II SA/Sz 1228/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 lutego 2016 r. sprawy ze skargi A. W. na uchwałę Rady Miasta Szczecin z dnia 28 lipca 2015 r. nr X/185/15 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Dąbie-Wrzesińska" w Szczecinie oddala skargę. Rada Miasta S. działając na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w dniu 28 lipca 2015 r. podjęła uchwałę nr X/185/15 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Dąbie-Wrzesińska" w S.. A. A. pismem z dnia [...] r., na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, wezwała Radę Miasta S. do zaniechania naruszeń jej interesu prawnego, związanego z przysługującym jej prawem wieczystego użytkowania nieruchomości stanowiących działki gruntu numer [...] z obrębu [...] , Dąbie [...] , do którego doszło poprzez podjęcie przez Radę Miasta Szczecin uchwały nr X/185/15 z dnia 28 lipca 2015r., w której ustanowiono zakaz lokalizacji stacji paliw płynnych. W uzasadnieniu wskazała, że przedmiotowe działki aktem notarialnym z dnia [...] . zostały oddane w wieczyste użytkowanie jako działki zabudowane, wraz z przeniesieniem własności znajdujących się na niej budynków, przeznaczonych na prowadzenie działalności handlowej. Poprzedni wieczysty użytkownik J. P. pismem z dnia [...] r. zwrócił się do Urzędu Miasta Szczecin z wnioskiem o zmianę warunków wieczystego użytkowania działek i zezwolenie na rozpoczęcie i prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie sprzedaży paliw płynnych. Wnioskodawca przedłożył organowi min. wstępny projekt stacji paliw, który zamierzał zrealizować na nieruchomości. Planowana inwestycja nie spotkała się ze sprzeciwem gminy, co potwierdza korespondencja z Urzędem Miasta S. prowadzona od [...] r. W powyższych okolicznościach A. A., po uzyskaniu tytułu prawnego do omawianej nieruchomości (umowa darowizny z dnia 13 grudnia 2012r.) zawarła z A. sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie umowę dzierżawy wskazanych działek gruntowych, na czas oznaczony do dnia odpowiednio [...] ., na podstawie których spółka A. sp. z o.o. miała wykonać na spornej nieruchomości zabudowę podziemną i naziemną urządzeń takich jak:[...] , budynków i budowli wraz z infrastrukturą towarzyszącą, umieszczenie oznaczeń identyfikujących dzierżawcę. Jednocześnie wszczęte zostało postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla ww. przedsięwzięcia, tj. budowy stacji paliw wraz z infrastrukturą, w tym budową dwóch zbiorników podziemnych w S. przy ul. W. dz. Nr[...] . W [...] został sporządzony raport o oddziaływaniu na środowisko - planowanej budowy stacji paliw płynnych, w którym stwierdzono, że: 1) w stacji paliw stosowane będą technologie eliminujące lub minimalizujące w bardzo wysokim stopniu emisję zanieczyszczeń powietrza, co spełnia wymagania z art. 143 ustawy Prawo ochrony środowiska; 2) na podstawie wykonanej analizy oddziaływania akustycznego można uznać planowaną stację paliw za nieuciążliwą akustycznie dla środowiska; 3) planowana stacja paliw w zakresie gospodarki wodno- ściekowej nie stwarza zagrożeń dla środowiska; 4) na stacji paliw przewiduje się rozwiązania technologiczne eliminujące możliwość skażenia gruntu i wód podziemnych substancjami ropopochodnymi; 5) w związku z realizacją inwestycji nie przewiduje się pogorszenia warunków życia ludzi oraz negatywnego wpływu na ich zdrowie; 6) realizacja inwestycji nie wymaga ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania. Na wniosek Rady Osiedla [...] dokonano dodatkowych, szczegółowych pomiarów i wykluczono jakikolwiek negatywny wpływ akustyki związanej z funkcjonowaniem stacji paliw na środowisko i warunki życia okolicznych mieszkańców. W dniu[...] . A. A. i A. sp. z o.o. podpisali aneks do zawartej umowy dzierżawy, którym zmieniono przedmiot łączącego strony stosunku prawnego w ten sposób, iż zrezygnowano z wykonania zabudowy podziemnej i naziemnej urządzeń takich jak zbiorniki do tankowania paliwa LPG oraz zbiorników umożliwiających obsługę samochodów ciężarowych. Pomimo prowadzonego postępowania, Rada Miasta S. w dniu [...] r. podjęła uchwałę nr XLV/1336/14 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Dąbie- Wrzesińska" w Szczecinie, zaś uchwałą nr X/185/15 z dnia 28 lipca 2015r. uchwaliła opisany plan. Na skutek powyższego A. sp. z o.o. wypowiedziała zawartą z A. A. umowę dzierżawy bez zachowania okresu wypowiedzenia, w związku z niemożnością zrealizowania planowanej budowy stacji paliw płynnych. A. A. zarzuciła, iż w toku procedury planistycznej naruszono art 14 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w myśl którego uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rada gminy podejmuje z własnej inicjatywy lub na wniosek wójta, burmistrza albo prezydenta miasta. Tymczasem proces legislacyjny w zakresie uchwały nr X/185/15 z dnia 28 lipca 2015r. został zainicjowany przez mieszkańców osiedla[...] , co stanowi naruszenie powszechnie obowiązującego prawa. Skarżąca podkreśliła, że procedura przystąpienia i ustalenia miejscowego planu, który wiąże się z koniecznością poniesienia znacznych kosztów ze środków publicznych, odnosi się do obszaru o powierzchni 0,18 ha, a sporządzenie tego planu nie było obowiązkowe w rozumieniu art. 17 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W odpowiedzi na powyższe wezwanie, Rada Miasta S. w dniu 8 września 2015r. podjęła uchwałę nr XI/226/15, w której nie uwzględniła wniesionego przez A. A. wezwania do zaniechania naruszeń. W uzasadnieniu Rada stwierdziła, że uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Dąbie- Wrzesińska" została sporządzona zgodnie z art. 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przed podjęciem uchwały, przeprowadzona została analiza zasadności przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta S.. W analizie, przekazanej do Urzędu Wojewódzkiego wskazano przesłanki uzasadniające podjęcie przedmiotowej uchwały, które wynikają z protestów mieszkańców osiedla Dąbie zamieszkałych w bezpośrednim sąsiedztwie terenu objętego przystąpieniem do sporządzenia planu. Zdaniem mieszkańców osiedla działalność stacji paliw znacznie pogorszy warunki zamieszkania w osiedlu. Analiza wykazała, że przyszłe ustalenia planu miejscowego będą zgodne z polityką przestrzenną określoną w studium miasta. Organ wyjaśnił, iż mieszkańcy osiedla [...] e, sprzeciwiający się realizacji stacji paliw, zwrócili się z wnioskiem do Prezydenta Miasta S. o podjęcie działań uniemożliwiających zrealizowanie tej inwestycji, która ich zdaniem będzie miała uciążliwy charakter dla okolicznych terenów mieszkaniowych. Podobny wniosek mieszkańców został skierowany do Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska Urzędu Miasta oraz do Komisji ds. Rozwoju, Promocji i Gospodarki Morskiej Rady Miasta, która po odbytej wizji lokalnej skierowała wniosek do Prezydenta Miasta o przygotowanie uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego. Celem planu jest rozstrzygnięcie w procedurze planistycznej konfliktu pomiędzy mieszkańcami osiedla[...] , a użytkownikiem wieczystym nieruchomości nr [...] poprzez wykluczenie na przedmiotowym terenie możliwości lokalizacji usług uciążliwych, a w szczególności stacji paliw. Zgodnie z art. 14 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Rada Miasta podjęła uchwałę Nr XLV/1336/14 dnia 13 października 2014 r. z własnej inicjatywy oraz na wniosek Prezydenta Miasta Szczecin. W ocenie organu ustalenia planu stanowią optymalny kompromis między oczekiwaniami mieszkańców osiedla, a prawem użytkowników wieczystych nieruchomości, którzy nadal mogą z nich korzystać zgodnie z ustaleniami planu, który umożliwia im prowadzenie i rozwijanie działalności usługowej w bardzo szerokim spektrum. Procedura planistyczna została przeprowadzona zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Projekt uchwały uzyskał stosowne opinie i uzgodnienia odpowiednich organów i instytucji i został wyłożony do publicznego wglądu. Uwaga A. A. odnośnie dopuszczenia realizacji stacji paliw płynnych nie została uwzględniona. Uchwała została przekazana do organu nadzoru, tj. Wojewody Zachodniopomorskiego, który nie znalazł podstaw do stwierdzenia naruszeń procedury i niezgodnych z prawem rozstrzygnięć będących przedmiotem uchwały. W dniu [...] r. A. A. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. na uchwałę Rady Miasta Szczecin z dnia 28 lipca 2015 r. nr X/185/15 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Dąbie-Wrzesińska" w S., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie: - art. 14 ust 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji przystąpienie do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mimo braku wniosku podmiotu uprawionego do inicjowania podjęcia postępowania o tym przedmiocie; - art. 17 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że przeznaczenie obszaru "Dąbie - Wrzesińska" wymaga ustalenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego; - art. 7 w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że zakaz lokalizacji stacji paliw płynnych jest konieczny dla objęcia ochroną zabudowy mieszkaniowej w rejonie skrzyżowania ul. G. z W., zaś przyjęte rozwiązania planistyczne nie powodują ograniczeń w dotychczasowym sposobie zagospodarowania terenu; - art. 9 K.p.a. w zw. z art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji nie uwzględnienie przy załatwieniu sprawy słusznego interesu A. A., polegającego na zawartych przez nią zobowiązaniach do wybudowania stacji paliw płynnych, a także związanych z tym roszczeń odszkodowawczych spowodowanych niemożnością wywiązania się z uprzednio zawartych umów; - art. 8 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie rozwiązań planistycznych, w uchwalonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, odbiegających od dotychczasowych działań i decyzji, które powodowały że A. A. mogła liczyć na możliwość zrealizowania inwestycji polegającej na zlokalizowaniu na gruncie, do którego przysługuje jej tytuł prawny, stacji paliw płynnych. W uzasadnieniu skargi A. A. powtórzyła argumenty zawarte w wezwaniu do zaniechania naruszeń oraz dodała, że nie zgadza się ze stanowiskiem organu, iż wprowadzone w planie ograniczenie inwestycji uzasadnione było z punktu widzenia realizacji celów ogólnospołecznych. Zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w planowaniu uwzględnia się zwłaszcza potrzeby interesu publicznego, ale także prawo własności. Skoro plan zagospodarowania przestrzennego dotyczy obszaru o powierzchni 0,18 ha, to zasięg ewentualnego oddziaływania stacji paliw na działce skarżącej, miałby charakter dalece ograniczony i w zasadzie sprowadzałby się do jej bezpośrednich sąsiadów. A. A. zarzuciła Radzie Miasta, że nie wyjaśniła dlaczego właśnie tego rodzaju działalności nie może prowadzić oraz, że nie powołała się na żadną opinię lub raport sporządzony przez właściwych biegłych celem oceny zasięgu i stopnia uciążliwości inwestycji w postaci stacji paliw. Skarżąca wskazała, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż zmiana stanowiska wyrażonego w decyzjach organów administracji w odniesieniu do tego samego adresata, wydanych na tle tych samych ustaleń faktycznych i bez bliższego uzasadnienia tej zmiany, stanowi naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. W odpowiedzi na wezwanie sądu zobowiązujące do wykazania interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, A. A. w piśmie z dnia [...] r. wskazała, że jej interes prawny przejawia się w tym, że wykreowane przez plan zagospodarowania przestrzennego ograniczenia wkraczają w sferę praw rzeczowych skarżącej jako wieczystego użytkownika nieruchomości, naruszają ogólne zasady proporcjonalności, a nawet demokratycznego państwa prawa, co stanowi o legitymacji skargowej. Podjęta uchwała ogranicza rodzaj dopuszczalnej działalności gospodarczej wykluczając możliwość wybudowania stacji paliw płynnych, mimo uprzedniego podjęcia przez skarżącą daleko idących czynności prawnych zmierzających do rozpoczęcia i prowadzenia tego rodzaju działalności. Ograniczenia w prawie własności możliwe są jedynie wtedy, gdy wymaga tego inne dobro chronione prawem, którego uczynienie nadrzędnym w stosunku do prawa własności wymaga szczególnej rozwagi i umotywowania, co w przypadku uchwały Rady Miasta Szczecin z dnia 28 lipca 2015r. nr X/185/15 nie nastąpiło. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta S. wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone wcześniej w uzasadnieniu uchwały z dnia 8 września 2015r. nr XI/226/15, odmawiającej uwzględnienia wezwania A. A. do zaniechania naruszeń. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Kognicji sądu administracyjnego, na mocy art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., poddane zostały także akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Takim aktem prawa miejscowego bez wątpienia jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.). Przy czym, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt , o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 5 P.p.s.a. nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego, sąd skargę odrzuca. Powyższa regulacja, nakazująca odrzucenie skargi dotyczy jednak, w ocenie sądu, jedynie tych przypadków, gdy brak owego naruszenia interesu prawnego jest oczywisty. Jeśli natomiast przepis szczególny, jako warunek skutecznego wniesienia skargi formułuje naruszenie interesu prawnego skarżącego, natomiast naruszenie to może być wykazane jedynie w toku postępowania sądowoadministracyjego, a ocena w tym zakresie pozostaje w związku z badaniem legalności zaskarżonych aktów, brak jest podstaw do odrzucenia skargi (tj. wydania orzeczenia o charakterze formalnym), gdyż zarzuty skargi podlegają wówczas merytorycznemu badaniu. Podkreślić również należy, że zaskarżona uchwała może być wyeliminowana z obrotu prawnego, jeżeli wraz z naruszeniem interesu prawnego dojdzie do naruszenia norm prawa materialnego albo procesowego. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, które nie jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego, oznacza dla sądu obowiązek oddalenia skargi, a wynikającego z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.", tzw. władztwa planistycznego, w ramach którego rada gminy ustala w miejscowym planie przeznaczenie terenów, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby i warunki zabudowy. Niniejsza skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zwanej dalej "u.s.g.". Przepis ten stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zatem przesłanką skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę planistyczną, oprócz wezwania do usunięcia naruszenia (co w sprawie miało miejsce), jest nie tylko posiadanie interesu prawnego, ale i jego naruszenie. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. jest przy tym norma prawa materialnego, zaś interes prawny niekoniecznie musi mieć podstawę w przepisach materialnych prawa administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2010r., sygn. akt II OSK 1981/09, dostępny w Internecie na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naruszenie tego interesu następuje więc wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2009r., w sprawie o sygn. akt II OSK 205/09, dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarżąca legitymuje się prawem użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w granicach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjętego zaskarżoną uchwałą i posiada interes prawny w kwestionowaniu ustaleń w niej przyjętych. Granice zaskarżenia, wyznaczone w cytowanym art. 101 ust. 1 u.s.g. naruszeniem interesu prawnego wskazują, że sąd może dokonywać oceny zaskarżonej uchwały tylko w zakresie wyznaczonym granicami przysługującego skarżącej interesu prawnego. Jeżeli więc skarżąca posiada w sprawie interes prawny, wynikający z przysługiwania jej prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] obręb [...] , [...] , to granicami oceny przez sąd naruszenia tego interesu prawnego jest zakres ustaleń zaskarżonej uchwały, które oddziaływać mają na zakres jej uprawnień jako wieczystego użytkownika gruntu. Z załączonych do skargi akt sprawy wynika, że A. A., jako następca prawny J. P. , jest użytkownikiem wieczystym działek nr [...] od [..] r., tj. od daty zawarcia przez Gminę S. umowy o oddaniu ww. nieruchomości w użytkowanie wieczyste z przeznaczeniem na prowadzenie działalności handlowej ( cele[...] ). W dniu [...] r. zawarła z A. Spółka z o.o. w W. umowę dzierżawy ww. nieruchomości z przeznaczeniem na wybudowanie i prowadzenie na ich terenie stacji paliw wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Tymczasem uchwalony przez Radę Miasta Szczecin w dniu 28 lipca 2015 r. (uchwała nr X/185/15) miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "Dąbie- Wrzesińska" w Szczecinie w § 6 dotyczącym terenu elementarnego D.D.7101.U, w ust. 1 pkt 1 odnoszącym się do ustaleń funkcjonalnych, przeznaczenie terenu określił jako zabudowę usługową, natomiast w pkt 2 lit. a zakazał lokalizacji stacji paliw płynnych. W ocenie skarżącej, ograniczenia wynikające z zaskarżonej uchwały wkraczają w sferę jej praw rzeczowych jako użytkownika wieczystego nieruchomości objętej planem, naruszają zasadę proporcjonalności albowiem ograniczają rodzaj dopuszczalnej działalności gospodarczej poprzez wykluczenie możliwości wybudowania stacji paliw płynnych mimo podjęcia przed uchwaleniem planu czynności prawnych zmierzających do rozpoczęcia takiej działalności. Powyższe argumenty skarżąca przedstawiła wnosząc skargę jako uzasadnienie własnego interesu prawnego. Niewątpliwie status skarżącej jako użytkownika wieczystego nieruchomości położonej w granicach planu uzasadnia interes prawny do wniesienia skargi. Wprowadzenie ograniczeń w zakresie działalności usługowej, jakie niesie za sobą uchwalenie planu miejscowego w sytuacji, gdy nieruchomość w [...] r. została oddana w użytkowanie wieczyste z przeznaczeniem na działalność handlowo-usługową bez ograniczeń, stanowi o naruszeniu interesu prawnego. Naruszenie interesu prawnego nie oznacza jednak, że plan miejscowy "Dąbie-Wrzesińska" narusza obiektywny porządek prawny. Gmina ma obowiązek jak i prawo kształtowania oraz prowadzenia na swoim terenie polityki przestrzennej. Jednym z instrumentów tej działalności jest uchwalenie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), w których ustala się przeznaczenia terenów i rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby i warunki zabudowy terenów (art. 4 ust. 1 powołanej ustawy). W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gmina ma obowiązek określić m.in. przeznaczenie terenów, zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej oraz zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, przez który rozumie się takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 15 ust. 2 pkt 1, 2 i 10 w zw. z art. 2 pkt 1 powołanej ustawy). Jednakże prawo to nie jest nieograniczone. Poza ograniczeniami, wynikającymi z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 1 ust. 2) oraz z innych przepisów szczególnych, gmina w swoim władztwie planistycznym jest ograniczona przede wszystkim przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Prawo własności oraz inne prawa majątkowe są prawami konstytucyjnie chronionymi (art. 64 Konstytucji). Nie są one wszakże jedynym elementem podlegającym uwzględnieniu w zagospodarowaniu przestrzennym. Z przepisu art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika bowiem nakaz uwzględniania w zagospodarowaniu przestrzennym, innych niż własność okoliczności, takich jak wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walorów architektonicznych i krajobrazowych, wymagań ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych, wymagania ochrony zdrowia. Przekładając powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać zatem należy, że przeznaczenie terenów, określonych symbolem D.D.7101.U w stosunku do dotychczasowego przeznaczenia, wynikającego chociażby z umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste, co do zasady nie uległo zmianie. Teren ten był bowiem przeznaczony na działalność handlowo – usługową i takim pozostał. Wywodzenie przeto, że obecne uregulowanie stanowi dla skarżącej ograniczenie prawa do korzystania z nieruchomości w wybranym przez nich zakresie jest nieuzasadnione. Oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste z przeznaczeniem na działalność handlowo-usługową nie oznaczało, że działalność ta nie może ulec ograniczeniom. Już ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Szczecin, uchwalonym przez Radę Miasta Szczecin dnia 26 marca 2012 r. (uchwała Nr XVII/470/12) wynikało, że dla Osiedla Dąbie (jednostka planistyczna D.D.15) jako funkcję dominującą przewiduje się zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i wielorodzinną, natomiast w funkcjach uzupełniających m.in. usługi nieuciążliwe. Stacji paliw do takich usług zaliczyć nie można. Rada Miasta Szczecin uchwalając plan miejscowy "Dąbie-Wrzesińska" była związana ustaleniami Studium. Już z aktu tego wynikało, że skarżąca nie będzie miała możliwości wykonywania uprawnień związanych z prawem do nieruchomości, których jest wieczystym użytkownikiem w nieograniczonym zakresie. Uchwalenie planu w takim brzmieniu jak to poddano ocenie sądu, czyli z zachowaniem przez skarżącą dotychczasowych uprawnień wynikających z prawa użytkowania wieczystego działek leżących w granicach planu, przy równoczesnym wprowadzeniu ograniczenia w prowadzeniu działalności usługowej do usług nieuciążliwych, nie narusza zasady proporcjonalności i nie stanowi o przekroczeniu władztwa urbanistycznego przez gminę. Europejski Trybunał Praw Człowieka zwracał uwagę, że ingerencja w prawo do poszanowania mienia musi zachowywać sprawiedliwą równowagę pomiędzy wymogami interesu publicznego lub powszechnego społeczności a wymogami ochrony podstawowych praw jednostki (por. wyrok ETPCz z dnia 20 lipca 2004r., sygn. akt 37598/97 - Lex nr 139381). W rozpoznawanej sprawie równowaga ta została zachowana, tak samo jak zachowane zostały racjonalne i odpowiednie proporcje w stosunku do celów, dla których przewidziano ograniczenia biorąc pod uwagę rangę takich wartości jak zobiektywizowane potrzeby lokalnych społeczności i konieczność rozwoju terenów objętych planem. Ustalone w planie przeznaczenie terenu na zabudowę usługową z ograniczeniem niektórych rodzajów działalności odpowiada funkcji określonej w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Szczecin dla Osiedla Dąbie, tzn. osiedlowe usługi w zakresie oświaty, kultury, handlu, rzemiosła, sportu i rekreacji oraz inne usługi nieuciążliwe. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, że niezasadne jest twierdzenie, iż przystąpiono do procedury planistycznej pomimo braku wniosku podmiotu uprawnionego do podejmowania inicjatywy w tym zakresie. Z dokumentów załączonych do skargi wynika, że z inicjatywą uchwałodawczą wystąpił zarówno Prezydent Miasta Szczecin jak i sama Rada Miasta, czyli podmioty uprawnione na podstawie art. 14 ust. 4 u.p.z.p. Nie narusza tego przepisu fakt wystąpienia z wnioskiem do uprawnionego organu o podjęcie uchwały przez część mieszkańców Osiedla [...] i Radę Osiedla [...] . Niezrozumiały jest zarzut naruszenia przepisu art. 17 ust. 6 powołanej wyżej ustawy albowiem art. 17 takiej jednostki redakcyjnej nie zawiera. Mając jednak na uwadze treść zarzutu podkreślić należy, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera żadnych ograniczeń w kwestii minimalnego lub maksymalnego obszaru, jakim może zostać objęty plan. Zależy to wyłącznie od woli organu stanowiącego gminy. Niezasadne są również zarzuty dotyczące naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. 7 w zw. z art. 80, art. 8 i art. 9. Przepisy określające procedurę planistyczną zawiera ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i do postępowania w tym zakresie nie mają zastosowania przepisy K.p.a. Reasumując, ponieważ Rada Miasta S., pomimo naruszenia interesu prawnego skarżącej, nie nadużyła przysługujących jej uprawnień ustawowych określanych jako władztwo planistyczne, skarga podlega oddaleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. orzekł na podstawie art. 151 P.p.s.a.