wód podziemnych. W uzasadnieniu Organ podniósł, że opłata została wyliczona zgodnie z art. 271 ust. 2 P.w., na mocy którego wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych zasobów wód podziemnych. W ocenie Organu ideą opłaty stałej za usługi wodne jest określenie maksymalnej presji na środowisko wodne, w formie maksymalnej ilości poboru wody w jednostce czasu. Opłata stała jest zatem odzwierciedleniem gotowości środowiska wodnego do udostępnienia zasobów wody w ramach usług wodnych przez cały rok. W myśl powyższego po przeliczeniu wszystkich trzech wartości wybierana jest najwyższa wartość, w tym przypadku jest to maksymalny pobór godzinowy, określony w pozwoleniu wodnoprawnym z dnia [...]., [...] Jednocześnie organ poinformował, iż wyrok w sprawie sygn. akt II SA/Sz 555/18 z dnia 1 sierpnia 2018 r. nie jest wyrokiem ostatecznym, a Zarząd Zlewni w G. złożył skargę kasacyjną. Określenia wysokości opłaty stałej Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich dokonał w oparciu o normę prawną wynikającą z art. 271 ust. 2 P.w. oraz § 15 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. poz. 2502). Organ przypomniał, że zgodnie z art. 271 ust. 2 P.w. wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych zasobów wód podziemnych. Z § 15 rozporządzenia w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne wynika, że do dnia 31 grudnia 2019 r., jednostkowe stawki opłat za usługi wodne za pobór wód w formie opłaty stałej, z wyłączeniem jednostkowych stawek opłat za usługi wodne za pobór wód do celów wytwarzania energii elektrycznej lub cieplnej dla instalacji posiadających w dniu wejścia w życie ustawy ważne pozwolenia wodnoprawne albo pozwolenia zintegrowane w formie opłaty stałej, wynoszą: 1). za pobór wód podziemnych - [...] zł na dobę z 1 m3/s za określony w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalny pobór wód. Opłata za pobór wód podziemnych została określona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej [...] zł, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnego poboru określonego w pozwoleniu wodnoprawnym albo pozwoleniu zintegrowanym i wynoszącego [...] m3/s. 4. Niezadowolona z treści rozstrzygnięcia Skarżąca wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Zaskarżonej decyzji P. G. W. W. P. Z. Z. w G. z dnia [...] r., zarzuciła naruszenie art. 271 ust. 2 P.w. poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, poprzez niewłaściwe naliczenie opłaty za pobór wód podziemnych. W uzasadnieniu Skarżąca podała, że zgodnie z treścią art. 271 ust. 2 P.w. przy ustalaniu wysokości opłaty stałej za pobraną wodę podziemną należy uwzględnić stosunek ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie pozwoleń, do dostępnych zasobów wód podziemnych, a tego Organ nie uwzględnił przy obliczaniu opłaty za usługi wodne. Biorąc pod uwagę powyższe wskazała, że naliczenie opłaty stałej za pobór wód podziemnych w miejscowości M. jest nieprawidłowe. Oprócz tego, że naliczenie opłat jest nieprawidłowe to decyzja udzielająca pozwolenia wodnoprawnego nie dotyczy Skarżącej tylko Gminy K. P.. 5. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie. Jednocześnie wskazał, że po wnikliwej analizie pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] roku, znak: [...] Organ dopatrzył się oczywistej omyłki w wystawionej w dniu [...] r. informacji rocznej ustalającej wysokość opłaty stałej za usługi wodne Nr [...] ZZ, G., [...] znak [...] oraz decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w G. z dnia [...] r., znak: [...] polegającej na przyjęciu do obliczenia opłaty stałej za pobór wód podziemnych daty wydania pozwolenia tj. [...] r.. Pozwolenie wodnoprawne stało się ostateczne 4 lipca 2018 r. Organ podniósł, że w związku ze zmianą tego parametru ulegnie też zmniejszeniu opłata stała za pobór wód podziemnych obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty wynoszącej [...] zł na dobę za 1 m3/s, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego [...] dni i maksymalnego poboru określonego w/w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości [...] m3/s. Tak wyliczona opłata wynosić będzie [...] zł. Skarżący nie podniósł zarzutu przyjęcia do obliczenia opłaty stałej za usługi wodne omyłkowej ilości dni w swojej reklamacji z dnia [...] r., jak również w skardze od decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni PGW WP w G. z dnia [...] r. Z uwagi na fakt wniesienia skargi Organ pozostawia rozwiązanie tej kwestii poprzez ewentualne wszczęcie z urzędu postępowania opartego na dyspozycji art. 154 K.p.a. i zmiany decyzji po jej kontroli poprzez Sąd Administracyjny z uwagi na zarzuty podniesione w treści skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: 6. Na wstępie należy wyjaśnić, że stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 - j.t. ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2017 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 – j.t.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji, dokonana według kryterium legalności, wykazała, że narusza ona prawo w stopniu powodującym konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego. 7. Sąd podzielił stanowisko Organu w zakresie błędnego określenia ilości dni, za które należy określić opłatę stałą za pobór wód podziemnych, nie podzielając jednocześnie poglądu o popełnieniu oczywistej omyłki pisarskiej. Organ, przyjmując za podstawę wyliczeń datę wydania decyzji – pozwolenia wodnoprawnego, w istocie nie wziął pod uwagę, że data ta jest różna od daty nabrania przez to rozstrzygnięcie waloru ostateczności. Ten błąd jednak nie może być uznany za omyłkę pisarską, stanowi bowiem naruszenie art. 400 ust. 4 P.w. i jednocześnie jest wystarczającą podstawą do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obiegu prawnego. Zgodnie bowiem z dyspozycją normy wyrażonej w tym przepisie prawa i obowiązki określone w pozwoleniu wodnoprawnym na wprowadzenie ścieków do wód lub do ziemi i odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych obowiązują od dnia, w którym decyzja o pozwoleniu wodnoprawnym stała się ostateczna, chyba że w pozwoleniu wodnoprawnym została określona inna data, od której obowiązuje to pozwolenie. Ponadto, Sąd podziela stanowisko Skarżącej, z którego wynika, że Organ dokonał błędnej interpretacji art. 271 ust. 2 P.w. Przepis ten stanowi, że wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych zasobów wód podziemnych. Zastrzeżenia Sądu w badanej sprawie budzi zastosowany przez Organ sposób obliczenia tej opłaty. 8. Na wstępie rozważań wskazać należy, że wejście w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. ustawy Prawo wodne (Dz. U z 2017 r., poz. 1566), było wynikiem realizacji spoczywającego na Polsce obowiązku implementacji do krajowego porządku prawnego Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22.12.2000 r., str. 1, ze zm. - Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275). Z art. 9 ww. Dyrektywy wynika postulat wprowadzenia systemowego rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi poprzez zbudowanie systemu usług wodnych opartego na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych i korzystaniu z wód poza zwykłym lub powszechnym korzystaniem. W przepisach ustawy Prawo wodne wprowadzono katalog instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami, który przyczynić ma się do efektywnego i sprawnego gospodarowania zasobami wodnymi oraz do wydatkowania środków na działania związane z zapewnieniem dostępności wód o odpowiednich parametrach jakościowych i we właściwej ilości. Zgodnie z art. 268 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy jednym, z instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami są opłaty za usługi wodne, w tym za usługi w postaci poboru wód podziemnych. Opłata za usługi wodne za pobór wód składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej uzależnionej od ilości wód pobranych (art. 270 ust.1 P.w.). W myśl art. 271 ust. 1 pkt 1 P.w. wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych ustalają Wody Polskie oraz przekazują podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne w formie informacji rocznej, zawierającej także sposób obliczenia tej opłaty. Zasady ustalania wysokości opłaty stałej określa art. 271 ust. 2 P.w. przewidując, jak już wyżej wskazano, że wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych zasobów wód podziemnych. W myśl § 15 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 2502), do dnia 31 grudnia 2019 r. jednostkowe stawki opłat za usługi wodne za pobór wód w formie opłaty stałej, z wyłączeniem jednostkowych stawek opłat za usługi wodne za pobór wód do celów wytwarzania energii elektrycznej lub cieplnej dla instalacji posiadających w dniu wejścia w życie ustawy ważne pozwolenia wodnoprawne albo pozwolenia zintegrowane w formie opłaty stałej, wynoszą za pobór wód podziemnych - [...] zł na dobę za 1 m3/s za określony w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalny pobór wód. 9. Zdaniem Sądu, na tle wykładni przepisu art. 271 ust. 2 P.w. rodzą się wątpliwości interpretacyjne co do sposobu uwzględnienia przy obliczaniu wysokości opłaty stałej stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych zasobów wód podziemnych. W ocenie Sądu jednak regulacji zawartej w art. 271 ust. 2 P.w. in fine nie można pomijać. Skoro bowiem ustawodawca wyraźnie wskazał, że określanie wysokości opłaty ma zawierać proporcję (stosunek ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych zasobów wód podziemnych), to rolą Organu jest odzwierciedlenie tej proporcji w treści decyzji. 10. W tym miejscu należy się odwołać do regulacji zawartej w art. 7a K.p.a., który w § 1 stanowi, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Zgodnie z regułą wyrażoną w § 2 tego przepisu, § 1 nie stosuje się: 1) jeżeli wymaga tego ważny interes publiczny, w tym istotne interesy państwa, a w szczególności jego bezpieczeństwa, obronności lub porządku publicznego; 2) w sprawach osobowych funkcjonariuszy oraz żołnierzy zawodowych. 11. W powyższym zakresie analiza art. 271 ust. 2 P.w. doprowadziła sąd do wniosku, że Organ administracji wodnej, nie wykorzystując do ustalenia opłaty stałej za pobór wód podziemnych stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych zasobów wód podziemnych, oraz nie uwzględniając dyspozycji z art. 7a § 1 K.p.a., naruszył art. 271 ust. 2 P.w.. 12. W konsekwencji w tej sprawie doszło do wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów ustawy Prawo wodne, to jest art. 400 ust. 4 P.w. w zw. z art. 7 i 77 K.p.a. bowiem Organ nieprawidłowo ustalił okres dla określenia opłaty stałej, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd podzielił także zarzut Skarżącej naruszenia normy art. 271 ust. 2 P.w., co doprowadziło Sąd do przekonania o konieczności wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obiegu prawnego. 13. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 ww. ustawy. 14. Ponownie rozpoznając reklamację wniesioną przez skarżącą Spółkę od informacji rocznej Organu, organ stosownie do art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, winien kierować się oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu wyroku.