II SA/Sz 1257/04

Dnia 11 maja 2005r.r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki Sędziowie Asesor WSA Kazimierz Maczewski Sędzia WSA Maria Mysiak /spr./ Protokolant Joanna Janczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2005r. sprawy ze skargi Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...]4r. Nr [...] w przedmiocie określenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości stanowiących własność Gminy I. u c h y l a zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, II. stwierdza, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie podlega wykonaniu, III. z a s ą d z a od Wojewody na rzecz skarżącej Gminy kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r., nr [...], na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2002 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) Wojewoda stwierdził nieważność uchwały Nr Rady Miejskiej z dnia [...] r. w sprawie określenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości stanowiących własność gminy . W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda podniósł, że ww. Uchwałą Rada Miejska wyraziła zgodę : 1. na nabywanie i zamianę przez Burmistrza Gminy do wysokości kwoty ujętej w budżecie gminy na dany rok, 2. na sprzedaż lub oddanie w użytkowanie wieczyste przez Burmistrza Gminy w drodze przetargu nieruchomości nie przeznaczonych na cele publiczne i potrzeby gmin stanowiących 1/ działki zabudowane, 2/ działki niezabudowane pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne i wielorodzinne, 3/ działki handlowo – usługowe, 4/ działki pod budowę domków letniskowych, 5/ działki pod uprawę rolniczo-ogrodniczą – stanowiące własność Gminy . 3. na ustanowienie służebności drogowych na nieruchomościach stanowiących własność gminy w związku ze sprzedażą nieruchomości nie posiadających dostępu do drogi publicznej. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) o samorządzie gminnym do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących określenia zasad nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż 3 lata, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Organ podniósł, iż przedmiotowa uchwała nie określa zgodnie z dyspozycją art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" w żadnym razie zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości, a stanowi jedynie upoważnienie burmistrza do dokonywania za zgodą Rady określonych działań, do których burmistrz jest upoważniony na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 3 cyt. ustawy. Uchwała, nie zawierając szczegółowych zasad nabywania i zbywania nieruchomości określa jednocześnie na jakie cele nieruchomości mają zostać przeznaczone. Natomiast określenie zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości winno sprowadzać się do wskazania, przy uwzględnieniu wymaganego dla specyfiki danej gminy stopnia szczegółowości, warunki, okoliczności nabywania, zbywania nieruchomości, rodzaje nieruchomości, wszelkiego rodzaju preferencje, rodzaje podmiotów, które mogą dokonywać nabycia nieruchomości itp. Brak szczegółowych warunków nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości powoduje, iż uprawnienie w tym zakresie przewidziane postanowieniami ustawy o samorządzie gminnym wyłącznie dla rady gminy, daje burmistrzowi zupełną dowolność w zakresie gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność gminy. W imieniu Gminy skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Burmistrz Gminy. Wnosząc o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego podniósł, iż organ nadzoru dokonał nieprawidłowej wykładni uchwały w świetle art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" cyt. ustawy o samorządzie gminnym, co doprowadziło do wyciągnięcia błędnych wniosków i sformułowania nietrafnego rozstrzygnięcia z następujących względów: I. wbrew twierdzeniom organu nadzoru uchwała zawiera szereg zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości a w szczególności: 1. z § 1 wynikają poniższe zasady: a) Burmistrz może nabywać i zamieniać nieruchomości na rzecz Gminy tylko do wysokości środków określonych w budżecie gminy na dany rok, b) nabywane lub zamieniane mogą być zarówno nieruchomości zabudowane jak i niezabudowane, c) nabywane lub zamieniane mogą być wyłącznie grunty przeznaczone na cele rozwojowe gminy, zorganizowaną działalność inwestycyjną i inne cele publiczne kierując się ustaleniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy ; zatem co do zasady nie ma zgody Rady na nabywanie dowolnych gruntów przez Burmistrza, np. na cele rolne; 2. Z § 2 wynikają poniżej wymienione zasady a) nie można sprzedawać lub oddawać w użytkowanie wieczyste nieruchomości przeznaczonych na cele publiczne i potrzeby gminy, b) z powyższym ograniczeniem Rada wyraziła zgodę na sprzedaż wszelkich nieruchomości zabudowanych, c) w odniesieniu do nieruchomości niezabudowanych oprócz ograniczenia określonego w zasadzie wymienionej w pkt "a" wprowadzono dodatkowe ograniczenie możliwości sprzedaży i oddawania w użytkowanie wieczyste nieruchomości przeznaczonych na inne cele niż budownictwo mieszkaniowe oraz letniskowe, cele handlowo – usługowe, pod uprawę rolno – ogrodniczą; nie można zatem sprzedawać np. nieruchomości niezabudowanych na cele przemysłowe. 3. Z § 3 wynikają natomiast zasady: a) możliwe jest ustanawianie tylko jednej formy obciążania nieruchomości, mianowicie w formie służebności drogi, b) służebność drogi może być ustanowiona tylko w sytuacji sprzedaży przez gminę nieruchomości nie posiadających dostępu do drogi publicznej. 4. Z § 4 wynikają dwie podstawowe zasady: a) we wszystkich przypadkach nie przewidzianych przedmiotową uchwałą Burmistrz musi uzyskać zgodę Rady Miejskiej na dokonanie każdej konkretnej czynności, b) jeżeli Burmistrz planuje zbycie, nabycie lub zamianę nieruchomości korzystając z zasad określonych w przedmiotowej uchwale, to musi uprzednio złożyć na sesji Rady Miejskiej pisemną informację o tym zamiarze, w celu jego dostatecznego upublicznienia. Z dokonanego wyliczenia jednoznacznie wynika, że w zakwestionowanej uchwale zawarto szereg zasad, dotyczących zbywania, nabywania i obciążania nieruchomości, a zatem spełniono warunek ustawowy. W dalszej części skargi Burmistrz podniósł, że w wykładni ustawy o samorządzie gminnym Wojewoda w sposób zupełnie dowolny uznał, że zasady określone przez radę muszą być "szczegółowe", natomiast w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" nie ma takiego określenia. Zawarta w uzasadnieniu teza, że brak określenia przez Radę szczegółowych zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości daje burmistrzowi zupełną dowolność w zakresie gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność gminy, nie tylko ignoruje treść ww. zasad zawartych w kwestionowanej uchwale, ale przede wszystkim zdaje się pomijać bardzo szczegółowe i precyzyjne zasady nabywania i zbywania nieruchomości zawarte w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000r. Nr 46, poz. 543) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1998 r. w sprawie określenia szczegółowych zasad i trybu przeprowadzenia przetargów na zbycie nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy (Dz. U. Nr 9, poz. 30). Z powołanych przepisów wynika, że organ wykonawczy gminy jest bardzo ściśle związany przepisami regulującymi gospodarkę nieruchomościami komunalnymi i nie może w tym zakresie postępować dowolnie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda stwierdził, iż kwestionowana Uchwała Rady Miejskiej wbrew przepisom ustawy nie zawiera szczegółowych zasad nabywania, zbywania, czy też obciążania nieruchomości gminnych. Uchwała ta zawiera przede wszystkim upoważnienie dla Burmistrza do dokonywania określonego zakresu czynności oraz określa ogólnie cele na jakie winny być przeznaczone nieruchomości. Tymczasem określenie tych zasad powinno prowadzić w szczególności do wskazania warunków, okoliczności nabywania, zbywania nieruchomości, cele na jakie te nieruchomości mogą być przeznaczone, rodzaje nieruchomości, preferencje przy ich nabywaniu, zbywaniu lub obciążaniu. Natomiast kwestionowana uchwała pozwala na pełną dowolność w tym zakresie. Dopiero w skardze organ dokonał szczegółowej interpretacji treści uchwały, określając jej zasady, podczas, gdy z jej literalnego brzmienia wynika, iż nacisk został położony nie na określenie zasad, ale na upoważnienie dla Burmistrza. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej). Przepis art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2001 nr 142. poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej ustawą, stanowi, iż uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90 ustawy. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Powołana ustawa o samorządzie gminnym wyróżnia zatem dwie kategorie wad uchwał organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. To rozgraniczenie kategorii wad organów gminy ma znaczenie dla dopuszczalności podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwał organu gminy. Powołana ustawa nie określa natomiast rodzaju naruszeń prawa, które mogą być klasyfikowane w kategorii istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że są to takie naruszenia prawa, jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały o określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały i naruszenie procedury podjęcia uchwały. Takich wad w sprawie będącej przedmiotem rozpoznania Sąd nie dostrzegł. Według art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" ustawy o samorządzie gminnym do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących określania zasad nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata. Przepisy ustawy nie definiują pojęcia sprawy majątkowej przekraczającej zakres zwykłego zarządu ani nie statuują ramowych warunków uchwały dotyczącej wspomnianych zasad. W zakresie tego pierwszego pojęcia istnieje zatem możliwość samodzielnej oceny ze strony rady gminy, jakie sprawy, wymienione w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" ustawy wymagają określenia zasad postępowania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącym sposobu zredagowania zasad postępowania, o których mowa w przepisach ustawy, przyjmuje się natomiast, iż sformułowanie, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy m.in. określanie zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata, wskazuje na konieczność ustalenia zasad - norm postępowania, którymi winien kierować się zarząd. Normy tegoż postępowania winny być obowiązujące nie tylko dla zarządu, ale również dla rady, dlatego niezbędne jest ich kategoryczne sformułowanie (wyrok NSA z dnia 19 maja 2000 r., III SA 431/00 nie publ.). Uchwalone przez Radę Miejską zasady wymogom tym odpowiadają i nie stoi temu na przeszkodzie fakt, że nie zostały sformułowane wprost lecz w formie upoważnienia dla zarządu, jeżeli możliwe jest ich wyprowadzenie z treści podjętej uchwały. Sąd nie podziela też poglądu zawartego w rozstrzygnięciu nadzorczym, jakoby przedmiotowa uchwała winna określać szczegółowe zasady nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości. Stanowisko takie nie wynika z przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Rada gminy była bowiem uprawniona i umocowana ustawowo do wyboru konkretnych zasad (lub zasady) obowiązującej przy omawianej czynności dotyczącej spraw majątkowych gminy. Zgodnie z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP z 1997 r., samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. Nadzór nad działalnością komunalną sprawowany jest tylko na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 ustawy), w związku z tym tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa w uchwale organu gminy, organ nadzoru może sięgnąć do swoich uprawnień przewidzianych w art. 91 cyt. ustawy. Ingerencję organu administracji rządowej w sytuacji braku takiego "istotnego naruszenia prawa" należy ocenić jako godzenie w konstytucyjną zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 148 ustawy z dna 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. W kwestii wykonalności Sąd orzekł na podstawie przepisu art. 152 ww. ustawy, a o kosztach orzeczono na podstawie art. 200.