II SA/Sz 1227/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.),, Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej w Stepnicy z dnia 20 grudnia 2013 r. nr XXVI/294/13 w przedmiocie ustalenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Stepnica stwierdza nieważność § 4 ust. 2 oraz § 10 ust. 2 lit. d zaskarżonej uchwały. Rada Gminy Stepnica dnia 20 grudnia 2013 r. podjęła uchwałę nr XXVI/294/13 w sprawie ustalenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Stepnica (Dz.U. Woj. Zachodniopomorskiego z 2014, poz. 466). Prokurator Rejonowy w G. złożył skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie oraz powołując się na treść art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniósł o stwierdzenie nieważności § 4 ust. 2 oraz § 10 ust. 2 lit. d powołanej uchwały i określenie, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w części, w jakiej została stwierdzona jej nieważność. Strona skarżąca zarzuciła zaskarżonej uchwale istotne naruszenie przepisu art. 4 ust. 2 oraz art. 20 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r, o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 150 ze zm.), w których ustawodawca określił zarówno cel utworzenia mieszkaniowego zasobu gminy, jak i krąg osób posiadających prawo do najmu z tego zasobu poprzez: - przyznanie Wójtowi Gminy Stepnica możliwości udzielania zgody na zawarcie umów najmu lokali mieszkalnych, zamiennych, socjalnych lub tymczasowych, w wyjątkowych przypadkach, z innymi osobami, aniżeli spełniającymi kryteria określone w uchwale, o ile jest to uzasadnione interesem społeczności lokalnej, - przyznanie pierwszeństwa zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego na czas nieoznaczony osobom, które są niezbędne dla Gminy z uwagi na rodzaj wykonywanej pracy lub posiadane kwalifikacje lub przydział lokalu mieszkaniowego jest uzasadniony interesem Gminy, co oznacza wprowadzenie dodatkowych ocennych i nieostrych kryteriów pozaustawowych oraz możliwości zawarcia umów najmu lokali mieszkalnych i przyznania prawa pierwszeństwa zawarcia takich umów z osobami nie spełniającymi warunków ustawowych, tj. z takimi, które nie przynależą do wspólnoty samorządowej, mają zaspokojone potrzeby mieszkaniowe oraz prowadzą gospodarstwa domowe o wysokich dochodach. Uzasadniając swoje stanowisko Prokurator wyjaśnił, że zaskarżona uchwała regulowała zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Stepnica i określała kryteria wyboru osób, którym przysługiwało pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu oraz tryb postępowania w tych sprawach. W zaskarżonym akcie w § 4 ust. 1 przyjęto zasadę, że Gmina Stepnica, gospodarując swoim zasobem mieszkaniowym, wynajmuje lokale mieszkalne osobom spełniającym kryteria określone w Rozdziale 4 uchwały. Jednocześnie w § 4 ust. 2 Rada Gminy przyznała Wójtowi Gminy Stepnica, któremu powierzono wykonanie uchwały, prawo udzielania - w wyjątkowych przypadkach - zgody na zawarcie umowy najmu z innymi osobami, aniżeli spełniającymi kryteria określone w Rozdziale 4 uchwały, o ile było to uzasadnione interesem społeczności lokalnej. Ponadto, w § 10 ust. 2 lit. d (zawartym w Rozdziale 4) przyznano prawo pierwszeństwa zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego na czas nieoznaczony osobom, które są niezbędne dla Gminy z uwagi na rodzaj wykonywanej pracy lub posiadane kwalifikacje lub przydział lokalu mieszkaniowego jest uzasadniony interesem Gminy. Zdaniem strony skarżącej, już z samego brzmienia tych przepisów wynika, że uchwałodawca posłużył się w nich pojęciami wysoko ocennymi i nieostrymi, nie precyzującymi kryteriów, którymi miano się kierować przy wyrażaniu zgody na zawarcie umów albo pierwszeństwie zawarcia umów najmu. Jednocześnie Prokurator zwrócił uwagę, że w treści samej uchwały nie znalazły się definicje wyjaśniające te pojęcia. Właśnie w oparciu o te zapisy zawierane były umowy najmu z osobami nie będącymi mieszkańcami Gminy Stepnica, zatrudnionymi w Urzędzie Miasta i Gminy Stepnica, jej jednostkach budżetowych lub świadczących usługi na rzecz Gminy, czy też będących członkami rodzin radnych Rady Miejskiej, albo funkcjonariuszami Policji, a przy tym osiągającymi dochody, które pozwalały na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych poza zasobem gminnym. W ocenie Prokuratora, powołane zapisy w sposób rażący naruszały przepisy art. 4 ust. 2 oraz art. 20 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, w których ustawodawca określił zarówno cel utworzenia mieszkaniowego zasobu gminy, jak i krąg osób posiadających prawo do najmu z tego zasobu. Zgodnie z którymi gmina może tworzyć i posiadać zasób mieszkaniowy w celu realizacji zadań, o których mowa w art. 4. Wskazane zadania to tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej, którą tworzy ogół mieszkańców gminy, którymi z kolei są osoby fizyczne mające miejsce zamieszkania na terenie tej gminy. Jednocześnie wskazał, że zgodnie z art. 25 k.c., pod pojęciem mieszkańca należy rozumieć osobę fizyczną przebywającą na terenie gminy z zamiarem stałego pobytu. Ustawodawca zatem ściśle określił krąg osób posiadających prawo do najmu lokalu z zasobu gminnego wskazując, że są to osoby spełniające następujące przesłanki: przynależą do wspólnoty samorządowej, mają niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe, prowadzą gospodarstwa domowe o niskich dochodach. W celu zawarcia umowy najmu, wszystkie wymienione przesłanki muszą wystąpić łącznie. Prokurator Rejonowy w G. zwrócił uwagę, że Rada Gminy miała uprawnienia do wydzielenia z zasobów mieszkaniowych gminy lokali funkcyjnych, które mogły być przedmiotem najmu w związku ze stosunkiem pracy osób niezbędnych dla Gminy z racji posiadanych kwalifikacji, czy zawodów, których tryb przydzielenia określony został w § 13 uchwały i nie powinien być regulowany, zasadami przydzielania lokali dla ogółu mieszkańców wspólnoty mieszkaniowej. Ponadto zaznaczył, że w kwestionowanych zapisach Rada Gminy Stepnica przewidziała możliwość zawarcia umowy najmu lokalu z osobami nie spełniającymi warunków ustawowych, wprowadzając jednocześnie dodatkowe ocenne i nieostre kryteria pozaustawowe. Powołując się na stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych strona skarżąca uznała takie działanie za sprzeczne z prawem. W następstwie ewentualnego stwierdzenia nieważności takich zapisów uchwały możliwe będzie wzruszenie skutków prawnych umów najmu zawartych z naruszeniem przepisów ustawy. Końcowo Prokurator wskazał, że uchwała Rady Miejskiej w Stepnicy z dnia 4 sierpnia 2016 r., nr XIII/144/16, dostosowująca przepisy dot. wynajmowania lokali do regulacji ustawy, w tym wykreślająca § 4 ust. 2 i § 10 ust. 2 lit. d, podjęta została w konsekwencji wszczęcia przez [...]i Urząd Wojewódzki w S. w dniu 22 lipca 2016 r. postępowania nadzorczego w stosunku do uchwały Rady Miejskiej w Stepnicy z dnia 29 czerwca 2016 r. nr XII/134/16, w związku z przyjęciem której utraciła moc zaskarżona uchwała. W odpowiedzi na skargę, Rada Miejska w Stepnicy wniosła o oddalenie skargi podnosząc, że zaskarżona uchwała została już uchylona, zatem nie dostrzega interesu prawnego w jej wyeliminowaniu. Organ podkreślił, że zaskarżona uchwała obowiązywała przez okres trzech lat i przed opublikowaniem została sprawdzona przez organ nadzoru, a w związku z brakiem zastrzeżeń co do jej legalności uznał, że zapisy uchwały w zaskarżonym brzmieniu nie budzą wątpliwości, co do ich zgodności z prawem. Zdaniem Rady Miejskiej w Stepnicy, zaskarżone przepisy nie mogły zostać uznane wprost za sprzeczne z art. 4 ust 2 oraz art. 20 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu Cywilnego podnosząc, że przedmiotowe regulacje ustawowe wprost nie normują szczegółowo wskazanych kwestii. W ocenie organu, poprzednio obowiązująca, zaskarżona treść uchwały mimo, iż mogła wydawać się nieprecyzyjna, w istocie miała te same cele i założenia, co obecnie obowiązujący akt prawa miejscowego, czyli tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej zgodnie z zadaniami nałożonymi na Gminę Stepnica stosownie do art. 4 ust. 1 powołanej wyżej ustawy. Tymczasem argumentacja strony skarżącej opiera się na wykładni funkcjonalnej i doktrynalnej wskazanych przepisów, a nie na dosłownej ich treści (wykładni językowej). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) zwanej dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosownie zaś do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kognicji sądy administracyjne, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., powołane zostały do orzekania w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego, zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016r., poz. 446 ze zm.),który stanowi, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. W orzecznictwie do istotnych naruszeń prawa zalicza się naruszenie przepisów dotyczących kompetencji do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – poprzez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Prokurator może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego na podstawie art. 50 § 1, art. 52 § 1 i art. 53 § 3 p.p.s.a. Wniesiona skarga okazała się zasadna, bowiem zaskarżona uchwała, w zakresie, w jakim wskazuje to w skardze Prokurator Rejonowy w G. , została podjęta z istotnym naruszeniem prawa. Nie wszystkie uchwały organów samorządu terytorialnego należą do aktów prawa miejscowego, które Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej zalicza do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), jednakże zaskarżona uchwała należy do aktów, o których mowa w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W hierarchii źródeł prawa akty prawa miejscowego zajmują pozycję zależną, gdyż są uwarunkowane normami zawartymi w aktach prawnych wyższego rzędu i z tego względu nie mogą regulować materii ustawowych ani nie mogą wykraczać poza unormowania ustawowe. Uchwała, o której mowa w art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2005 r. poz. 266 ze zm.- w dacie podjęcia uchwały, obecnie Dz.U. z 2016 r. poz. 1610 ze zm. ), zwanej dalej "ustawą o ochronie praw lokatorów", czyli regulująca zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, jest aktem o charakterze wykonawczym i postanowienia takiej uchwały co do zasady nie mogą wykraczać poza materię wynikającą z delegacji ustawowej. Naruszenie tego wymogu musi zatem skutkować nieważnością wadliwych postanowień uchwały. Tego rodzaju wady legislacyjne są bowiem traktowane w orzecznictwie sądów administracyjnych jako przypadki istotnego naruszenia prawa (vidé: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2009 r., w sprawie II OSK 1077/09, dostępny- tak jak i inne powoływane orzeczenia- w Internecie na stronie http:// orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów, na podstawie którego została podjęta skarżona uchwała stanowi, że rada gminy uchwala zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasady i kryteria wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel; w razie gdy rada gminy nie określi w uchwale odmiennych zasad, do lokali podnajmowanych przez gminę stosuje się odpowiednio zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy (ust. 1 pkt 2). Zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać w szczególności: 1) wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu; 2) warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy; 3) kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego; 4) warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu a osobami zajmującymi lokale w innych zasobach; 5) tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej; 6) zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy; 7) kryteria oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2 - ( ust. 3). Zakwestionowane przez Prokuratora przepisy uchwały, tj. § 4 ust. 2, który stanowi, że w wyjątkowych przypadkach Wójt Gminy Stepnica może udzielić zgody na zawarcie umowy najmu z innymi osobami niż określono w ust. 1, o ile jest to uzasadnione interesem społeczności lokalnej oraz § 10 ust. 2 lit d, zgodnie z którym pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego na czas nieoznaczony przysługuje osobom, które są niezbędne dla gminy z uwagi na rodzaj wykonywanej pracy lub posiadane kwalifikacje lub przydział lokalu mieszkalnego jest uzasadniony interesem gminy, nie mieszczą się w upoważnieniu, jakiego ustawodawca udzielił radzie gminy w art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie praw lokatorów. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że rada gminy w powołanym wyżej przepisie została upoważniona do określenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasad i kryteriów wynajmowania, których najem jest związany ze stosunkiem pracy o ile w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale na ten cel. Przepis ten, ani żaden inny ustawy o ochronie praw lokatorów nie upoważnia natomiast wójta gminy do udzielania zgody - jak to określono w uchwale, w przypadkach uzasadnionych interesem społeczności lokalnej- na zawarcie umowy najmu z osobami innymi niż te, które spełniają kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Nie znajduje również oparcia w przepisach ustawy przyznanie pierwszeństwa zawarcia umowy osobom niezbędnym dla gminy z uwagi na rodzaj wykonywanej pracy lub posiadane kwalifikacje lub w sytuacjach, gdy przydział lokalu jest uzasadniony interesem gminy. Ustawodawca w art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów wskazał, co powinny określać zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, wymieniając na pierwszym miejscu wysokość dochodu gospodarstwa domowego, na kolejnym warunki zamieszkiwania czy kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu. Upoważnienie to nie obejmuje jednak powierzenia organowi wykonawczemu gminy dysponowania lokalami gminnymi z pominięciem jakichkolwiek kryteriów nawet ze wskazaniem, że uzasadnia to interes społeczności lokalnej. Brak jest również prawnego uzasadnienia do przyznania pierwszeństwa zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego na czas nieoznaczony osobom, które są niezbędne dla gminy z uwagi na rodzaj wykonywanej pracy lub posiadane kwalifikacje bądź w razie, gdy przydział lokalu mieszkalnego jest uzasadniony interesem gminy. Rada gminy uchwalając powyższe unormowania zdaje się nie dostrzegać, że w ustawie o ochronie praw lokatorów została zauważona przez ustawodawcę potrzeba zagwarantowania lokalu mieszkalnego dla osób, którym gmina ze względu na zapewnienie odpowiednich kadr niezbędnych do jej funkcjonowania może zapewnić na czas trwania stosunku pracy lokal mieszkalny z wydzielonej na ten cel puli z mieszkaniowego zasobu gminy. Z treści przepisu art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy wynika również, że dysponowaniu tych lokali nie może towarzyszyć dowolność lecz winny zostać określone zasady i kryteria ich wynajmowania. Rada Gminy przyznając kompetencje wójtowi w takim zakresie jak unormowane w § 4 ust. 2 uchwały oraz ustalając zasady pierwszeństwa w taki sposób jak to stanowi § 10 ust. 2 lit d uchwały, nie skorzystała z uprawnień, które daje jej ustawa lecz powierzyła dysponowanie bliżej nieokreśloną ilością lokali bez określenia jakichkolwiek zasad i kryteriów organowi wykonawczemu gminy. W ocenie Sądu, przepisy § 4 ust. 2 oraz § 10 ust. 2 lit. d zaskarżonej uchwały jako nie znajdujące oparcia w obowiązującym prawie, należało wyeliminować z obrotu prawnego. Wyjaśnić przy tym należy, że nie ma znaczenia okoliczność, iż organ nadzoru dokonując oceny legalności uchwały w trybie przepisów Rozdziału 10 ustawy o samorządzie gminnym, regulujących nadzór nad działalnością gminną nie stwierdził nieważności przepisów zakwestionowanych przez Prokuratora. O ile uchwała stanowiąca akt prawa miejscowego w sposób istotny narusza prawo w całości lub w części, może być w każdym czasie wyeliminowana z obrotu prawnego w drodze orzeczenia sądu administracyjnego, na skutek wniesionej skargi, bądź też z inicjatywy samej rady gminy. Uchylenie albo zmiana uchwały przez organ gminy inną uchwałą przed wydaniem wyroku ma charakter konstytutywny, a zatem wywołuje skutek na przyszłość (ex nunc). Natomiast stwierdzenie przez sąd nieważności uchwały samorządu terytorialnego na skutek zaskarżenia jej przez organ nadzoru, czy tak jak w tej sprawie przez Prokuratora, znosi skutki tego aktu od samego początku (ex tunc). Zmiana lub uchylenie zaskarżonego do sądu aktu prawa miejscowego nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli objęty skargą akt prawa miejscowego był i może być zastosowany do sytuacji z okresu poprzedzającego jego stwierdzenie nieważności, a w konsekwencji stanowić podstawę do kształtowania praw i obowiązków podmiotów prawa. Niewątpliwie uchwała, której legalność oceniał Sąd do takich aktów należy. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odpowiedzi na skargę, dotyczących zastosowania przez stronę skarżącą niewłaściwej wykładni językowej przepisu stanowiącego podstawę prawną kwestionowanej uchwały, zdaniem Sądu, rozważania w tym zakresie należało uznać, wobec jasno sprecyzowanego przepisu art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, za zbędne. Przepis ten zarówno jasno określa kompetencje podmiotowe jak i przedmiotowe organu stanowiącego gminy i brak jest w nim upoważnienia do przyznania przez radę gminy odrębnych kompetencji organowi wykonawczemu w zakresie dysponowania lokalami wchodzącymi w skład gminnego zasobu mieszkaniowego. Stwierdzając zatem, że § 4 ust. 2 oraz § 10 ust. 2 lit d zaskarżonej uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego, zostały podjęte z istotnym naruszeniem prawa Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził ich nieważność.