II SA/Sz 1230/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Asesor WSA Krzysztof Szydłowski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 lutego 2022 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza S. z dnia [...] r., nr [...] Decyzją z [...] października 2021 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej powoływane jako: organ odwoławczy lub Kolegium), po rozpatrzeniu odwołania E. S. (dalej: Skarżąca), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza S. z dnia [...] września 2021 r. nr [...] o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieką nad babcią przez wnioskodawczynię. Jak wyjaśnił organ odwoławczy, wnioskiem z dnia [...] czerwca 2021 r. Skarżąca wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad babcią. Decyzją z [...] września 2021 r. organ I instancji orzekł o odmowie przyznania wnioskowanego świadczenia wskazując, iż niepełnosprawna ma dwoje dzieci, z których: córka pracuje zawodowo zaś syn prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną i źródłem ich utrzymania są emerytury. Natomiast Skarżąca nie jest spokrewniona z babcią w pierwszej kolejności. W odwołaniu od powyższej decyzji Skarżąca wskazywała, iż sprawuje opiekę nad babcią, która jest bardzo chora. Syn przebył cztery operacje na kręgosłup i ma problemy z poruszaniem się. Córka natomiast musi pracować. Kolegium, po przytoczeniu art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 111 z późn. zm. – dalej u.ś.r.) wskazało, iż odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem jak wynika z akt sprawy dzieci osoby niepełnosprawnej nie zrezygnowały z zatrudnienia, a na dodatek córka jest aktywna zawodowo, a więc posiada cechy, które nie stanowią wyjątkowej okoliczności pozwalającej na odstąpienie od zasady przyznawania świadczeń pielęgnacyjnych z pominięciem osób najbliższych. Po zacytowaniu art. 128 i art. 129 i art. 132 ustawy z 25 lutego 1964r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1359 – dalej: k.r.i.o.) oraz art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., organ odwoławczy wskazał, iż jak słusznie podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, przy dokonywaniu wykładni przepisów art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust 1a u.ś.r. nie można ograniczać się jedynie do wykładni literalnej, której zastosowanie prowadziłoby do przyjęcia, że dalszym krewnym będzie przysługiwała prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, tylko w okolicznościach wymienionych w art. 17 ust. 1a u.ś.r. Konieczne w tym zakresie jest również posiłkowanie się wykładnią celowościową i systemową omawianych przepisów, przemawiającą za uznaniem, że ograniczenia wynikające z regulacji art. 17 ust. 1a u.s.r. nie powinny mieć zastosowania w sytuacji, gdy preferowany przez ustawodawcę opiekun z obiektywnych względów (a więc niezależnych od niego) nie jest w stanie sprawować opieki nad potrzebującym tj. gdy zachodzą okoliczności wymienione w art. 132 k.r.o., do którego odsyła art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zatem przyznać świadczenie pielęgnacyjne można wówczas przyznać pod warunkiem, że zobowiązani do alimentacji w pierwszej kolejności z obiektywnych, a nie subiektywnych przyczyn nie mogą lub nie chcą zajmować się swoim rodzicem. Oznacza to, że istniałyby przesłanki do przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego jedynie, gdyby dzieci osoby niepełnosprawnej nie były w stanie zadośćuczynić obowiązkowi alimentacyjnemu. Nie chodzi tu tylko o brak możliwości sprawowania przez nie opieki nad niepełnosprawną matką w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r., ale także o brak możliwości dostarczenia przez nich środków pieniężnych potrzebnych do zapewnienia odpowiedniej opieki przez inne osoby. Ponadto taką okolicznością, która mogłaby uzasadniać niemożność spełnienia obowiązku alimentacyjnego, byłoby posiadanie przez dzieci osoby niepełnosprawnej orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. W przedmiotowej sprawie w ocenie Kolegium nie zaszły jednak okoliczności, które pozwoliłyby zaktualizować obowiązek alimentacyjny Skarżącej względem jej babci przed obowiązkiem alimentacyjnym jej dzieci. To dzieci są w pierwszej kolejności zobowiązane do sprawowania opieki nad rodzicami i tylko zbieg nadzwyczajnych zdarzeń może spowodować przeniesienie obowiązku alimentacyjnego na kolejne zobowiązane osoby. Uznano, iż skoro Skarżąca nie była osobą w pierwszej kolejności zobowiązaną do spełnienia obowiązku alimentacyjnego na rzecz swojej babci, to nie mogła skutecznie ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad babcią. E. S. pismem z dnia [...] listopada 2021 r. wniosła skargę na powyższą decyzję wskazując, iż świadczenie pielęgnacyjne w myśl art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. przysługuje "innym osobom, na których zgodnie z przepisami k.r.i.o. ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności". W ocenie Skarżącej oznacza to, że jeżeli w tej sytuacji dzieci nie chcą i przede wszystkim nie mogą podjąć opieki nad niepełnosprawną matką z różnych powodów, świadczenie to przysługuje jej jako drugiej osobie w kolejności. Nadmieniła też, iż syn niepełnosprawnej babci, pobierając świadczenie emerytalne, rehabilituje się oraz potrzebuje wsparcia drugiej osoby z uwagi na stwierdzoną u niego o niepełnosprawność w stopniu lekkim występującą wraz oraz z innymi chorobami. Ponadto, przebywa poza domem matki. Natomiast córka również pobiera świadczenie emerytalne, samotnie gospodaruje i musi dorabiać, aby się utrzymać, a także mieszka poza domem matki, nie ma zatem żadnej możliwości, aby dzieci podjęły się 24h na dobę opieki nad matką. Wskazała też na art. 132 k.r.o. stanowiący, że obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności lub gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swojemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Taka sytuacja zdaniem Skarżącej występuje w tej sprawie, gdy dzieci nie mogą i nie chcą opiekować się matką. Skarżąca podniosła także, że niepełnosprawna wymaga opieki całodobowej a dostarczenie środków do wynajęcia obcej osoby, a raczej 3 osób, które musiały by opiekę spełniać po 8h, na zmianę jest nierealne. Takie koszty są nie do spełnienia a komfort starszej osoby już w podeszłym wieku mocno zaburzony. Skarżąca oświadczyła wreszcie, iż mieszka z babcią od urodzenia i opiekuje się aktualnie nią 24 godziny na dobę. Do osiągnięcia przez Skarżącą pełnoletności niepełnosprawna była jej opiekunem prawnym jako rodzina zastępcza po zmarłej matce. W ocenie Skarżącej opiekę nad babcią, w linii prostej powinna sprawować jej zmarła matka, która mieszkała z babcią co oznacza, że po matce obowiązek takiej opieki przechodzi na wnuczkę. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie oraz zawnioskowało o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 – dalej: P.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również podkreślić, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Na podstawie art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Na podstawie art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia Z kolei zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 tej ustawy, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli: 1) osoba sprawująca opiekę: a) ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia kompensacyjnego, b) ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów; W dotychczasowym toku postępowania, decyzją z [...] czerwca 2021 r. Burmistrz S. odmówił Skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, natomiast po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze na mocy decyzji z dnia [...] sierpnia 2021 r. powyższe rozstrzygnięcie uchyliło wskazując, iż sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona. Jak wskazywał wówczas organ odwoławczy, przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną babcią zależy przede wszystkim od jednoznacznego ustalenia, czy przedmiotową opiekę są zdolne sprawować dzieci niepełnosprawnej. Wskazując na powyższe organ odwoławczy nakazał organowi pierwszej instancji ustalić, czy zostały spełnione wszystkie przesłanki charakterze pozytywnym oraz czy nie zachodzą przesłanki o charakterze negatywnym. W ramach zaleceń zawartych w decyzji kasacyjnej Kolegium, nakazano organowi I instancji zbadać czy dzieci osoby niepełnosprawnej żyją i czy mogą sprawować opiekę. Wykonując powyższe zalecenia organu odwoławczego, w dniu [...] września 2021 r. przeprowadzono wywiad z niepełnosprawną, w toku którego ustalono, że wnuczka od kilku lat sprawuje nad nią opiekę. Opieka ta sprawowana jest sposób troskliwy, prawidłowy i należyty. Stwierdzono także, że ze względu na znacznie ograniczoną możliwość samodzielnej egzystencji wskazana jest opieka innej osoby, bo bez zapewnienia opieki innych osób niepełnosprawna nie mogłaby funkcjonować, ponieważ jest osobą leżącą i całkowicie zależną od innych osób. Jak wynika też z powyższego wywiadu, świadczenie pomocy w formie opieki przez wnuczkę jest niezbędne. W dniu [...] września 2021 r. przeprowadzono także wywiad z synem niepełnosprawnej, w toku którego ustalono, iż wraz z małżonką są osobami w wieku poprodukcyjnym a źródłem ich utrzymania są emerytury z ZUS. Syn niepełnosprawnej jest po czterech operacjach kręgosłupa, choruje na jaskrę i niedosłyszy. Z tego tytułu ma ustalony lekki stopień niepełnosprawności. Jest pod stałą opieką lekarską ze względu na zły stan zdrowia i nie może sprawować opieki i pielęgnacji całodobowej nad swoją matką. Natomiast oznajmił, że gdyby matka potrzebowała wsparcia finansowego to jest w stanie takiej pomocy udzielić. W toku innego, przeprowadzonego w dniu [...] września 2021 r. wywiadu, z córką niepełnosprawnej ustalono, iż otrzymuje ona emeryturę z ZUS, która jest niska i nie wystarcza jej na zaspokojenie wszystkich niezbędnych potrzeb. W związku powyższym konieczne jest podejmowanie przez nią prac, aby zabezpieczyć podstawowe potrzeby życiowe. Jak oświadczyła córka niepełnosprawnej, po dokonaniu stałych miesięcznych opłat pozostaje jej niewiele środków na zaspokojenie bieżących, potrzeb. Od kilku lat choruje też na serce i z powodu złego stanu zdrowia nie jest w stanie zapewnić matce stałej całodobowej opieki, natomiast opiekę nad niepełnosprawną sprawuje wnuczka, która zamieszkuje ze swoją rodziną w tym samym domu. Oceniając możliwość sprawowania opieki przez dzieci niepełnosprawnej organ pierwszej instancji wskazał, że sytuacja opisana powyżej wykluczałaby syna z obowiązku sprawowania opieki nad matką, gdyby posiadał znaczny stopień niepełnosprawności bądź stwierdzono u niego o całkowitą niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji. Co do córki niepełnosprawnej organ stwierdził, że pozostawanie w zatrudnieniu osoby związanej w pierwszej kolejności nie świadczy automatycznie o braku możliwości sprawowania opieki sprawowanie opieki, wręcz przeciwnie, tylko w wyjątkowych sytuacjach aktywność zawodowa może oznaczać brak takiej możliwości. Natomiast organ odwoławczy dokonując oceny powyższych ustaleń przestał na stwierdzeniu, że dzieci niepełnosprawnej nie zrezygnowały zatrudnienia a na dodatek córka jest aktywna zawodowo, a więc posiada cechy, które nie stanowią wyjątkowej okoliczności pozwalającej na odstąpienie od zasady przyznawania świadczeń pielęgnacyjnych z pominięciem osób najbliższych. Powyższej oceny ustaleń poczynionych w toku postępowania nie sposób uznać za wnikliwe, albowiem organy w żaden sposób nie odniosły się do podnoszonych przez dzieci niepełnosprawnej okoliczności dotyczących ich stanu zdrowia tj. w przypadku syna jaskra, choroba kręgosłupa oraz niedosłyszenie zaś w przypadku córki choroba serca; jak wynika z Karty konsultacyjnej z [...] maja 2019 r. wiążąca się z pogorszeniem wydolności fizycznej i szybkim męczeniem się. Ponadto wskazując na aktywność zawodową córki organ nie dostrzegł, iż jak wskazywała ona w toku wywiadu, utrzymuje się z emerytury z ZUS, a konieczność "podejmowania dodatkowych prac" należy uznać raczej jako okoliczność mającą charakter dodatkowy. Stąd poczynionych w tym zakresie ustaleń nie sposób uznać za wystarczająco wnikliwie a uzasadnienie nie daje podstaw do stwierdzenia, iż organy faktycznie należycie zweryfikowały czy dzieci niepełnosprawnej byłyby w stanie zadośćuczynić obowiązkowi alimentacyjnemu czy to formie pomocy osobistej czy to pieniężnej. W konsekwencji uzasadnienia organów w powyższym zakresie nie sposób uznać za wystarczająco wnikliwe i spełniające wymogi art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.). W ocenie Sądu w toku postępowania nie została wyjaśniona przez organy administracji jeszcze jedna istotna dla sprawy okoliczność wskazana w skardze, a wynikająca z oświadczenia Skarżącej, tj. iż niepełnosprawna aktualnie babcia od urodzenia Skarżącej od osiągnięcia pełnoletności była jej opiekunem prawnym jako rodzina zastępcza po zmarłej matce. Niewątpliwie w aktach administracyjnych znajduje się skrócony akt zgonu I. F., zmarłej w dniu [...] maja 1988 roku, Natomiast jak wynika z pozostałych dokumentów, Skarżąca urodziła się w dniu [...] kwietnia 1988 r. Powyższe uprawdopodabnia twierdzenia Skarżącej co do jej związku z babcią jako wynikającego z relacji rodziny zastępczej, który w żaden sposób nie został zweryfikowany przez organy czy to w czasie wywiadu, czy to na podstawie dokumentów. W razie potwierdzenia oświadczenia Skarżącej, iż babcia stanowiła dla niej od urodzenia rodzinę zastępczą, w toku ustalania istnienia obowiązku alimentacyjnego po stronie Skarżącej względem jej babci, nie można abstrahować od powstających w takich sytuacjach szczególnych relacji, wykraczających dalece poza typowe relacje babcia – wnuczka, będące następstwem przyjęcia na siebie przez babcię obowiązku pełnego wychowania wnuczki w zastępstwie jej rodziców. W światle aktualnie obowiązujących przepisów nie ulega wątpliwości, że piecza zastępcza ma na celu zapewnienie opieki i wychowania dzieciom w przypadkach niemożności sprawowania opieki i wychowania przez rodziców oraz przygotowanie dziecka do godnego, samodzielnego i odpowiedzialnego życia, pokonywania trudności życiowych zgodnie z zasadami etyki oraz nawiązywania i podtrzymywania bliskich, osobistych i społecznie akceptowanych kontaktów z rodziną i rówieśnikami. Prawidłowa realizacja takich celów, w szczególności w spokrewnionej rodzinie zastępczej sprawia, że więź łącząca osoby połączone stosunkiem pieczy odpowiada bardziej relacji matka-córka, niż babcia- wnuczka. Osoby te tworzą bowiem rodzinę w tradycyjnym słowa tego znaczeniu. W konsekwencji mamy tu zatem do czynienia zarówno z łączącymi te osoby dalszym stopniem pokrewieństwa, ale także więzami jakie istnieją w najbliższej rodzinie. Przy czym, przy ocenie podstaw do stwierdzenia istnienia obowiązku alimentacyjnego osób powiązanych w powyższy nie sposób abstrahować też od treści art. 17 ust. 1 pkt 3 u.ś.r., przyznającego prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną. Jakkolwiek w myśl art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 447) osoba, która osiągnęła pełnoletność przebywając w pieczy zastępczej, może przebywać w dotychczasowej rodzinie zastępczej, nie dłużej jednak niż do ukończenia 25, to jednak nie sposób pomijać więzów rodzinnych ukształtowanych w rodzinie zastępczej a istniejących po uzyskaniu pełnoletności i po usamodzielnieniu się przez dziecko. W badanej sprawie organy pominęły te okoliczności, skupiając się tylko na kwestii obowiązku alimentacyjnego ciążącego na innych zstępnych niepełnosprawnej i odstąpiły od jakiekolwiek weryfikacji relacji babci – wnuczka. W ocenie sądu, potwierdzenie, iż faktycznie niepełnosprawna babcia sprawowała opiekę nad Skarżącą w ramach rodziny zastępczej (pieczy zastępczej), a po uzyskaniu pełnoletności dalej wspólnie prowadziła gospodarstwo domowe i w związku z pogorszeniem się stanu zdrowia babci, w ramach istniejących bliskich relacji rodzinnych Skarżąca podjęła się opieki nad niepełnosprawną aktualnie babcią, uzasadnia przyjęcie, iż po stronie Skarżącej zmaterializował się obowiązek alimentacyjny. Obowiązek alimentacyjny wnuczki, w takich realiach, należy bowiem potraktować jak obowiązek alimentacyjny córki. Akceptacja odmiennego stanowiska prowadziłaby do pozbawienia Skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jako osoby faktycznie sprawującej opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny w ramach istniejących relacji rodzinnych oraz naruszałaby wynikające z Konstytucji RP zasadę równości i sprawiedliwości społecznej (art. 2 i 32 Konstytucji), a także nakaz ochrony i opieki nad rodziną oraz zapewnienia szczególnej pomocy władz publicznej rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 18 i art. 71 ust. 1 Konstytucji). Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 listopada 2006 r. sygn. akt P 23/05, skoro członek najbliższej rodziny wywiązuje się ze swoich obowiązków wobec chorego krewnego, a wymaga to od niego rezygnacji z zarobkowania, to powinien w tych działaniach otrzymywać odpowiednie wsparcie państwa. Mając powyższe na uwadze w pkt I sentencji wyroku Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. Stosując zaś dyspozycję normy wynikającej z art. 135 P.p.s.a. Sąd doszedł do przekonania o konieczności eliminacji z obrotu prawnego także decyzji organu I instancji. Sprawa podlegała rozpatrzeniu w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 2 P.p.s.a. Przywołane w uzasadnieniu wyroki dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: www.orzeczenia.nsa gov.pl.