II SA/Sz 1250/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.),, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Protokolant Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 lutego 2012r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Burmistrza z dnia [...] nr [...] II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu Decyzją z dnia [...]r., [...] wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r. Nr 98, poz.1071 z późn. zm.), art. 30 ust.2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U z 2009r. Nr 1 poz. 7 ze zm.), Burmistrz odmówił A. M. umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego dla uprawnionych: K., M. i P. M., reprezentowanych przez M. M. Stan faktyczny sprawy organ przedstawił następująco. W dniu [...]r. A. M. zwrócił się z prośbą do organu I instancji o umorzenie zaległych alimentów z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, bowiem- jak oświadczył- znajduje się w trudnej sytuacji finansowej, jest na rencie socjalnej i pobiera zasiłek pielęgnacyjny. Strona wskazała nadto, że wniosła pozew o rozwód i o ustalenie ojcostwa dzieci oraz podała, że jeżeli sąd potwierdzi ojcostwo będzie płacił alimenty. Organ I instancji ustalił również, że zadłużenie A. M. z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego na rzecz dzieci wynosiło łącznie na dzień [...]r. – [...] zł oraz odsetki ustawowe w kwocie [...]zł, co razem stanowiło kwotę [...] zł. Zadłużenie to - jak stwierdził organ - jest następstwem niewywiązywania się A. M. z obowiązku alimentacyjnego wobec dzieci, ustanowionego wyrokiem Sądu Rejonowego z dnia [...] r. sygn. akt [...], w kwocie łącznej [...] zł miesięcznie. Powołując się na treść art. 30 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów organ wskazał, że umorzenie należności, odroczenie terminu płatności, rozłożenie na raty należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego jest kompetencją o charakterze uznaniowym, a ich zastosowanie zostało przez ustawodawcę uzależnione od wskazanych w przepisie przesłanek, które mają charakter ogólny. Ustawodawca nie określił bowiem wyraźnie zasad i trybu ich stosowania. Organ stwierdził nadto, że argumenty strony, iż znajduje się w trudnej sytuacji finansowej, jest na rencie socjalnej i pobiera zasiłek pielęgnacyjny, nie stanowią okoliczności mających wpływ na umorzenie zaległych alimentów i nie są istotne dla umorzenia zaległych alimentów. A. M. wniósł odwołanie od decyzji organu I instancji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wskazując, że nie jest w stanie zapłacić całej sumy. Podał, że mieszka u rodziców, jego matka jest emerytką oraz złożył pozew o rozwód i sąd zdecyduje o wysokości alimentów na dzieci. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]r. nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję administracyjną organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium, powołując się na przepis art. 30 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, stwierdziło, że kwestia umorzenia należności z tytułu świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego zależy od uznania organu rozstrzygającego sprawę. Oznacza to, że organ orzekając w konkretnej sprawie może więc, a nie musi umorzyć należności, oceniając sytuację dochodową i rodzinną wnioskodawcy, a w wyniku dokonanej oceny wybiera konsekwencje prawne swoich ustaleń. Wybór taki nie może być dowolny i musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, w szczególności tych podnoszonych przez stronę. W przypadku, gdy przepis pozwala organowi na wydanie decyzji o charakterze uznaniowym, szczególnego znaczenia nabierają stawiane przez Kodeks postępowania administracyjnego wymogi prawidłowego, dokładnego przeprowadzenia postępowania administracyjnego, w tym w szczególności starannego przeprowadzenia dowodów. Jak wskazano bowiem w orzecznictwie uznaniowy charakter decyzji nie zwalnia jednak organu od obowiązku przeprowadzenia prawidłowego postępowania oraz wydania decyzji spełniającej wymogi określone w przepisie 107 § 1 Kpa. Organ, prowadząc postępowanie, w wyniku którego ma zostać wydana decyzja uznaniowa, ma obowiązek wypełnić zawarty w art. 7 K.p.a. nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz określony w przepisie art. 77 § 1 K.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (wyrok WSA w Warszawie z dnia28 istopada2006r., III SA/Wa 1786/06). Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy Kolegium zauważyło, że skoro przepis art. 30 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów nakazuje wziąć pod uwagę sytuację rodzinną i majątkową osoby ubiegającej się o umorzenie, odroczenie lub rozłożenie na raty należności, to obowiązkiem organu jest rozpatrzenie wniosku z uwzględnieniem tych okoliczności. Organ odwoławczy stwierdził, że w niniejszej sprawie powstanie zadłużenia stanowi następstwo zaniechania regulowania należności alimentacyjnych przez odwołującego się. Ponadto, obowiązek alimentacyjny spoczywa na każdym z rodziców i ciąży bezwzględnie na każdym z rodziców. Wynika to z faktu, iż alimenty służą realizacji ochrony dobra dzieci poprzez zapewnienie środków na jego godziwe utrzymanie wychowanie czy też edukację, a fakt wypłaty świadczeń alimentacyjnych przez ośrodek pomocy społecznej nie zwolnił strony z obowiązku alimentacji wobec własnego dziecka. Umorzenie należności dłużnika alimentacyjnego na podstawie art. 30 ust. 2 powołanej ustawy powinno mieć- w ocenie Kolegium- miejsce tylko wówczas, gdy sytuacja dochodowa i rodzinna zobowiązanego uniemożliwia mu wywiązanie się z ciążącego na nim obowiązku alimentacyjnego obecnie, jak również w przyszłości. Stan taki winien być jednak skutkiem czynników obiektywnych, tj. takich, na które zobowiązany nie ma (nie miał) wpływu. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynikało, że A. M. jest rencistą i otrzymuje rentę socjalną w wysokości [...] zł. Otrzymuje również zasiłek pielęgnacyjny w wysokości [...] zł. Wyrokiem Sądu Rejonowego z dnia [...]r. sygn. [...] zobowiązany jest płacić alimenty na troje swoich dzieci w łącznej kwocie [...] zł. Na dzień wydania zaskarżonej decyzji organ ustalił, że zadłużenie z tytułu wypłaconych świadczeń alimentacyjnych wynosi kwotę [...] zł wraz z odsetkami wysokości [...] zł. Reasumując, organ II instancji uznał, że wprawdzie sytuacja dochodowa i rodzinna wnioskodawcy może, co do zasady, stanowić przesłankę umorzenia przez organ właściwy wierzyciela tego rodzaju należności, jednakże wybór rozstrzygnięcia po dokonaniu jej analizy, jak już wyżej wskazano, należy ostatecznie do organu administracji, który w rozpatrywanej sprawie przedstawił swoje stanowisko w sposób wyczerpujący i logiczny. Ponadto działające w imieniu państwa organy administracji publicznej nie mogą pochopnie umarzać należności, gdyż sytuacja materialna dłużnika może w przyszłości ulec zmianie w wyniku podjęcia płatnej pracy bądź zaistnienia innych zdarzeń powodujących przysporzenie w majątku dłużnika. Zatem trudna sytuacja materialna dłużnika w dacie orzekania w przedmiocie umorzenia należności nie musi oznaczać umorzenia owych należności. Odmowa umorzenia należności dłużnika alimentacyjnego nie przekreśla jego prawa do ubiegania się o umorzenie tych należności w przyszłości. Kontrola decyzji uznaniowej dokonywana przez organ odwoławczy polega na zbadaniu jej zgodności z prawem, bez wnikania w celowość rozstrzygnięcia w niej zawartego. Kontrola ta ma ustalić, czy dopuszczalne było wydanie decyzji zawierającej określone w niej rozstrzygniecie, czy organ przy wydaniu decyzji nie przekroczył granic uznania dozwolonego prawem oraz czy właściwie ocenił stan faktyczny sprawy i czy należycie uzasadnił rozstrzygnięcie z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa. W ocenie Kolegium organ I instancji prawidłowo dokonał oceny zgromadzonego materiału dowodowego i w ramach przysługującego mu uznania dokonał rozstrzygnięcia. A. M. wniósł skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu skargi A. M. podał, że ze względu na stan zdrowia nie jest w stanie podjąć pracy zarobkowej. Utrzymuje się z renty socjalnej w wysokości [...] złotych i zasiłku pielęgnacyjnego w wysokości [...] zł. Mieszka z rodzicami i nie posiada własnych dóbr ruchomych, ani nieruchomości. Nie jest w stanie spłacać zadłużenia z funduszu alimentacyjnego. Stan zdrowia skarżącego nie rokuje poprawy, a wręcz się pogarsza. Pobieraną rentę i zasiłek skarżący przeznacza niemal w całości na zakup niezbędnych lekarstw. Odnosząc się do zaskarżonej decyzji A. M. wskazał, że Kolegium uzasadniło odmowę umorzenia tym, że powstałe zadłużenie jest następstwem zaniechania regulowania należności alimentacyjnych. Jest to stwierdzenie nieprawdziwe, ponieważ zdolności płatnicze skarżącego od dłuższego czasu nie pozwalają na spłacanie jakichkolwiek zobowiązań. Z tego powodu strona mieszka z rodzicami i im zawdzięcza zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych. Nadto skarżący uważa, że w jego przypadku ma zastosowanie art. 30 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, natomiast sytuacja dochodowa i rodzinna uniemożliwia skarżącemu wywiązanie się z ciążącego na nim obowiązku alimentacyjnego obecnie jak również w przyszłości. Z powodu pogarszającego się stanu zdrowia nie ma wpływu na poprawę tej sytuacji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrole działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem – art. 1 § 2 powyższej ustawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Z kolei na podstawie art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym – jak wynika z treści art. 145 § 1 tej ustawy – sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. Nr 192 poz. 1378 ze zm.). Z przepisu art. 27 powołanej ustawy wynika, że dłużnik alimentacyjny jest zobowiązany do zwrotu organowi właściwemu wierzyciela należności w wysokości świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego osobie uprawnionej, łącznie z ustawowymi odsetkami. Organ ten wydaje decyzję w przedmiocie zwrotu tych kwot po zakończeniu każdego okresu świadczeniowego, bądź też po uchyleniu decyzji w sprawie przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego. W art. 30 ww. ustawy stanowczość tej regulacji została częściowo złagodzona poprzez przyznanie organom administracji publicznej prawa do umorzenia w całości lub w części zaległości, odroczenia terminu ich spłaty, bądź też rozłożenia ich na raty, jeżeli wniosek w tej mierze złoży dłużnik alimentacyjny, a ponadto przemawia za tym jego sytuacja dochodowa i rodzinna. Wskazać przy tym należy, że decyzja wydana podstawie art. 30 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów ma charakter uznaniowy, co oznacza, że ustawodawca przyznaje organom administracji publicznej tylko kompetencję do określonego działania, natomiast nie nakłada na nie obowiązku skorzystania z tego prawa. Taka konstrukcja przepisu nie może jednak prowadzić do zupełnej dowolności wydawanych przez organy rozstrzygnięć. Wręcz przeciwnie, na organach administracji publicznej ciąży w takim wypadku obowiązek szczególnej dbałości o zgromadzenie kompletnego materiału dowodowego oraz rozważanie go z perspektywy zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu strony. Wnioski te powinny z kolei znaleźć swoje odzwierciedlenie w wyczerpującym uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia. Jedynie w ten sposób organ może się bowiem uchylić od zarzutu dowolności podjętej przez siebie decyzji. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd doszedł do przekonania, że opisane powyżej wymogi nie zostały w pełni zachowane. Organy rozpatrujące wniosek dłużnika alimentacyjnego o umorzenie należności w całości winny również, niezależnie od treści wniosku, badać sytuację ekonomiczną, zdrowotną, czy rodzinną tej osoby, również pod kątem umorzenia należności w części. Istotą postępowania jest bowiem odzyskanie przez organ od dłużnika świadczeń wypłaconych osobom uprawnionym do alimentów w całości lub w części. Uznanie przez organy obu instancji, że nie ma dostatecznych podstaw do zwolnienia w całości skarżącego od długu alimentacyjnego, nie oznacza jeszcze, iż nie zaistniały podstawy do umorzenia części tych zaległości. Zwłaszcza, że w aktualnej sytuacji zdrowotnej i dochodowej skarżącego można było zastanawiać się nad ograniczeniem przedmiotowej kwoty do takiej wysokości, którą skarżący byłby w stanie zwrócić, albowiem dysponuje stałym dochodem. Z tego powodu organy winny były dokładnie wyjaśnić sytuację skarżącego w kontekście możliwości zwrócenia długu alimentacyjnego, biorąc pod uwagę jego dochód, pomoc, którą otrzymuje od rodziców, jego sytuację zdrowotną, konieczne wydatki na leki. Winny były również rozważyć, czy problemy zdrowotne skarżącego mają charakter stały, czy stan zdrowia się pogarsza. Tymczasem organ sytuację skarżącego zbadał tylko pod kątem ciążących na dłużniku alimentacyjnym powinności, których istnienie nie budzi wątpliwości, jednakże które nie mogą przesądzać o odmowie umorzenia należności nawet, a zwłaszcza wtedy, gdy organ działa w warunkach uznania administracyjnego. W aktach sprawy brak jest dokumentów na poparcie twierdzeń A. M. prezentowanych w pismach kierowanych do organu. Organ miał obowiązek wezwania skarżącego do udowodnienia prawdziwości składanych oświadczeń o jego trudnej sytuacji ekonomicznej, czy zdrowotnej, a następnie dokonać oceny materiału dowodowego i poczynionych ustaleń w kontekście wniosku skarżącego o umorzenie należności z tytułu wypłaconych świadczeń alimentacyjnych, przedstawionych dowodów oraz przyznanych wierzycielowi przez ustawodawcę uprawnień. Ocena ta winna odpowiadać regułom dowodowym określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego- art. 7, 77 § i 80 K.p.a. Zgodnie z art. 80 K.p.a., dopiero na podstawie całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego można uznać, czy dana okoliczność została w istocie udowodniona. Uchybienie tym obowiązkom stanowi zatem wadę postępowania, która może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powołane wcześniej przepisy odgrywają bowiem dodatkowo szczególną rolę w rozpoznawanej sprawie z uwagi na to, że decyzja wydana na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów ma charakter uznaniowy. W tej sytuacji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. należało uchylić zaskarżoną decyzję ze względu na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ze względu na stwierdzone uchybienia w decyzji Kolegium, tożsame z uchybieniami zawartymi w decyzji Burmistrza, które to uchybienia w postępowaniu odwoławczym nie zostały wyeliminowane, jak i zakres postępowania dowodowego, który organ winien przeprowadzić, Sąd na podstawie art. 135 P.p.s.a. uchylił również decyzję organu I instancji. Ponownie rozpatrując sprawę organy uwzględnią uwagi Sądu, a w szczególności rozważą kwestię słusznego interesu skarżącego w kontekście jego wniosku o umorzenie zaległości alimentacyjnej oraz przedstawionych dowodów. Na podstawie art. 152 P.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia wyroku.