II SA/Sz 1256/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 31 marca 2022 r. sprawy ze skargi T. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2021 r., T. D. (dalej "skarżący"), wystąpił o wydanie opinii dotyczącej możliwości podziału nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], położonej w obrębie L., gmina B. na trzynaście działek, załączając wstępny projekt podziału. Burmistrz B. postanowieniem z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...], na podstawie art. 93 ust. 2, 3, 4 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm. - dalej "u.g.n."), oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. - dalej "k.p.a."), negatywnie zaopiniował proponowany podział nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], położonej w obrębie L., wykonany na wstępnym projekcie podziału, jako niezgodny z ustaleniami miejscowego planu. W argumentacji powyższego stanowiska organ I instancji wskazał, że podział ma na celu wydzielenie dwunastu działek o powierzchni od [...] ha do [...] ha i jednej o pow. [...] (droga wewnętrzną), gdy tymczasem teren przedmiotowej działki przeznaczony jest w planie miejscowym przyjętym uchwałą Rady Miejskiej w B. nr [...] z dnia [...] stycznia 1996 r. w części NO – pod oczyszczalnię ścieków, ze strefą ochronną do 100 m oraz w części: grunt rolny (brak symbolu). Strona wniosła zażalenie na powyższe postanowienie podnosząc, że obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru, na którym znajduje się działka [...] nie określa jaka ma być minimalna powierzchnia działki jak i nie nakazuje, że oczyszczalnia ścieków musi być usytuowana na całej działce nr [...], a także nie zabrania jej podziału. Ponadto, w przepisach prawa nie jest określona powierzchnia działki, na której usytuowana ma być oczyszczalnia ścieków, w związku z tym podział działki zgodnie ze wstępnym projektem podziału nie spowoduje braku możliwości zagospodarowania działek stosownie do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., postanowieniem z dnia [...] września 2021 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że według art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n. podziału nieruchomości dokonać można, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Przy czym zgodność z ustaleniami planu dotyczy zarówno przeznaczenia terenu jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu, zaś organ opiniujący nie ma swobody w ocenie przesłanek, od których zależy stwierdzenie zgodności podziału z planem (brak uznania administracyjnego, rozstrzygnięcie ma charakter związany). W każdym zatem przypadku uznania proponowanego podziału za zgodny z planem miejscowym, organ obowiązany jest wydać pozytywną opinię w tym przedmiocie. W razie zaś stwierdzenia, że taka zgodność nie zachodzi, organ zobowiązany jest wydać postanowienie negatywnie opiniujące projekt. W takiej sprawie badaniu najpierw podlega to, czy na nowo powstałej działce będzie możliwe zrealizowanie funkcji podstawowej, a negatywna ocena w tym zakresie uniemożliwia zaopiniowanie podziału zgodnie z wnioskiem. Nie ma przy tym znaczenia, że na danej nieruchomości właściciel nie chce realizować zabudowy podstawowej, a tylko funkcje uzupełniające, gdyż na mocy art. 93 ust. 1 u.g.n. plany inwestycyjne inwestora pozostają bez znaczenia, o ile oczywiście cel podziału jest wprost sprzeczny z przeznaczeniem terenu. Organ II instancji ustalił, że w świetle obowiązującego miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy B. podjętego przez Radę Miejską w Bomem Sulinowie uchwałą nr [...] z dnia [...] stycznia 1996 r. (Dz. Urz. [...] r.), projektowana do podziału działka przeznaczona jest w części podstawowej jako NO - oczyszczalnia ścieków ze strefą ochronną 100 m oraz w części uzupełniającej grunt rolny. Według projektu podziału działki nr [...] działka ta ma być podzielona na trzynaście działek, tj. na dwanaście z nich (A-L) o powierzchni od [...] ha do [...] ha oraz jednej o powierzchni [...] ha zaprojektowanej jako droga wewnętrzna. Największa z działek ma wymiary około 30 m na 40 m. Lokalizacja oczyszczalni ścieków na takiej działce z wymaganiem zachowania strefy ochronnej 100 m nie jest zatem możliwa. Zdaniem Kolegium, wobec powyższych wymagań miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie ma więc znaczenia, że przepisy prawa nie określają wielkości powierzchni działki, na której usytuowana ma być oczyszczalnia ścieków, ani jaka ma być minimalna powierzchnia działki po podziale. Z kolei proponowanego podziału nieruchomości dz. [...] położonej w obrębie L., wykonanego na wstępnym projekcie podziału nie można dokonać, ponieważ jest on niezgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy B. . W tym stanie rzeczy Kolegium uznało, że rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji prawidłowo zebrał i ocenił materiał dowodowy. Na akceptację zasługuje też dokonana wykładnia przepisów obowiązującego miejscowego planu, która doprowadziła do prawidłowych wniosków, że proponowany podział, na skutek którego dojdzie do wydzielenia z działki nr [...] trzynastu działek, narusza ustalenia przedmiotowego planu, co do przeznaczenia tego terenu. To zaś oznacza, że organ nie mógł pozytywnie zaopiniować przedłożonego mu projektu podziału. Skarżący zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie opisane wyżej postanowienie organu odwoławczego wnosząc o jego uchylenie jak i uchylenie poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu - opisu technicznego rozbiórki oczyszczalni wybudowanej na działce [...] w latach 1996-1997 i rozebranej w 2011 r. - na fakt istnienia na przedmiotowej działce oczyszczalni ścieków położonej w bliskiej odległości od granicy zewnętrznej działki [...], tj. położnej poniżej 100 m od granicy działki, co stoi w sprzeczności z aktualnym twierdzeniem organu zawartym w uzasadnieniu postanowienia, że taka lokalizacja byłaby niemożliwa z uwagi na niezgodność z planem miejscowym, co w konsekwencji stanowiło jedyny powód negatywnego zaopiniowania proponowanego podziału nieruchomości. W skardze zarzucił naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n. poprzez błędne uznanie, że proponowany podział nieruchomości [...] położonej w obrębie L. wykonany na wstępnym projekcie podziału jest niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz, że niemożliwe będzie zagospodarowanie wydzielonych po podziale działek zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i w konsekwencji błędne uznanie, że podziału nie można dokonać, co ostatecznie skutkowało negatywnym zaopiniowaniem wniosku o podział nieruchomości, - art. 94 u.g.n., poprzez jego zastosowanie w sytuacji istnienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podczas gdy z hipotezy tego przepisu oraz ze zd. drugiego art. 93 ust. 1 wynika wprost, że ma on zastosowanie jedynie w przypadku braku miejscowego planu, - prawa miejscowego, tj. uchwały nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] stycznia 1996 r. w zakresie ustaleń dla działki nr [...] (ustalenia do rysunku planu w skali 1:25000 dla L.), poprzez błędną wykładnię zwrotu "strefa ochronna do 100m" i uznanie, że strefa ta obejmuje obszar od lokalizacji potencjalnej oczyszczalni ścieków do granic wewnętrznych nowo wydzielonych działek, co w konsekwencji uniemożliwiałoby jakikolwiek podział nieruchomości, a także uniemożliwiałoby lokalizację oczyszczalni ścieków w obecnym stanie (przed podziałem) z uwagi na fakt, że niemożliwe jest ze względu na wymiary działki [...] takie umiejscowienie oczyszczalni aby zachować strefę ochronną 100 m wewnątrz działki (do granic nieruchomości), gdy tymczasem prawidłowa wykładnia zapisów miejscowego planu w zakresie zwrotu "strefa ochronna do 100m" oznacza obszar liczony od granic nieruchomości [...], co powoduje, że wielkość działek nie ma znaczenia dla zgodności z ww. zapisem planu, 2) przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7a i art. 124 § 2 k.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie wątpliwości co do treści normy prawnej (zapisów miejscowego planu odnoszących się do strefy ochronnej 100m) na korzyść strony pomimo, że nie sprzeciwiały się temu sporne interesy stron ani interesy osób trzecich oraz poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstawy faktycznej w postanowieniu kończącym sprawę, tj. nie wyjaśnienie wykładni zwrotu "strefy ochronnej 100m" i dlaczego - zdaniem organu - niemożliwe będzie dalsze zagospodarowanie działek po podziale w sposób zgodny z miejscowym planem, w sytuacji kiedy sam podział i wielkość działek nie wpływają na możliwość zagospodarowania działki zgodnie z ustaleniami miejscowego planu. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje: Na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 – j.t.), dalej jako "p.p.s.a.", sprawa niniejsza została rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym. Skarga okazała się niezasadna, bowiem sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia, dokonana na podstawie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 – j.t.), według kryterium zgodności z prawem wykazała, że akt ten prawa nie narusza. Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza B. negatywnie opiniujące wstępny projekt podziału nieruchomości – działki nr [...] w obrębie L.. Organy obu instancji uznały, że wstępny projekt podziału nieruchomości jest niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który przewiduje, iż na działce tej, położonej na terenie elementarnym oznaczonym symbolem NO, przewidziano oczyszczalnię ścieków ze strefą ochronną 100 metrów. W tych okolicznościach nie ma zdaniem organów możliwości podziału tej nieruchomości na 12 działek i jedną działkę przeznaczoną pod drogę. W ocenie skarżącego podział działki jest możliwy, bowiem organ błędnie interpretuje użyte w planie miejscowym pojęcie "strefa ochronna 100 metrów", na skutek czego wadliwie przyjmuje, że niemożliwe będzie zagospodarowanie działek po dokonaniu podziału zgodnie z planem miejscowym. W badanej sprawie nie ulega wątpliwości, że działka, której dotyczył wniosek o zaopiniowanie planu podziału jest położna na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zastosowanie zatem znajdzie art. 93 u.p.z.p. Zgodnie z art. 93 ust 1 u.g.n., podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie braku tego planu stosuje się przepisy art. 94. Kluczowe znaczenie ma ust. 2 przywołanego przepisu, który stanowi, że zgodność z ustaleniami planu w myśl ust. 1 dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. W tym miejscu należy się odwołać do art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ust. 2 pkt 1 tego przepisu stanowi, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. W orzecznictwie wskazuje się, że obowiązek określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia terenów oznacza konieczność sprecyzowania sposobu jego przyszłego zagospodarowania i wykorzystania poprzez takie sformułowania, które jednoznacznie wskazują, jaką funkcję ma dany teren pełnić. Nie oznacza to jednak, że ten sam teren nie może mieć w planie różnego przeznaczenia a tym samym, że niedopuszczalne jest ustalenie dla jednego terenu różnych funkcji. Dla jednego terenu mogą być wprowadzone mieszane oznaczenia przeznaczenia, o czym mowa w § 9 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego, z którego wynika, że w zależności od specyfiki i zakresu ustaleń dotyczących przeznaczenia terenów oraz granic i linii regulacyjnych, dopuszcza się stosowanie uzupełniających i mieszanych oznaczeń barwnych i jednobarwnych oraz literowych i cyfrowych. W orzecznictwie wskazuje się, że warunkiem takiego rozwiązania jest ustalenie, iż funkcje te wzajemnie się nie wykluczają i nie są ze sobą sprzeczne (vide: miedzy innymi, wyroki NSA w sprawach II OSK 2478/12, II OSK 1649/16, II OSK 428/18 wyrok WSA we Wrocławiu w sprawie II SA/Wr 243/17). Określenie przeznaczenia terenu determinuje jego późniejsze wykorzystanie, stąd też niezbędne jest aby określenie przeznaczenia było precyzyjne i nie pozostawiało wątpliwości, co do możliwości jego zagospodarowania. W badanej sprawie określenie przeznaczenia spornej nieruchomości jest jednoznaczne – działka w całości została przeznaczona w planie miejscowym pod budowę oczyszczalni ścieków ze strefą ochronną 100 m. Oznacza to, że nieruchomość nie może zostać przeznaczona na inny cel, w szczególności pod zabudowę inną aniżeli związana z budową oczyszczalni ścieków. Tym samym dokonanie podziału działki zgodnie z wnioskiem jest bezcelowe, skoro sposób jej wykorzystania został w planie miejscowym określony jednoznacznie, a ustanowienie strefy ochronnej wyklucza inne zagospodarowanie nieruchomości. Nie ma racji skarżący wywodząc, że skoro nie wykluczono innego sposobu zagospodarowania działki, jak również nie wskazano w planie lokalizacji samej oczyszczalni ścieków, to tym samym dopuszczalne jest dokonanie jej podziału. Otóż zgodnie z ustaleniami planu bez znaczenia jest, w którym miejscu oczyszczalnia ta zostanie zlokalizowana. Może ona zostać wybudowana w każdym miejscu przeznaczonej pod ten cel nieruchomości, a takie określenie przeznaczenia terenu wyklucza sytuowanie na nim jakiejkolwiek innej zabudowy. Wynika to chociażby z tego, że planowane przeznaczenie działki nie może zostać uzupełnione jakąkolwiek inną funkcją, w szczególności funkcją zabudowy mieszkaniowej, która nie stanowi uzupełniania takiego sposobu zagospodarowania nieruchomości. Świadczy o tym chociażby ustanowienie strefy ochronnej dla oczyszczalni, która ma zapobiec lokalizacji w pobliżu jakiejkolwiek innej zabudowy. Ustanowiona strefa ochronna, wbrew wywodom skarżącego, dotyczy samej oczyszczalni, a nie granic terenu nieruchomości. Wywody skarżącego w tym zakresie nie znajdują uzasadnienia ani w planie miejscowym, ani w zasadach logicznego rozumowania. Strefa ochronna ma za zadanie ochronę przed niepożądanym wpływem sąsiedniego zagospodarowania terenu na oczyszczalnię ścieków, zatem oczywistym jest że strefa ta musi rozciągać się wokół budowli, co z kolei oznacza, że na najbliższym, znajdującym się w odległości 100 m od niej terenie nie może powstać żadna inna zabudowa nie związana funkcjonalnie z samą oczyszczalnią. Wskazać również należy, że strefa ochronna rozciągać się będzie w odległości 100 m od oczyszczalni niezależnie od przebiegu granic nieruchomości, na której oczyszczalnia ta powstanie. Nie ma więc racji skarżący wywodząc, że budowa oczyszczalni będzie niemożliwa z uwagi na to, że ustanowiona strefa ochronna przekroczy granice nieruchomości. Ustanowienie strefy ochronnej oznacza bowiem, że w określonej odległości od obiektu chronionego nie może powstać inna zabudowa, nie oznacza natomiast tego, że strefa ta musi się zamknąć w granicach nieruchomości, na której znajduje się budowla wymagająca takiej ochrony. W tych okolicznościach dokonaną przez organ ocenę, iż podział nieruchomości nie może zostać zatwierdzony z powodu braku zgodności z planem miejscowym i brakiem możliwości zagospodarowania działek powstałych po podziale należy uznać za prawidłową. Z tych względów Sąd orzekł o oddaleniu skargi w oparciu o art. 151 p.p.s.a.