II SA/Sz 1258/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder,, Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 marca 2012 r. sprawy ze skargi Polskiego Związku Działkowców w Warszawie na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, ze zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Polskiego Związku Działkowców w Warszawie kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 z późn. zm.) oraz art. 104 k.p.a., nakazał Polskiemu Związkowi Działkowców z siedzibą rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku służącego rekreacji indywidualnej wraz z urządzeniami i instalacjami znajdującego się na działce o nr porządkowym [...] na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego (nr ew. działki [...] w obrębie [...]). Uzasadniając decyzję organ I instancji wskazał, że w wyniku oględzin w dniu [...] r. działki nr [...] stwierdził, iż na działce tej został wybudowany budynek służący rekreacji indywidualnej bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. W dniu oględzin budowa budynku była całkowicie zakończona. Wybudowany budynek jest obiektem dwukondygnacyjnym, niepodpiwniczonym, posiada w części głównej dwuspadowy dach, a w części gospodarczej dach jednospadowy. Organ wskazał, że obiekt został posadowiony na palach fundamentowych i ma murowane ściany ocieplone styropianem. W części parterowej budynku wydzielono pomieszczenie rekreacyjne z urządzeniem grzewczym, z aneksem kuchennym, oraz pomieszczenie higieniczno-sanitarne. W kondygnacji poddasza wykonano jednoprzestrzenne pomieszczenie rekreacyjne. Obiekt wyposażono w wewnętrzną i zewnętrzną instalację elektroenergetyczną zasilaną z sieci na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego , instalację kanalizacji sanitarnej oraz deszczowej z odprowadzeniem do bezodpływowego zbiornika na nieczystości, oraz instalację wodociągową z indywidualnym ujęciem wody – studnią wierconą. Wysokość budynku wynosi [...] m n.p.t., a powierzchnia zabudowy [...] m2. Z akt postępowania wynika, że budowa budynku została rozpoczęta w [...] r. a zakończona w [...] r. Inwestorem był poprzedni użytkownik działki który zamiar jej zabudowy zgłosił ROD . Obecny użytkownik działki, użytkujący obiekt od [...] r., nie wykonywał w obiekcie żadnych robót budowlanych. W związku z tym, że Polski Związek Działkowców nie zawarł z żadnym z dotychczasowych użytkowników działki umowy użytkowania działki ogrodniczej w formie aktu notarialnego, zobowiązanym do wykonania nakazu rozbiórki jest wieczysty użytkownik działki czyli Polski Związek Działkowców, który w myśl art. 235 § 1 k.c. jest także właścicielem wzniesionego budynku. Organ wskazał, że właścicielem działki nr [...] jest Miasto, a wieczystym użytkownikiem Polski Związek Działkowców. W tej sytuacji decyzja zmierzająca do usunięcia skutków samowoli budowlanej na tej nieruchomości, z uwagi na brak inwestora i jego następcy prawnego czyli osoby kontynuującej wykonywanie robot budowlanych, winna być skierowana do wieczystego użytkownika nieruchomości. Nieruchomość na której znajduje się Rodzinny Ogród Działkowy znajduje się w granicach administracyjnych miasta i zgodnie z uchwałą nr XXII/180/2004 Rady Miasta Świnoujście z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Świnoujście – jednostka obszarowa III (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego Nr 40 poz. 765), nieruchomość ta znajduje się w obszarze oznaczonym symbolem [...] W treści § 12 uchwały ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi, nakazując zachowanie minimalnego poziomu posadowienia parterów budynków na wysokości 1,8 m n.p.m. W rozdziale 15 uchwały zawarto ustalenia dotyczące terenów ogrodów działkowych. Zgodnie z tymi zapisami w jednostce obszarowej [...] uchwała dopuszcza lokalizację altan i małych parterowych domów letnich o pow. nie przekraczającej [...] m2 nie służących stałemu zamieszkaniu, o nieprzekraczalnej wysokości zabudowy 6,5 m n. p.t. Uchwała określa także szczególne warunki ochrony tego terenu z uwagi na jego położenie w granicach pasa ochronnego wybrzeża, w strefie ujęcia wody "[...]" i w strefie zagrożenia powodzią. W ocenie organu nadzoru budowlanego I instancji, wybudowany obiekt narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i przepisy Prawa budowlanego. Budowa budynku, którego poziom parteru posadowiony jest na wysokości 0,3 m n.p.m. narusza przepisy planu, w którym określono minimalny poziom posadowienia parteru budynku na rzędnej 1,8 m n.p.m. Budowa dwukondygnacyjnego budynku narusza wymóg zachowania parterowej zabudowy, określony planem. Budowa obiektu po pow. [...] m2 narusza wymóg zachowania powierzchni do [...] m2. W dniu [...] r. odwołanie od tej decyzji wniosła J. P. reprezentowana przez pełnomocnika, będąca obecnie użytkownikiem działki ogrodniczej nr [...] wskazując, że z decyzji nie wynika, czy i jakie działania podjął Polski Związek Działkowców w celu legalizacji samowoli budowlanej. Odwołująca się zauważyła, że organ prowadzący postępowanie nie wyjaśnił, czy w okresie wznoszenia budynku (lata [...]) organ nadzoru budowlanego podejmował jakiekolwiek interwencje przeciwdziałające powstającej samowoli budowlanej. Organ nie ustalił, czy i jakie pozwolenia na wzniesienie budynku uzyskał B. S., poprzedni użytkownik działki nr [...] i faktyczny inwestor spornego budynku. Decyzja nie zawiera informacji jak zareagował ówczesny Zarząd ROD "" na zgłoszony przez ówczesnego użytkownika zamiar rozpoczęcia inwestycji. Okoliczność ta, o tyle ma znaczenie, że B. S. mógł działać w dobrej wierze i wznieść obiekt w przekonaniu, że nie jest to samowola budowlana. Samowola budowlana mogłaby wręcz dotyczyć wieczystego użytkownika działki czy właściciela gruntu. J. P. zarzuciła organowi I instancji, że wyłącznie w oparciu o własną wiedzę uznał, że nie ma technicznych możliwości dostosowania rozmiarów budynku do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami prawa, zamiast zasięgnąć w tym względzie opinii eksperta. Organ nie zbadał czy budynek wybudowano niezgodnie z przepisami obowiązującymi w latach [...]. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego , po rozpoznaniu odwołania J. P., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając decyzję organ odwoławczy wskazał, że doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z przepisami jest możliwe w przypadkach wskazanych przez ustawę Prawo budowlane. W myśl art. 48 ust. 2 tej ustawy legalizacja samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego lub jego części jest możliwa, jeżeli budowa jest zgodna z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku, ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W rozpoznawanej sprawie obiekt wybudowany bez pozwolenia na budowę narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie powierzchni zabudowy, minimalnego posadowienia parteru budynku, oraz liczby kondygnacji. Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego należy do kompetencji organów nadzoru budowlanego, uprawnień takich nie posiada natomiast Polski Związek Działkowców ani Rodzinny Ogród Działkowy. Regulaminy rodzinnych ogrodów działkowych mają zastosowanie tylko wobec członków ogrodu, których regulamin dotyczy, nie wiążą zaś organów nadzoru budowlanego, a spory wynikłe z prawa użytkowania ogrodu rozstrzygane są w oparciu o ustawę z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych. Dla prowadzonego postępowania i zastosowanego trybu znaczenie ma fakt, czy roboty budowlane zostały zakończone przed dniem wejścia w życie obowiązującego Prawa budowlanego, tj. przed dniem 1 stycznia 1995 r., co w niniejszej sprawie jest bezsporne. Natomiast doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, w myśl art. 48 Prawa budowlanego, odbywa się w oparciu o ustalenia obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Orzeczony przez organ I instancji nakaz rozbiórki jest konsekwencją nie przedłożenia przez zobowiązanego, tj. Polski Związek Działkowców, dokumentów wskazanych w postanowieniu organu I instancji z dnia [...] r., natomiast dobra czy zła wola inwestora nie ma w świetle wskazanego wyżej przepisu znaczenia dla prowadzonego postępowania. Nakaz rozbiórki obiektu może być orzeczony dopiero wówczas, gdy nie ma prawnych możliwości legalizacji obiektu. Ale legalizacja nie jest obowiązkiem lecz uprawnieniem inwestora, a w rozpoznawanej sprawie jego następcy prawnego. Przepis art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego określa obowiązki, których spełnienie przez inwestora ma pozwolić organowi na ocenę, czy istnieje możliwość legalizacji obiektu. W niniejszej sprawie następca prawny inwestora tj. Polski Związek Działkowców nie skorzystał z uprawnienia do legalizacji obiektu. Przedmiotowy obiekt powstał w latach [...] a inwestorem wykonanych robot budowlanych był poprzedni użytkownik działki B. S., który zgłosił budowę obiektu zarządowi Rodzinnego Ogrodu Działkowego. Obecny użytkownik działki, J. P. użytkująca obiekt od [...] r., nie wykonała w nim żadnych robót budowlanych. W trakcie oględzin obiektu ani przedstawiciele Rodzinnego Ogrodu Działkowego "ani odwołująca się nie przedłożyli decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowego obiektu. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, nie jest możliwe nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego skierowanego wyłącznie do inwestora, jeżeli w dacie orzekania nie posiada on uprawnień do władania obiektem budowlanych, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu. Kryterium wyboru spośród trzech podmiotów wymienionych w art. 52 Prawa budowlanego, jest posiadanie tytułu prawnego do nieruchomości umożliwiającego wykonanie decyzji. W aktach sprawy znajduje się pismo M. i B. S. z dnia [...] r. skierowane do Polskiego Związku Działkowców, Zarządu Rodzinnego Ogrodu Działkowego o zrzeczeniu się członkostwa w PZD i prawa użytkowania działki nr [...]. Uchwałą z dnia 7 marca 2009 r. Zarząd ROD "postanowił o wygaszeniu członkostwa i prawa użytkowania działki które przysługiwało M. i B. S. Zgodnie z art. 14 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. nr 169, poz. 1419 z późn. zm.), Polski Związek Działkowców ustanawia w drodze uchwały na rzecz swojego członka bezpłatne i bezterminowe prawo używania działki i pobierania z niej pożytków (użytkowanie działki). Na wniosek członka Polski Związek Działkowców ustanawia na jego rzecz prawo użytkowania działki w rozumieniu Kodeksu cywilnego – w drodze umowy cywilnoprawnej zwartej w formie aktu notarialnego, jeżeli grunty wchodzące w skład rodzinnego ogrodu działkowego znajdują się w użytkowaniu wieczystym Polskiego Związku Działkowców lub stanowią jego własność. Zatem użytkownik działki nie nabywa prawa użytkowania działki w rozumieniu Kodeksu cywilnego, jeżeli nie zawarł umowy użytkowania w formie aktu notarialnego. Służy mu jedynie prawo do używania działki i pobierania z niej pożytków. Jednakże osoba taka nie ma prawa przeniesienia własności nasadzeń, urządzeń, ani obiektów znajdujących się na działce na inną osobę. W niniejszej sprawie inwestor B. S. nie zawarł z ROD umowy użytkowania działki w formie aktu notarialnego, nie zrobiła tego także J. P., obecny użytkownik tej działki. Zatem osobom tym nie przysługiwało prawo użytkowania działki w rozumieniu Kodeksu cywilnego. W myśl art. 15 ust. 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych właścicielem nasadzeń, urządzeń i obiektów znajdujących się na działce, wykonanych lub nabytych z jego środków finansowych, jest użytkownik działki. Inwestor B. S. w chwili orzekania nie był już użytkownikiem działki. W tej sytuacji, po wygaśnięcia prawa inwestora do użytkowania działki, to użytkownik wieczysty gruntu jest właścicielem znajdujących się na gruncie budynków i innych urządzeń które użytkownik wieczysty wzniósł lub nabył (art. 235 § 1 kc). Zdaniem organów orzekających w sprawie następcą prawnym inwestora B. S. jest Polski Związek Działkowców. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wyjaśnił, że brak interwencji organów nadzoru budowlanego podczas budowy obiektu nie ma wpływu na podjęte rozstrzygniecie. Przepisy Prawa budowlanego określają tryb postępowania w przypadku posadowienia obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę i nie nakładają na organy nadzoru budowlanego obowiązku analizy dotyczącej ewentualnej możliwości przebudowy takiego obiektu, ani obowiązku żądania ekspertyz w tym zakresie. Organ odwoławczy zaznaczył, że wydane rozstrzygniecie wynika wprost z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego i jest konsekwencją nie przedłożenia przez Polski Związek Działkowców żądanych dokumentów. Natomiast roszczenie z tytułu poniesionych nakładów pomiędzy nowym, a dotychczasowym użytkownikiem działki ma charakter cywilnoprawny i nie należy do właściwości organów nadzoru budowlanego. Następnie, decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu odwołania wniesionego od decyzji organu I instancji przez Polski Związek Działkowców, umorzył postępowanie odwoławcze ponieważ postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zostało zakończone decyzją ostateczną z dnia [...] r. W tej sytuacji zdaniem organu odwoławczego rozpoznanie kolejnego odwołania było bezprzedmiotowe i należało umorzyć postępowanie odwoławcze. Skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. wniósł Polski Związek Działkowców zarzucając naruszenie art. 15, art. 105 § 1, art. 127 ust. 1 i art. 138 ust. 1 pkt 3 K.p.a. Skarżący wskazał, że był adresatem decyzji od której wniósł odwołanie w terminie, a organ odwoławczy przedwcześnie rozpoznał odwołanie wniesione przez inną stronę postępowania, a następnie bezpodstawnie umorzył postępowanie odwoławcze zainicjowane przez Polski Związek Działkowców, czym pozbawił podmiot zobowiązany do wykonania decyzji nakazującej rozbiórkę, prawa do merytorycznego rozpoznania jego odwołania. Strona skarżąca wskazała, że bezprzedmiotowość postępowania występuje wtedy, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, tzn. wtedy, gdy w oczywisty sposób organ stwierdzi brak podstaw faktycznych i prawnych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Cechą postępowania odwoławczego jest ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy, a umorzenie postępowania odwoławczego jest wyjątkiem i może mieć miejsce tylko wyjątkowo, np. gdy strona odwołująca się cofnie odwołanie, albo gdy okaże się, że decyzja organu I instancji nie dotyczy jej praw i obowiązków wynikających z prawa materialnego. W sprawie objętej skargą nie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego. Organ odwoławczy błędnie uznał, że wydanie ostatecznej decyzji administracyjnej na skutek przedwczesnego rozpoznania odwołania innej strony, stanowi podstawę do umorzenia postępowania odwoławczego w stosunku do strony skarżącej. Stanowisko organu odwoławczego pozbawiło stronę skarżącą możliwości skutecznego wniesienia odwołania, co stanowi rażące naruszenie przepisów postępowania. Takie postępowanie organu odwoławczego stanowi próbę przerzucenia na stronę postępowania konsekwencji błędów organu. Ponadto, decyzja organu odwoławczego o utrzymaniu w mocy decyzji orzekającej rozbiórkę nie została nawet doręczona stronie skarżącej. Stanowi to naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego w szczególności zasady praworządności oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 7 i 8 k.p.a.). W sprawie objętej skargą organ odwoławczy naruszył konstytucyjną zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 78 Konstytucji RP), uniemożliwiając stronie skarżącej obronę jej praw. Prawo odwołania się od każdego nieostatecznego rozstrzygnięcia jest prawem podmiotowym, którego ograniczenie może nastąpić wyłącznie przepisem szczególnym rangi ustawowej, musi być jednoznacznie czytelne i nie może prowadzić do negatywnych skutków dla strony. Naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe strony, dlatego w orzecznictwie sądowym traktowane jest jako rażące naruszenie prawa, które uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Wskazane uchybienia przepisom postępowania stanowią także podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji, ponieważ niewątpliwie miały wpływ na wynik sprawy. Ponadto, altana której nakaz rozbiórki orzeczono, stanowi własność osoby trzeciej. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przeprowadzone pod tym kątem badanie zaskarżonej decyzji doprowadziło do uznania przez Sąd, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Nie budzi wątpliwości, iż zaskarżona decyzja podjęta została na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., który spośród zamkniętego katalogu decyzji wydawanych przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 k.p.a. przewiduje możliwość wydania przez ten organ decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze. Przepis ten nie stanowi jednak samodzielnej podstawy umorzenia postępowania (odwoławczego), przesłanek bezprzedmiotowości tego postępowania upatrywać należy na gruncie art. 105 k.p.a. i stanowią je: cofnięcie odwołania (art. 137 k.p.a.) oraz ustalenie w toku postępowania odwoławczego, że skarżący nie jest stroną (art. 127 § 1 k.p.a.). Wypełnia to przesłanki bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego. Inne przesłanki bezprzedmiotowości postępowania nie będą tu miały zastosowania (por. B.Adamiak, J.Borkowski : Kodeks postępowania administracyjnego -Komentarz, Warszawa, 2009, s. 495). W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zastosował ten przepis w postępowaniu odwoławczym prowadzonym z odwołania Polskiego Związku Działkowców mimo tego, że ta strona postępowania wniosła odwołanie w sprawie w terminie i niewątpliwie oczekiwała rozstrzygnięcia w odpowiedniej formie zarzutów podniesionych we wniesionym środku zaskarżenia. Wniesienie odwołania od decyzji organu I instancji przez dwie lub więcej stron postępowania administracyjnego nakłada na organ odwoławczy obowiązek ich łącznego rozpoznania w jednym terminie. Natomiast należy zgodzić się z organem II instancji, że po wydaniu decyzji przez organ odwoławczy, niedopuszczalne jest podejmowanie kolejnego rozstrzygnięcia w tej samej sprawie. W sytuacji podjęcia decyzji przez organ odwoławczy wyłączona jest bowiem możliwość rozpoznania innych dotychczas nierozpoznanych odwołań i ponownego rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z dnia 2 X 2003 r., IV SA 3643/02 niepublikowany). W takiej sytuacji aby rozpoznać wszystkie prawidłowo złożone w terminie odwołania, obowiązkiem organu administracji II instancji jest spowodowanie wszczęcia z urzędu postępowania w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności decyzji, zmierzającego do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji podjętej na skutek rozpoznania jednego z kilku złożonych odwołań. Dopiero po uchyleniu takiej decyzji można zrealizować obowiązek łącznego rozpoznania wszystkich wniesionych odwołań (zob. wyrok NSA z dnia 31 VIII 2010 r., II OSK 1198/09, LEX nr 746416). Mając dotychczasowe rozważania na uwadze uznać należy w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, iż wskazywane przez organ odwoławczy przesłanki niemożności rozpoznania złożonego w terminie odwołania, w żadnym wypadku nie czyniły bezprzedmiotowym postępowania odwoławczego zainicjowanego tym odwołaniem. Tym samym wadliwie zastosowano przed organem odwoławczym przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Przede wszystkim podkreślić należy, iż to organ odwoławczy winien w ramach rozpoznawania środków zaskarżenia w sytuacji występowania w postępowaniu wielości stron w pierwszej kolejności ustalić czy wszystkie prawidłowo wniesione odwołania zostały przekazane do rozpoznania przez organ I instancji aby móc zrealizować postulat łącznego rozpoznania wszystkich odwołań w jednym terminie. Tej staranności nie zachowano w tej sprawie albowiem w chwili rozpoznawania odwołania J. P. i wydania w dniu [...] r. decyzji utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., złożone w terminie odwołanie Polskiego Związku Działkowców nadane listem poleconym, już w dniu [...] r., zostało dostarczone do organu administracji I instancji (dowód data prezentaty na egzemplarzu odwołania). Tym samym nie było jakichkolwiek przeszkód, aby w dniu [...] r. również rozpoznać odwołanie Polskiego Związku Działkowców. Nierozpoznanie tego odwołania i umorzenie postępowania odwoławczego w tym zakresie stanowi niewątpliwie wskazywane już wyżej naruszenie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. jak też dodatkowo stanowi obrazę art. 15 k.p.a. Zgodnie z wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek dwukrotnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i dwukrotnego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Granice rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy wyznacza rozstrzygnięcie decyzji organu I instancji Zasada dwuinstancyjności postępowania polega, na obowiązku dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy w jej całokształcie. Osiągnięcie takiego rezultatu umożliwia wniesienie odwołania w terminie przez legitymowany podmiot. Z odwołania Polskiego Związku Działkowców złożonego w terminie wynika, że podmiot ten kwestionował decyzję Powiatowego Inspektora nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. i dlatego też winno ono być rozpoznane łącznie z odwołaniem J. P. Nierozpoznanie wszystkich terminowo złożonych odwołań przez uprawnione podmioty w okolicznościach rozpoznawanej sprawy jest naruszeniem przywołanych wyżej przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. To zaś pozwoliło Sądowi na zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) i uchylenie zaskarżonej decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego prowadzonego z odwołania Polskiego Związku Działkowców. Orzeczenie w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania wydano na podstawie art. 200 tej ustawy, a kwestię wykonalności zaskarżonego orzeczenia Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 152 ww. ustawy.