II SA/Sz 1260/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz,, Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 lutego 2015 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w Szczecinie Barbary Rzuchowskiej sprawy ze skargi Gminy Miasto Szczecin na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 10 października 2014 r., nr NK-3.4131.351.2014.EM w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie Statutu Osiedla Miejskiego Słoneczne oddala skargę Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 10 października 2014 r., nr NK.4131.351.2014.EM Wojewoda Zachodniopomorski, na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.), stwierdził nieważność § 11 w zakresie wyrazów "i kontrolnym", § 11 pkt 6 i § 20 załącznika do uchwały Nr XLIV/1322/14 Rady Miasta Szczecin z dnia 8 września 2014 r. w sprawie Statutu Osiedla Miejskiego Słoneczne uznając, że przepisy te w sposób istotny naruszają obowiązujące prawo. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru wskazał w pierwszej kolejności, że uchwała w sprawie nadania statutu jednostce pomocniczej gminy jest aktem prawa miejscowego, zaliczanym przez Konstytucję Rzeczypospolitej Polskiej do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. W myśl art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Ze względu na hierarchiczność źródeł prawa, tego typu akty nie mogą normować materii uregulowanych innymi aktami i nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej. Rada Miasta Szczecin podjęła uchwałę w sprawie Statutu Osiedla Miejskiego Słoneczne realizując kompetencję wynikającą z art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, regulując w nim kwestie wymienione w ust. 3 tego przepisu. Wojewoda po analizie Statutu stwierdził, że § 11 w zakresie "i kontrolnym", § 11 pkt 6 oraz § 20 naruszają obowiązujący porządek prawny. W ocenie organu nadzoru, mając na uwadze treść art. 37 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, ustawodawca przyznał radzie dzielnicy lub osiedla kompetencje uchwałodawcze, natomiast kompetencje kontrolne - zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 5 powołanej ustawy, przypisane są w stosunku do jednostek pomocniczych organom gminy. Znajduje to potwierdzenie również w art. 18a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz w § 46 ust. 2 załącznika do uchwały Nr XXX/598/04 z dnia 14 grudnia 2004 r. w sprawie przyjęcia Statutu Miasta Szczecina (Dz. Urz. Woj. Zacho. z 2005 r. nr 10, poz. 178 ze zm.), zgodnie z którym, kontrolę nad działalnością organów jednostki pomocniczej sprawuje Komisja Rewizyjna Rady Miasta. Powyższe jednoznacznie wskazuje, że organ uchwałodawczy jednostki pomocniczej gminy nie posiada kompetencji kontrolnych. Z tych samych względów za niezgodny z prawem Wojewoda uznał przepis § 20 załącznika do uchwały Nr XLIV/1322/14. Przepis ten stanowi, że Rada kontroluje działalność Zarządu, w tym celu powołuje ze swojego składu 3-osobową komisję rewizyjną. W skład komisji nie mogą wchodzić członkowie Zarządu (ust. 1). Komisja rewizyjna kontroluje wykonanie przez Zarząd uchwał Rady i Zarządu oraz gospodarowanie środkami finansowymi i majątkiem będącym w dyspozycji Rady (ust.2). Komisja rewizyjna prowadzi kontrolę zgodnie z planem kontroli zatwierdzonym przez Radę, na zlecenie Rady lub z własnej inicjatywy (ust. 3). Wyniki swych prac komisja przedstawia Radzie w formie uchwał (ust. 4). Zarząd lub poszczególni jego członkowie zobowiązani są udostępnić materiały i informacje niezbędne do pracy komisji rewizyjnej (ust. 5). Organ nadzoru uzasadniając stwierdzenie nieważności § 11 pkt 6 Statutu Osiedla Słoneczne, który to przepis przyznał Radzie kompetencje do rozpatrywania skarg na Przewodniczącego i Zarząd Osiedla stwierdził, że skoro prawodawca nie przyznał kompetencji kontrolnych organowi uchwałodawczemu jednostki pomocniczej gminy, to nie sposób uznać, aby organ ten posiadał upoważnienie do oceny działalności zarządu osiedla i jego przewodniczącego oraz dokonywania oceny zasadności wniesionych zarzutów. Gmina Miasto pismem z dnia 10 listopada 2014 r. wniosła skargę na opisane wyżej rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, domagając się jego uchylenia. Skarżonemu rozstrzygnięciu Gmina zarzuciła rażące naruszenie prawa, polegające na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu: - art. 37 ust. 1 w związku z art. 35 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie, że radzie osiedla nie można przyznać kompetencji powoływania komisji rewizyjnej i funkcji kontrolnej w stosunku do zarządu osiedla; - art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez nieuprawnione uznanie, że przyznanie radzie osiedla kompetencji powoływania komisji rewizyjnej stanowi istotne naruszenie prawa w rozumieniu tego przepisu. W uzasadnieniu skargi Gmina podniosła, że wbrew stanowisku organu nadzoru ustawa o samorządzie gminnym nie wyklucza możliwości powoływania w jednostkach pomocniczych komisji, w tym komisji rewizyjnej, o czym przesądza treść przepisu art. 35 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Wedle tego przepisu, statut jednostki pomocniczej określa w szczególności zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Może zatem określać i inne kwestie, w tym powołanie komisji rewizyjnej. Gmina odwołała się w tym zakresie do stanowiska zaprezentowanego przez M.A. w komentarzu do art. 36 i art. 37 ustawy o samorządzie gminnym, zawartym na stronach internetowych programu Lex Wolters Kluwer. W ocenie skarżącej, skoro zarząd jest organem wykonawczym i do jego zadań należy m.in. wykonywanie uchwał rady, to rada powinna mieć skuteczny mechanizm sprawdzania sposobu wywiązywania się z obowiązków przez zarząd. Kontrola sprawowania przez organy gminy nad organami jednostki pomocniczej z konieczności sprowadza się do formalnej kontroli dokumentów pochodzących od tych organów, w żadnym natomiast stopniu nie może dotyczyć sposobu realizacji zadań zleconych zarządowi przez radę osiedla, bowiem jest to faktycznie niemożliwe. W myśl art. 18a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, rada gminy kontroluje działalność jednostek pomocniczych za pośrednictwem komisji rewizyjnej, co zważywszy na utworzenie w Szczecinie 37 osiedli oraz częstotliwość posiedzeń zarządów i rad, z konieczności ogranicza się do kontroli formalnej poprawności ich uchwał. Skarżąca wskazała nadto, że w innych gminach statuty jednostek pomocniczych dopuszczają możliwość powoływania komisji rewizyjnej (np. w Koszalinie, w Łodzi). Wprawdzie art. 37 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że organem uchwałodawczym w dzielnicy (osiedlu) jest rada, to jednak, zdaniem skarżącej, przepis ten przesądza jedynie nazwę organu, nie zaś jego kompetencje i nie zawiera zakazu przyznania radzie uprawnień kontrolnych. Skoro rada jest zatem uprawniona do powoływania komisji rewizyjnej, to w konsekwencji staje się organem uchwałodawczym i kontrolnym. Gmina podniosła również, że w świetle przedstawionej argumentacji, przyznanie radzie osiedla kompetencji kontrolnych nie jest sprzeczne z prawem i poglądu takiego nie można wywieść ze wskazanych przez organ nadzoru przepisów jako uzasadniających istotne naruszenie prawa. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Odnosząc się do zarzutów skargi organ nadzoru stwierdził, że nie budzi wątpliwości uprawnienie organów uchwałodawczych jednostek pomocniczych do powoływania ze swego grona - na wzór rady gminy - stałych i doraźnych komisji do określonych zadań, w tym komisji rewizyjnej. Komisji tej nie można jednakże przyznać kompetencji kontrolnych, albowiem organami kontroli nad działalnością jednostki pomocniczej są ex lege rada gminy i wójt. Stanowisko takie zaprezentowane zostało również przez M.A. autorkę komentarza do ustawy o samorządzie gminnym, na który powołuje się strona skarżąca. Organ nadzoru stwierdził również, że podstawy rozważań o zgodności lub niezgodności z prawem podjętej przez Radę Miasta uchwały nie może stanowić argument o braku możliwości faktycznej kontroli zadań zleconych zarządowi przez radę osiedla ze względu na ilość funkcjonujących na terenie gminy osiedli. Taki stan rzeczy, gdzie komisja rewizyjna rady gminy nie wypełnia swoich ustawowych obowiązków wobec jednostek pomocniczych stanowi oczywiste naruszenie prawa. Na rozprawie w dniu 5 lutego 2015 r. pełnomocnik strony skarżącej wniósł o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego i powołując się na art. 35 ust. 3 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym podtrzymał stanowisko dotyczące możliwości powołania komisji rewizyjnej i przekazania jej przez Gminę swoich zadań. Obecny na rozprawie Prokurator Prokuratury Apelacyjnej B.R. wniosła o oddalenie skargi. Zdaniem Prokuratora, rozstrzygnięcie nadzorcze jest prawidłowe, bowiem sporne zapisy statutu osiedla w zakresie zakwestionowanym przez Wojewodę, wykraczały poza kompetencję Gminy określone w ustawie o samorządzie gminnym i były niezgodne z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Uchwała, której dotyczy badane przez sąd rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego została podjęta na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594). Przepis ten stwierdza, że organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Zgodnie natomiast z art. 35 ust. 3 ww. ustawy, statut ten określa w szczególności: - nazwę i obszar jednostki pomocniczej; - zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej; - organizację i zadania organów jednostki pomocniczej; - zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji; - zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze swoim zakresem objęło przepisy mieszczące się w kategorii "organizacji i zadań organów jednostki pomocniczej". Mieszczą się w tym zakresie nie tylko nazwy i charakter tych organów ściśle związany z zadaniami, lecz także ich liczebność i struktura wewnętrzna oraz wzajemne relacje między nimi, przy czym regulacje statutu jednostki pomocniczej nie mogą pomijać bezwzględnie obowiązujących przepisów ustawy o samorządzie gminnym. W tym kontekście nie można więc pominąć art. 18a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowiącego, że rada gminy kontroluje działalność wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy; w tym celu powołuje komisję rewizyjną, a także art. 37 ust. 1 i 2 ww. ustawy – organem uchwałodawczym w dzielnicy (osiedlu) jest rada, a organem wykonawczym jest zarząd, na czele którego stoi przewodniczący. Z powyższego wynika, że rada osiedla jest jedynie organem uchwałodawczym i nie przysługują jej żadne uprawnienia kontrolne, gdyż organem kontrolnym dla jednostki pomocniczej jest rada gminy, która w tym zakresie działa poprzez komisję rewizyjną rady gminy (miasta). Fakt ten potwierdza także § 46 ust. 3 Statutu Miasta Szczecina, stanowiącego załącznik do uchwały Nr XXX/598/04 Rady Miasta Szczecina z dnia 14 grudnia 2004 r. w sprawie przyjęcia Statutu Miasta Szczecina (Dz. Urz. Woj. Zacho. z 2005 r. nr 10, poz. 178 ze zm.). Należy zatem przyznać rację Wojewodzie, który stwierdził w rozstrzygnięciu nadzorczym nieważność § 11 Statutu Osiedla Miejskiego Słoneczne w zakresie wyrazów "i kontrolnym", a także w zakresie pkt 6, z którego wynika, że rada (osiedla) jest organem, do którego wyłącznej właściwości należy rozpatrywanie skarg na przewodniczącego i zarząd osiedla. Skoro bowiem z art. 37 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika jedynie uchwałodawczy charakter rady osiedla, a nadto art. 18a ww. ustawy w sposób jednoznaczny wskazuje na organ kontrolny dla jednostki pomocniczej, z czym nierozerwalnie łączy się również rozpatrywanie skarg na organy jednostki pomocniczej gminy, to zmiana ustawowo określonego charakteru organu i przypisanie mu wyłącznej kompetencji rozpatrywania skarg stanowi rażące naruszenie art. 35 ust. 1 i 3 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym. Przechodząc do badania rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Zachodniopomorskiego w części dotyczącej stwierdzenia nieważności § 20 Statutu Osiedla Miejskiego Słoneczne, Sąd w pierwszej kolejności stwierdza, że co do zasady organ uchwałodawczy jednostki pomocniczej może powoływać ze swego grona stałe i doraźne komisje do realizacji określonych celów, ustalając ich skład osobowy i zadania. Komisje te jednak są wewnętrznymi jednostkami rady osiedla i oczywistym jest, że rada nie może ich wyposażyć w kompetencje szersze niż sama posiada. Celem ich powołania jest organizacyjne ułatwienie pracy, a kompetencje ograniczają się jedynie do wydawania opinii i kierowania wniosków. Rada osiedla, jak wcześniej to zostało przesądzone, nie posiada kompetencji kontrolnych wobec zarządu osiedla. W konsekwencji postanowienia zawarte w § 20 Statutu Osiedla Miejskiego Słoneczne, określające kompetencje kontrolne komisji rewizyjnej jednostki pomocniczej, również w sposób rażący naruszają art. 35 ust. 1 i 3 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym. W tym miejscu Sąd zwraca także uwagę na przepis zawarty w § 46 ust. 6 Statutu Miasta Szczecina, stanowiącego załącznik do uchwały Nr XXX/598/04 Rady Miasta Szczecina z dnia 14 grudnia 2004 r. w sprawie przyjęcia Statutu Miasta Szczecina, zgodnie z którym "W przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie zarządzania sprawami finansowymi i majątkowymi należącymi do kompetencji jednostki pomocniczej, komisja rewizyjna jednostki pomocniczej informuje niezwłocznie radę tej jednostki i Komisję Rewizyjną Rady Miasta oraz Prezydenta". W świetle tego przepisu komisja rewizyjna jednostki pomocniczej nie może zastępować Komisji Rewizyjnej Rady Miasta - właściwego, określonego ustawowo organu kontrolnego jednostki pomocniczej - może jedynie, przekazując temu organowi swoje wnioski i opinie, wspomagać jego działanie. Dodać więc należy, że w tym zakresie występuje rozbieżność pomiędzy § 20 ust. 4 Statutu Osiedla Miejskiego Słoneczne, a ww. przepisem Statutu Miasta Szczecina. W takim stanie rzeczy, skoro zarzuty podniesione w skardze okazały się nieuzasadnione, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.