II SA/Sz 1262/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędziowie Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska,, Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.), Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 lutego 2013 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uznania za osobę bezrobotną oraz odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych oddala skargę. M.D. w dniu [...] r. zgłosił się do Powiatowego Urzędu Pracy celem rejestracji jako osoba bezrobotna. Na ostatnie miejsce zatrudnienia M.D. wskazał Instytucję "P", w której pracował w okresie od [...]r. do [...]r. Powyższe dane rejestrujący potwierdził własnoręcznym podpisem na karcie rejestracyjnej osoby bezrobotnej. Decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 71 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a i lit. b ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r., Nr 69, poz. 415 ze zm.), Starosta orzekł o uznaniu M.D. z dniem [...]r. za osobę bezrobotną i odmówił przyznania M.D. prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W uzasadnieniu ww. decyzji organ wyjaśnił, że z przedstawionych dokumentów wynika, iż w dniu rejestracji M.D. spełnił warunki do uznania go za osobę bezrobotną, natomiast suma okresów, o których mowa w art. 71 ust. 1 i ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, przypadających w okresie 18 miesięcy, poprzedzających dzień rejestracji, jest mniejsza niż 365 dni, co stanowi podstawę do odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. M.D. złożył od tej decyzji odwołanie do Wojewody zarzucając wydanie jej z naruszeniem art. 7 i art. 10 K.p.a. i wnosząc o uchylenie tej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W ocenie M.D., Starosta przeprowadzając czynności w sprawie pominął obowiązek poinformowania go, jako strony, o zakresie praw i obowiązków. Organ pominął także obowiązek zapewnienia stronie możliwości składania wyjaśnień na każdym etapie postępowania, a przed wydaniem decyzji nie pouczył o obowiązkowym wymogu posiadania 18 miesięcznego okresu, o którym mowa w art. 71 ust. 1 i ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. M.D. stwierdził, że gdyby przed wydaniem decyzji otrzymał takie "zapytanie" (pouczenie), to byłby w stanie spełnić wymogi ustawowe, a sprawa byłaby rozstrzygnięta zgodnie z jego oczekiwaniem. Tymczasem, nawet podczas wcześniejszego kontaktu z Oddziałem ZUS, również nie pouczono go o przysługujących mu prawach i obowiązkach. W ocenie M.D., na każdym etapie postępowania, a więc i na samym początku postępowania, organ winien pouczyć stronę o przysługujących jej prawach oraz obowiązkach jakie ma wykonać – tak jak to organ zrobił w decyzji, będącej przedmiotem odwołania. Z tych względów M.D. stwierdził, że bez swojej winy uchybił wymogom ustawy i kwestionowana decyzja została wydana z naruszeniem prawa. W wyniku rozpoznania sprawy na skutek wniesionego odwołania, powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 10 ust. 7 pkt 2 oraz art. 71 ust. 1 i ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, Wojewoda decyzją z dnia [...]utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...]. Uzasadniając treść podjętego rozstrzygnięcia Wojewoda, na podstawie analizy akt sprawy ustalił, że M.D. nie spełnia przesłanek umożliwiających przyznanie mu prawa do zasiłku dla bezrobotnych, gdyż jak wynika to z art. 71 ust. 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, elementem od którego zależy przyznanie tego uprawnienia jest udokumentowanie przez bezrobotnego zatrudnienia przez okres 365 dni w okresie 18 miesięcy przed zarejestrowaniem w urzędzie pracy. Organ odwoławczy zauważył, że M.D. zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy w dniu [...]r. i 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji w jego przypadku obejmowało okres liczony od [...]r. do [...]r. i w tym przedziale czasowym badane były okresy aktywności zawodowej M.D. Według Wojewody, ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że strona udokumentowała okres zatrudnienia w wymiarze 353 dni z 365 dni wymaganych. Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda wskazał, że to w związku ze złożeniem deklaracji /wniosku/ przez M.D. o dokonanie rejestracji, Starosta zobligowany był do załatwienia sprawy i organ ten, po analizie dokumentów jakie dostarczył zainteresowany, zobligowany był do wypowiedzenia się co do uprawnień zasiłkowych. Wojewoda wyjaśnił, że decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] r. miała charakter deklaratoryjny i ograniczyła się do potwierdzenia, że przepis prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 pkt 2 oraz art. 71 ust. 1 i ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, wywołał oznaczony skutek prawny w związku z zaistnieniem pewnego zdarzenia – faktu prawotwórczego. Zdaniem organu odwoławczego, trudno w takiej sytuacji zgodzić się z twierdzeniami M.D., że organ pierwszej instancji uniemożliwił mu złożenie wyjaśnień w sprawie, skoro odwołujący się z natury rzeczy zna stan faktyczny swojej sprawy, gdyż sam przedłożył organowi świadectwo pracy i dokonał rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy. Wojewoda dodał, że po zapoznaniu się z aktami sprawy, analizą stanu faktycznego oraz sposobu zastosowania prawa materialnego, nie stwierdził uchybień, które kwalifikowałyby do uchylenia kwestionowaną decyzję i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. M.D. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ze skargą na opisaną wyżej decyzję Wojewody z dnia [...] r. Decyzję tą M.D. zaskarżył w całości zarzucając wydanie jej z naruszeniem art. 8 K.p.a., poprzez pomięcie roli skarżącego w postępowaniu dowodowym. Skarżący wskazał, że organy obu instancji nie przeprowadziły postępowania dowodowego w tej sprawie, a także nie umożliwiły dokonania takich czynności stronie. W ten sposób nie mógł on przeprowadzić dowodu np. z zeznań pracowników Starostwa Powiatowego. M.D. podkreślił, że pominięcie roli wyjaśnień strony w postępowaniu administracyjnym jest naruszeniem art. 8 K.p.a., tj. zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz naruszeniem konstytucyjnej zasady równości i zasady Państwa prawa. Powołując się na wybrane fragmenty orzecznictwa, skarżący podkreśli, że różne traktowanie podmiotów przez organ stanowi przykład naruszenia zasady wynikającej z art. 8 K.p.a. Działalność organów administracji publicznej musi cechować pewna lojalność w stosunku do partnerów i cechować współmierność działań. Administracja publiczna to przede wszystkim administracja stosująca zasady "fair play" w stosunku do współpracujących podmiotów. Zdaniem skarżącego, problemy należy rozwiązywać drogą negocjacji, a stosowanie sankcji administracyjnej jest ostatecznością. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ zwrócił uwagę, że to skarżący, na swój wniosek, a nie na wniosek Urzędu Pracy, dokonał rejestracji. Wydane orzeczenia zostały podjęte na podstawie dokumentacji przedłożonej przez samego skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ww. ustawy). Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona według powołanego kryterium nie potwierdziła zarzutów o wadliwości podjętego rozstrzygnięcia. W związku z zakresem przedmiotowym zaskarżonego orzeczenia rolą Sądu było zweryfikowanie rozstrzygnięcia Wojewody w zakresie przyznania M.D. statusu osoby bezrobotnej oraz odmowy przyznania prawa do zasiłku. Podstawę materialnoprawną wydania kwestionowanej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r., Nr 69, poz. 415 ze zm.), zwanej w dalszej części uzasadnienia "ustawą". W myśl art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy, za bezrobotnego uznaje się osobę niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie albo innej pracy zarobkowej. Tryb rejestracji i sposób prowadzenia rejestru bezrobotnych i poszukujących pracy, wzór karty rejestracyjnej, a także dokumenty niezbędne do ustalenia statusu bezrobotnego i uprawnień rejestrowanych osób, obowiązujący w dacie rozstrzygania przez organy obu instancji, określało rozporządzenie Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 26 listopada 2004 r. w sprawie rejestracji bezrobotnych i poszukujących pracy (Dz. U. z 2004 r. Nr 262, poz. 2607 ze zm.). Stosownie do § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia, osoba rejestrująca się przedkłada do wglądu pracownikowi powiatowego urzędu pracy dokonującego rejestracji m.in. dowód osobisty lub inny dokument tożsamości, świadectwa ukończenia szkół, świadectwa pracy. Rejestracji nie dokonuje się w przypadku nieprzedłożenia określonych wyżej dokumentów lub odmowy złożenia podpisu na karcie rejestracyjnej przez osobę rejestrującą się (§ 3 ust. 4 ww. rozporządzenia). Rejestracja bezrobotnego oraz poszukującego pracy następuje w dniu przedłożenia wymienionych wyżej dokumentów, po poświadczeniu przez bezrobotnego lub poszukującego pracy własnoręcznym podpisem prawdziwości danych i oświadczeń zamieszczonych w karcie rejestracyjnej (§ 4 ust. 1 ww. rozporządzenia). Stosownie do postanowień art. 71 ust. 1 ustawy, prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, jeżeli nie ma dla niego propozycji odpowiedniej pracy, propozycji stażu, przygotowania zawodowego dorosłych, szkolenia, prac interwencyjnych lub robót publicznych, oraz gdy w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji był, przez co najmniej 365 dni, zatrudniony i lub wykonywał pracę zarobkową wymienioną w pkt 2 powołanego przepisu, i jednocześnie w okresie tym osiągał z tytułu wykonywanej pracy lub określonej działalności zarobkowej wynagrodzenie, bądź dochody w określonej wysokości. Do wymaganego stażu, od którego uzależnione jest nabycie prawa do zasiłku dla bezrobotnych, zalicza się przy tym okresy enumeratywnie wymienione w art. 71 ust. 2 ustawy. Z powołanych wyżej regulacji prawnych wynika jednoznacznie, że zarówno rejestracja, uzyskanie statusu osoby bezrobotnej oraz uzyskanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych może nastąpić wyłącznie na wniosek zainteresowanego, zaś ustawa nie przewiduje w takim przypadku możliwości działania organu z urzędu. W świetle przedstawionych wyżej rozwiązań prawnych zasadne jest stwierdzenie, że w niniejszej sprawie organy prawidło uznały M.D. za osobę bezrobotną oraz odmówiły przyznania mu prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Jak wynika bowiem z akt sprawy, w dniu [...]r. skarżący zgłosił się do Powiatowego Urzędu Pracy i przedłożył wymagane dokumenty oraz potwierdził swoje zatrudnienie w ostatnim miejscu pracy, którym była Instytucja "P" (w okresie od [...]r. do [...]r.). M.D. poświadczył własnoręcznym podpisem powyższe dane, w tym informacje, że jest osobą niezatrudnioną i nie wykonuje innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia. Organ miał zatem obowiązek uznać skarżącego z dniem rejestracji za osobę bezrobotną, skoro z całokształtu materiału zebranego w sprawie wynikało, że w tym czasie skarżący nie pozostawał w zatrudnieniu. Przyznanie statusu osoby bezrobotnej nie oznacza automatycznego objęcia danej osoby prawem do zasiłku dla bezrobotnych. W tym względzie decydujące znaczenie ma spełnienie przez bezrobotnego przesłanek wymienionych w art. 71 ust. 1 ustawy, tj. brak propozycji pracy lub innych propozycji wymienionych w pkt 1 powyższego przepisu, a nadto legitymowanie się odpowiednim stażem zatrudnienia lub wykonywania pracy lub innej działalności zarobkowej w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania. Należy w tym miejscu podkreślić, że ów przepis ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Musi być on interpretowany i stosowany w sposób ścisły, nie pozostawiając organom administracji publicznej prawa do uznaniowego rozstrzygania w tym zakresie (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1553/10 dostępny na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Nawet w przypadku, gdy osobie bezrobotnej zabraknie choćby kilku dni do wymaganego ustawą okresu uprawniającego do zasiłku, to organ jest związany treścią istniejących przepisów i zobligowany jest do odmowy jego przyznania (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 lutego 2012 r., sygn. akt IV SA/Wr 859/11, dostępny na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wynika z akt sprawy, M.D. w dniu rejestracji jako osoba bezrobotna, wykazał jedynie, że w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji, tj. od [...]r. do [...]r., był zatrudniony do dnia [...]r. Okoliczność ta skutkować musiała stwierdzeniem, że M.D. nie wykazał się wymaganym okresem zatrudnienia lub wykonywania innej działalności zarobkowej wynoszącym 365 dni w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji, co stanowić musiało podstawę odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Zdaniem Sądu, nie zasługują na uwzględnienie zarzuty o charakterze procesowym a które miały wskazywać na pominięcie roli M.D. w postępowaniu dowodowym. Odnosząc się do tej kwestii należy zauważyć, na co słusznie zwrócił także uwagę organ odwoławczy, że to skarżący zgłosił się do urzędu celem rejestracji i udokumentował okres zatrudnienia w wymiarze 353 dni, posiadając zatem pełną wiedzę co do wszystkich dokumentów znajdujących się w aktach jego sprawy. Skarżący został prawidłowo pouczony o zasadach związanych z przyznanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych już w dniu rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy tj. [...]r. Odnosząc się do akcentowanego zarzutu naruszenia przez organy praw procesowych strony, należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2010 r. poz. 270 ze zm.), sąd administracyjny może uwzględnić skargę z powodu naruszenia przepisów prawa procesowego jedynie wówczas, gdy dojdzie do przekonania, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu, do takich uchybień przepisom prawa w niniejszej sprawie nie doszło. Nie mógł zostać uznany za skuteczny zarzut braku pouczenia skarżącego przez ZUS o zasadach związanych z uzyskiwaniem prawa do zasiłku dla bezrobotnych w sytuacji, gdy organ ten powołany jest do prowadzenia spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych, nie zaś spraw związanych z instytucjami rynku pracy i bezrobocia, które należą do obowiązków starostów. Jednocześnie za nieprzekonujące należało uznać zawarte w skardze twierdzenia, że brak pouczenia skarżącego o treści art. 71 ust. 1 ustawy, uniemożliwił stronie udokumentowanie brakującego okresu, uprawniającego do przyznania zasiłku. Skarżący osobiście podpisał kartę rejestracyjną zawierającą oświadczenie (karta [...]akt administracyjnych), że od ostatniego, wymienionego w niej okresu zatrudnienia, nie pracował. Jednocześnie M.D., po uzyskaniu decyzji Starosty wskazującej na przyczyny odmowy przyznania mu prawa do zasiłku, na etapie postępowania odwoławczego nie złożył jakichkolwiek dokumentów, które mogłyby wpłynąć na odmienną ocenę jego uprawnień w tym zakresie. Skarżący, w toku postępowania odwoławczego, nie składał także wniosków dowodowych, pomimo posiadania takiego prawa, co wynika wprost z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Reasumując przyjąć należało, że zarówno w zakresie zastosowanych w sprawie przepisów procedury administracyjnej, jaki i przepisów prawa materialnego, które legły u podstaw wydanych decyzji, zarzuty skargi okazały się niezasadne. Wojewoda przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji nie naruszył obowiązującego prawa wskazując w uzasadnieniu swojej decyzji, w sposób jednoznaczny przyczynę odmowy przyznania skarżącemu prawa do zasiłku. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając, że kwestionowana decyzja została wydana w niewadliwie ustalonym stanie faktycznym, przy prawidłowo zastosowanych przepisach prawa materialnego, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł o oddaleniu skargi.