II SA/Sz 1258/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Sędzia NSA Stefan Kłosowski Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Ciesielska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 lutego 2019 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta S. decyzją z dnia [...] r. nr [...], na podstawie art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1952 ze zm.) oraz art. 4, art. 5, oraz art. 2 pkt 11 w związku z art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2017 r. poz. 1851 ze zm.), zwanej dalej "ustawa o pomocy państwa[...]", przyznał A. P. świadczenie wychowawcze w okresie od 1 maja 2018 r. do 30 września 2018 r. na rzecz dziecka K. P., w wysokości [...] złotych miesięcznie. Od decyzji organu I instancji A. P. odwołał się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego domagając się zmiany decyzji i przyznania na jego rzecz świadczenia począwszy od marca 2018 r. do 30 września 2018 r. W uzasadnieniu odwołania podniósł, że świadczenie wychowawcze za okres od 1 października 2017 r. do 30 września 2018 r. organ przyznał jego żonie – B. P., która wystąpiła z wnioskiem o to świadczenie. Żona odwołującego się zmarła [...] r. Po pogrzebie żony, w dniu [...] r. udał się do [...] Centrum Świadczeń przy ul. [...] w S. by złożyć wniosek o kontynuowanie świadczenia. Wniosek ten nie został jednak przyjęty bowiem poinformowano odwołującego się, że najpierw powinien wystąpić o rentę rodzinną na siebie i córkę. Nieprzyjęcie wniosku argumentowano ewentualną powinnością zwrotu świadczenia, gdyby renta była wyższa niż 800 zł netto na osobę. W Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych wniosek o przyznanie renty odwołujący się złożył w dniu [...] r., jednakże czas jego rozpoznania przedłużył się w związku z oczekiwaniem w USC na aktualny skrócony odpis aktu małżeństwa. Rentę rodzinną przyznano mu w kwietniu 2018 r. (doręczono 27 kwietnia 2018 r.) z wyrównaniem za marzec i kwiecień. Przed otrzymaniem decyzji rentowej był jeszcze trzykrotnie w [...] Centrum Świadczeń lecz odsyłano go ze względu na brak dochodu a nadto poinformowano, że złożenie wniosku bez określenia dochodu spowodowałoby pozostawienie wniosku bez rozpoznania. A. P. zwrócił uwagę, że w ustawie brak jest przepisów, z których wynikałoby, że śmierć osoby uprawnionej do odbioru świadczenia "unieważnia decyzję". Skoro świadczenie wychowawcze zostało przyznane do 30 września 2018 r., to powinno być wypłacane a skoro wydano nową decyzję, to winna ona obejmować również marzec i kwiecień 2018 r. Podniósł nadto, że oboje z córką znaleźli się w trudnej sytuacji materialnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu rozstrzygnięcia powołał się na przepis art. 18 ust. 2 ustawy o pomocy państwa[...] a następnie stwierdził, że nie jest możliwe ustalenie świadczenia za okres poprzedzający miesiąc złożenia wniosku, czyli za marzec i kwiecień 2018 r. Kolegium wskazało również, że poddało analizie odwołanie pod kątem wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku, jednakże ze względu na to, że ustawa nie przewiduje terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego, nie jest możliwe jego przywrócenie. Brak regulacji w tym względzie powoduje, że termin nigdy nie mógł zostać uchybiony. Nadto organ podał, że jest związany treścią przepisu art. 18 ust. 2 powołanej ustawy, który wyklucza swobodę działania, czy uznanie organu w tym zakresie. A. P. (dalej: skarżący, strona skarżąca) wniósł skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Skarżący nie zgodził się z uzasadnieniem decyzji Kolegium, albowiem organ w ogóle nie odniósł się do okoliczności podniesionych przez niego w odwołaniu, w szczególności zaś z jakiego powodu [...] Centrum Świadczeń nie przyjęło wcześniej, tj. w marcu i kwietniu 2018 r. wniosków o przyznanie świadczenia wychowawczego oraz z jakiego powodu musiał ponownie występować z wnioskiem o świadczenie, skoro zostało ono już wcześniej przyznane na jego córkę do końca okresu świadczeniowego. Bank nie wypłacił mu świadczenia, albowiem nie był upoważniony do odbioru świadczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2018 r., poz. 2107). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga sprawy merytorycznie, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2018 r., poz. 1302.) – powoływanej dalej jako "p.p.s.a." – uchyla go lub stwierdza jego nieważność, albo stwierdza wydanie go z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Nadto, wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone orzeczenie oraz orzeczenie organu pierwszej instancji naruszyły przepisy postępowania, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. w przedmiocie przyznania skarżącemu świadczenia wychowawczego, w związku z wychowywaniem córki, od 1 maja 2018 r. do dnia 30 września 2018 r. Skarżący zakwestionował powołane wyżej rozstrzygnięcia, albowiem twierdzi, że jakkolwiek dotychczas beneficjentem świadczeń była jego żona, która wystąpiła z wnioskiem o przyznanie świadczenia na okres świadczeniowy 2017/2018, to po jej śmierci w dniu [...] r. świadczenie winno być dalej wypłacane, co chciał skonkretyzować we wniosku, który zamierzał złożyć w organie w marcu 2018 r. Organ jednak wniosku nie przyjął, albowiem skarżący i jego córka nie mieli jeszcze ustalonego prawa do renty rodzinnej a w związku z tym nie było możliwości ustalenia dochodu wnioskodawcy. Skarżący podkreślił w odwołaniu od decyzji organu I instancji, że w marcu i kwietniu 2018 r. ponowił swoją wizytę w organie I instancji, jednakże przekonywano go, że nie może uzyskać świadczenia nie posiadając udokumentowanego dochodu, a złożenie wniosku w tej sytuacji będzie skutkowało pozostawieniem go bez rozpoznania. Przepis art. 18 ust. 2 ustawy o pomocy państwa[...] stanowi, że prawo do świadczenia wychowawczego ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu, o którym mowa w ust. 1, nie wcześniej niż od dnia odpowiednio urodzenia się dziecka, objęcia dziecka opieką lub przysposobienia dziecka. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżący złożył wniosek o przyznanie świadczenia w dniu 18 maja 2018 r. i w istocie, zgodnie z powołanym przepisem, świadczenie wychowawcze organ winien przyznać od maja 2018 r. albowiem w kwestii ustalenia prawa do świadczeń organ działa na wniosek osoby uprawnionej, nie zaś z urzędu. W myśl art. 13 ust. 1 ustawy o pomocy państwa[...] ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego oraz jego wypłata następują odpowiednio na wniosek matki, ojca, opiekuna faktycznego dziecka albo opiekuna prawnego dziecka. Ustawodawca nie zawarł w przepisach trybu postępowania w sytuacji, gdy rodzic, na rzecz którego przyznano świadczenie wychowawcze zmarł. Wnioskowy charakter świadczenia pozwala jednak przyjąć, że w takiej sytuacji, o ustalenie prawa do świadczenia, czyli w istocie jego kontynuację, powinien wystąpić drugi z rodziców, bądź inna osoba wymieniona w art. 13 ust. 1. Niezbędne zatem jest złożenie wniosku, albowiem organ w takiej sytuacji nie działa z urzędu, albowiem ustawodawca takich uprawnień mu nie przyznał. Niewątpliwie organy mają rację, że prawo do świadczenia na pierwsze dziecko uzależnione jest od wysokości dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę i z tego powodu udokumentowanie wysokości dochodu jest istotną okolicznością w sprawie. Z przepisów ustawy o pomocy państwa[...] wynika, że obowiązek wykazania istnienia przesłanek uprawniających do przyznania świadczenia wychowawczego spoczywa, co do zasady, na wnioskodawcy. Odróżnić jednak należy inicjatywę wnioskodawcy od obowiązków, które spoczywają na organie, gdy osoba uprawniona taki wniosek zamierza złożyć. Zauważyć bowiem należy, że osoba wnioskująca o konkretne świadczenie nie zawsze ma możliwość – często z przyczyn zupełnie od niej niezależnych – uzyskania właściwych dokumentów, czy też wykazania (potwierdzenia) wszystkich, okoliczności mających istotne znaczenie dla sprawy. Organ nie może w takiej sytuacji odesłać wnioskodawcy, by ten oczekiwał na wydanie odpowiednich dokumentów, albowiem, traci on prawo do przyznania świadczenia od miesiąca złożenia wniosku, nawet jeśli w chwili złożenia jest on niekompletny. Przepis art. 19 ust. 1-3 powołanej ustawy stanowi, że w przypadku złożenia nieprawidłowo wypełnionego wniosku, podmiot realizujący świadczenie wychowawcze wzywa pisemnie osobę ubiegającą się o świadczenie do poprawienia lub uzupełnienia wniosku w terminie 14 dni od dnia otrzymania wezwania. Niezastosowanie się do wezwania skutkuje pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia (ust. 1). W przypadku gdy osoba złoży wniosek bez wymaganych dokumentów, podmiot realizujący świadczenie wychowawcze przyjmuje wniosek i wyznacza termin nie krótszy niż 14 dni i nie dłuższy niż 30 dni na uzupełnienie brakujących dokumentów. Niezastosowanie się do wezwania skutkuje pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia (ust. 2). W przypadku gdy przyczyną niedostarczenia wymaganego dokumentu przez osobę składającą wniosek jest brak wydania dokumentu przez właściwą instytucję w ustawowo określonym w odrębnych przepisach terminie, świadczenie wychowawcze przysługuje, począwszy od miesiąca, w którym wniosek został złożony (ust. 3). W rozpoznawanej sprawie – jak wynika z treści odwołania – organ uzależnił przyjęcie wniosku o przyznanie świadczenia otrzymaniem przez skarżącego decyzji ZUS o przyznaniu renty rodzinnej po śmierci żony. Z akt administracyjnych sprawy nie wynika jednak, żeby organ pouczył skarżącego o możliwościach prawnych jakie stwarza przepis art. 19 ust. 1-3 ustawy, czyli o możliwości złożenia wniosku i wstrzymaniu jego rozpoznania do czasu rozpoznania wniosku o rentę przez ZUS. Gdyby organ o takiej możliwości pouczył skarżącego i przyjął od niego wniosek w dniu [...] r., wniosek skarżącego zostałby rozpatrzony od miesiąca jego złożenia (art. 19 ust.3). W ocenie Sądu, takie działanie organu należy ocenić jako niezgodne nie tylko z ustawą o pomocy państwa[...] ale również jako naruszające wyrażone w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego zasady praworządności i zaufania obywateli do organów państwa. Na możliwość złożenia wniosku o przyznanie świadczenia jeszcze przed otrzymaniem decyzji o przyznaniu renty rodzinnej oraz zaniechania organu I instancji w tym względzie nie zwróciło uwagi Kolegium i nie przeprowadziło żadnych ustaleń na tę okoliczność, chociaż skarżący podnosił tę kwestię w odwołaniu. Organ odwoławczy zamiast traktować odwołanie skarżącego jako ewentualny wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o przyznanie świadczenia, co w świetle przepisów ustawy o pomocy państwa[...] było oczywiście niemożliwe i czyniło to działanie pozornym, winien był skupić się na wyjaśnieniu, z jakiego powodu w stosunku do skarżącego nie zastosowano przepisu art. 19 ustawy, czy został o tej możliwości pouczony i z jakiego powodu nie przyjęto od niego wniosku w dniu [...] r. W aktach administracyjnych sprawy nie ma dowodów na tę okoliczność, jednakże skoro zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, to rzeczą organu było przeprowadzenie postępowania, które pozwoliłoby odnieść się do twierdzeń skarżącego a tym samym ustalić, czy w istocie nie ma prawa do świadczenia od marca 2018 r. Nie trzeba przekonywać organu, że Kodeks postępowania administracyjnego nie wprowadził formalnej teorii dowodów, tj. nie wprowadził obowiązku udowadniania pewnych faktów jedynie za pomocą określonych dowodów. Tylko przepisy szczególne mogą nakazywać udowadnianie danych okoliczności za pomocą jednoznacznie wskazanych środków dowodowych. Taka sytuacja w tej sprawie i do wyjaśnienia motywów, którymi kierował się organ przyznając skarżącemu świadczenie wychowawcze od maja nie zaś od marca 2018 r., nie występuje. Zgodnie z przepisem art. 138 § 2 k.p.a., o ile organ odwoławczy nie mógł wyjaśnić sprawy przy zastosowaniu art. 136 k.p.a., winien był decyzję organu I instancji uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia. Podsumowując, brak wyjaśnienia wszystkich wskazanych wyżej okoliczności stanowi naruszenie art. 7, 8, 11, 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. i uniemożliwia Sądowi przeprowadzenie merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie prawidłowości ustalenia przez organ okresu świadczeniowego. Koniecznym zatem było uchylenie zarówno objętego skargą rozstrzygnięcia jak i poprzedzającej go decyzji organu I instancji, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponownie rozpoznając sprawę organ winien wyeliminować wszystkie opisane wyżej nieprawidłowości, a więc wyjaśnić i ustalić stan faktyczny w sposób pozwalający na ustalenie, od jakiej daty przysługiwało skarżącemu świadczenie wychowawcze. Przy pomocy dostępnych środków dowodowych, w tym dowodu z przesłuchania skarżącego na okoliczność twierdzeń zawartych w odwołaniu, organ winien ustalić, czy były podejmowane czynności określone w art. 19 ustawy o pomocy państwa[...], czy też organ tych czynności zaniechał.