II SA/Sz 1226/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak,, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 marca 2014 r. sprawy ze skargi D. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia [...] r. Nr [...]. Decyzją z dnia [...] r. decyzji Wójt Gminy , odmówił przyznania D. K. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną córką M. K. wskazując, że podopieczna nie spełnia warunków określonych w art. 17 ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie stopnia niepełnosprawności. Po rozpatrzeniu wniesionego przez wnioskodawczynię odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., Nr 267) oraz art. 3 pkt 15, art. 17 ust. 1 - 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r., Nr 139, poz. 992 ze zm.) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem będąca przedmiotem zaskarżenia decyzja organu I instancji wydana została zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Bezsporne w analizowanej sprawie jest to, że M. K. ma [...] lat. Wnioskująca o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego D. K. do wniosku dołączyła wydane w dniu 17 czerwca 2003r. przez Miejski Zespół ds. Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności orzeczenie zaliczające M. K. do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, ze wskazaniem czasowej lub częściowej opieki i pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Treść powyższego orzeczenia przeczy wywodom odwołania, iż M. K. wymaga stałej lub długotrwałej opieki innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Zgodnie z zasadą praworządności wyrażoną w art. 6 K.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Z zasady tej wynika, że organy administracji publicznej nawet w przypadku pełnego zrozumienia złej sytuacji materialnej i bytowej strony nie mają możliwości orzekać ponad granicami ustanowionego prawa. W przypadku skarżącej brak jest zatem możliwości zmiany zaskarżonej decyzji i przyznania wnioskowanego świadczenia. Powyższą decyzję D. K. zaskarżyła skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, polegające na przyjęciu przez organ II instancji zawężającej wykładni art. 17 pkt 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych i oparcie decyzji wyłącznie na podstawie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dn. [...] roku, bez uwzględnienia okoliczności powołanych przez Stronę, oraz naruszenie art. 7 kpa. tj. naruszenia dyrektywy postępowania zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, polegającego tu na nie podjęciu przez organ wszelkich czynności niezbędnych dla wyjaśnienia stanu faktycznego, co narusza interes społeczny i słuszny interes strony. Podnosząc powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu skargi wskazała, iż stałe opiekuje się swoją obecnie [...]-letnią córką M. K., chorującą od urodzenia na [...] stopnia lekkiego oraz liczne choroby współistniejące, jak: [...]. Przedmiotowa decyzja oparta została wyłącznie na dokumencie poświadczającym stopień niepełnosprawności M. K, z którego wynika, że na dzień wydania orzeczenia, tj. 17 czerwca 2003 roku, stopień jej niepełnosprawności określono jako umiarkowany. W orzeczeniu tym stwierdza się, że wymaga ona czasowej lub częściowej opieki lub pomocy innej osoby w związku z ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Treść tego orzeczenia nie może podlegać kwestionowaniu, jednakże - zdaniem skarżącej - zwrócić należy uwagę na upływ czasu od daty jego wydania. Wobec braku innej dokumentacji poświadczającej stan zdrowia i niepełnosprawności M. K., istotny walor dowodowy winny mieć zeznania i oświadczenia skarżącej, sprawującej nieustanną opiekę nad córka. W obecnym stanie faktycznym - co podnosiła skarżąca w toku całego postępowania w I Instancji - córka jest osobą w pełni zależną od osób trzecich, które sprawują nad nią opiekę. Skarżąca, składając odwołanie od orzeczenia organu I instancji, powołała liczne okoliczności dotyczące konieczności sprawowania opieki nad córką w trybie ciągłym, z uwagi na schorzenia, w tym niepełnosprawność umysłową, uniemożliwiające samodzielną egzystencję. Organ II instancji w uzasadnieniu uznał powyższe okoliczności za "gołosłowne". Twierdzenie to jest co najmniej niewspółmierne i krzywdzące, biorąc pod uwagę, że oświadczenie to złożone zostało przez matkę ciężko chorego człowieka, która sprawuje nad nim opiekę od dnia urodzenia, znając najlepiej wszelkie okoliczności dotyczące stanu zdrowia, niepełnosprawności, zakresu koniecznej pomocy etc. Uznać zatem należy, że oświadczenie takie ma walor dowodowy dla postępowania. Organ, badając sprawę, opiera się na dokumentacji i stanowi ona zasadniczą podstawę orzeczenia. Jednakże zgodnie z treścią art. 7 kpa organ zobowiązany jest do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wydania decyzji zgodnej z porządkiem prawnym, zasadą praworządności i zasadą pogłębiania zaufania obywateli. W przedmiotowej sprawie organ z pewnością nie dopełnił ustawowego obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, choćby przez brak wezwania strony do złożenia dodatkowych wyjaśnień co do aktualnego stanu zdrowia M. K., a także co do zakresu koniecznej pomocy i opieki z uwagi na stopień niepełnosprawności. Z zasady prawdy obiektywnej, będącej naczelną zasadą postępowania, wynika obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa . Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy jest niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. W przedmiotowej sprawie, miało miejsce naruszenie zasady prawdy obiektywnej przez organ II instancji, polegające na nie przeprowadzeniu wszelkich czynności, które mogły mieć znaczenie dla wydania decyzji. Zasadnym byłoby tu wezwanie strony, działającej bez profesjonalnego pełnomocnika, do złożenia dodatkowych wyjaśnień, dotyczących przede wszystkim stanu zdrowia i innych istotnych okoliczności dotyczących koniecznego zakresu opieki, wymagającej rezygnacji z pracy zawodowej opiekuna. Zdaniem skarżącej, bierna postawa organu w tym zakresie narusza wynikającą z art. 7 kpa zasadę uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. W przedmiotowej sprawie za słuszny interes obywateli uznać należy nowoczesne dążenie do sprawowania opieki nad osobami niepełnosprawnymi w domach, w naturalnym środowisku rodziny, zawsze wtedy kiedy jest to możliwe. Przeciwstawne temu jest dążenie do realizacji takiej opieki przez państwo bądź organizacje społeczne, na zasadzie zadań zleconych. Przez słuszny interes społeczny rozumieć trzeba przede wszystkim interes ekonomiczny państwa - niższe koszty prowadzenia opieki, wspieranej przez państwo w postaci świadczenia pielęgnacyjnego dla osoby podejmującej trud opieki, niż przyjmowanie w ramach zobowiązań finansowych pełnych kosztów utrzymania podopiecznego w ośrodku specjalistycznym. Odpowiadając na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm. dalej "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Skargę uznać należało za zasadną. Zawiera ona bowiem trafny zarzut naruszenia art. 7 K.p.a., polegającego na niepełnym wyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy, choć zawarte w uzasadnieniu tego zarzutu twierdzenia nie zasługują na akceptację. Jednakże rozpoznając skargę wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany treścią skargi (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Skarżąca nie ma oczywiście racji twierdząc, iż w rozpatrywanym przypadku organ nie powinien opierać się na nieaktualnym już orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności córki lecz oprzeć się na oświadczeniu skarżącej w tym zakresie. Jest to niemożliwe i niedopuszczalne albowiem o przyznaniu świadczeń rodzinnych, których przyznanie uzależnione jest od ustalonego stopnia niepełnosprawności, organ zobowiązany jest oprzeć się na orzeczeniu właściwego organu. Wynika to wprost z treści art. 3 pkt 20 i 21 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 17 ww. ustawy świadczenie pielęgnacyjne, o którego przyznania ubiega się skarżąca, przysługuje matce albo ojcu jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, przy czym, zgodnie z ust. 1b tego przepisu, świadczenie to przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia. Powyższa okoliczność w sprawie jest niesporna, a podstawą odmowy przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia był brak orzeczenia stwierdzającego, iż córka skarżącej legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności lub orzeczenia o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Już zresztą z samego brzmienia ww. przepisu, wskazującego, iż chodzi o osobę legitymującą się takim orzeczeniem, jednoznacznie wynika, iż nie może to być oświadczenie osoby sprawującej opiekę lecz orzeczenie właściwego organu wydane w myśl przepisów wskazanych w art. 3 pkt 21 ustawy o świadczeniach rodzinnych, tj. przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych. Jednakże poprzestanie przez organ na konstatacji braku takiego orzeczenia uznać należy za naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, wyrażonych w art. 7, 8 i 9 K.p.a. co zarzuca skarżąca. Zgodnie z tymi przepisami, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. (art. 7). Organy administracji publicznej winny prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.(art. 8). Zgodnie zaś z art. 9 K.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają też nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W aktach dokumentujących postępowanie brak jest śladu, że organy obu instancji udzieliły skarżącej niezbędnych pouczeń co do prawnych wymogów i przesłanek przyznania świadczenia, o które skarżąca się ubiega. W świetle ww. przepisów organ powinien był pouczyć skarżącą o tych warunkach, a nadto wskazać tryb ubiegania się o odpowiednie i aktualne orzeczenie. Zaniechanie w tym zakresie stanowi naruszenie ww. przepisów w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit.c P.p.s.a. stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji winien usunąć wskazane wyżej uchybienia przepisom postępowania i wydać rozstrzygnięcie oparte na wynikach prawidłowo przeprowadzonego postępowania.